我國綠色信貸政策法律化的思考

趙園園[1]

綠色信貸制度是金融企業尤其是商業銀行承擔社會責任的方式之一，對綠色經濟的發展具有至關重要的推動作用。雖然我國綠色信貸的政策框架初步形成，但綠色金融法治的建設剛剛開始，存在欠缺商業銀行環境法律責任規定、缺乏明確的指導標準和具體實施細則等問題，需要從完善法律法規體系、加強金融綠色司法和建立綠色金融監管標準體系等方面進行完善。

一、我國綠色信貸的政策框架初步形成

（一）我國的綠色信貸現狀

綠色信貸政策是指引導、促進產業結構、增長方式、消費模式向節約能源資源和保護生態方向發展的信貸政策，區別于傳統信貸政策。我國商業銀行均不同程度地開展了綠色金融業務，綠色信貸規模持續增長，但目前我國綠色信貸仍然以自愿性、引導性政策為主，缺乏更直接、更有力的扶持和鼓勵措施；而且綠色信貸在各類信貸余額中的占比不高，始終徘徊在8.5%到10%之間。

筆者通過調研發現，很多商業銀行發放綠色信貸的目標主要停留在對“兩高一資”企業信貸投放的限制以及促進節能減排目標的實現，對綠色金融發展缺乏完整的政策配套和戰略安排上。

有數據顯示，綠色貸款資產規模從2013年的5.2萬億元擴大到2017年的8.53萬億元。就發放綠色貸款比例而言，興業銀行、中國國家開發銀行和中國工商銀行的比例最高。興業銀行、江蘇銀行和湖州銀行采用了“赤道原則”（equator -principles），根據“赤道原則”采用風險管理框架確定、評估和管理各項目的環境和社會風險。

（二）綠色信貸的政策框架

2007年7月12日，原國家環?？偩?、中國人民銀行和原銀監會聯合頒發《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，要求金融機構加強環保和信貸管理工作的協調配合，嚴格執行環保信貸并切實防范相關風險。該意見首次將綠色信貸作為保護環境與節能減排的重要市場手段，標志著綠色信貸政策正式啟動。2012年1月29日，原銀監會公布《綠色信貸指引》，進一步明確了銀行業綠色信貸的標準和原則，對金融機構如何有效開展綠色信貸、推動傳統行業綠色改造以及支持建立低碳循環發展產業體系提出了詳細的可操作性指導意見。2015年1月13日，原銀監會和國家發展和改革委員會又聯合印發《能效信貸指引》，鼓勵銀行業金融機構為用能單位提高能效利用效率、降低能源消耗提供信貸資金，引導更多金融機構進入綠色信貸領域。2015年10月29日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》公布，發展綠色金融成為供給側結構性改革的一項重要任務。

2016年8月31日，中國人民銀行、財政部和國家發展和改革委員會聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，強調大力發展綠色信貸是建立綠色金融體系的主要內容。2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中亦明確指出，“大力發展綠色金融”是深化金融體制改革的重要工作之一。黨的十八屆三中全會、黨的十九大為中國綠色金融的發展搭建了層級更高、權威性更強的環境經濟政策空間。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化全面改革若干重大問題的決定》雖然沒有直接對綠色金融作出規定，但幾乎所有生態文明建設有關的改革任務都與綠色金融的發展密切相關。黨的十九大報告中提出，綠色發展要以加快綠色生產和消費的法律制度和政策導向為基礎。這些改革舉措有助于理順綠色金融發展的外部環境，擴展對綠色金融的有效市場需求，并提高金融機構開展綠色金融業務的內在動力。

（三）綠色銀行與“赤道原則”

“赤道原則”誕生于2003年，是由世界主要金融機構根據世界銀行和國際金融公司（IFC）的政策指南建立的旨在判斷、評估和管理貸款項目中的環境與社會風險的黃金準則。十幾年來，在全球項目融資市場中，“赤道原則”項目從最初不到三分之一的市場份額增長到超過50%，甚至占據了新興市場項目融資70%以上的市場份額。

美國《超級基金法案》規定，環保署有權對污染企業及項目包括銀行在內的所有關聯人進行無限追責，除非銀行能夠證明存在不可抗力、戰爭或者自身為企業提供融資的行為與污染結果沒有關聯，否則就需對企業的污染行為承擔連帶責任。而“赤道原則”正是一套體系化、可操作、可嵌入現有信貸流程的先進的管理理念和工具。相比傳統的環境評估與管理模式，“赤道原則”更強調過程化的項目全生命周期管理，其體系化的評估模式成為現行環境影響評估方式的有力補充。

而我國首家宣布采用“赤道原則”的興業銀行，利用采納和實施“赤道原則”所產生的內生動力，并將其作為可持續發展的切入點和創造差異化優勢的有力工具，推動完成了公司治理理念從股東利益至上到兼顧利益相關者，再到倡導可持續發展的三段式演進與飛躍。[2]

二、國外綠色信貸法律制度的借鑒

美國綠色信貸相關最重要的法律制度是規定貸款人的環境責任。所謂貸款人的環境責任，是指貸款人在特定情形下要對借款人的設施或者容器釋放的危險廢棄物造成環境污染承擔責任，它是美國環境立法中一項非常重要的制度。貸款人與借款人之間的商業交易，緣何會導致貸款人承擔環境責任，這與美國為應對嚴重的環境污染問題有關。在工業化的發展過程中缺乏環境保護意識，不注重環境保護，使美國污染問題嚴重，出現一些嚴重的污染事件，引起了全社會的關注和政府的高度重視?！袄蜻\河事件”就是典型的例子，胡克化學公司非法傾倒大量化學品到廢棄的拉夫運河中，將其填埋后將它以1美元的價格賣給當地建學校和操場，使其周邊地區房屋和人口增加，人們遭受了有毒有害物質之苦：先天性缺陷、生活異常、癲癇病、潰瘍和皮疹等。針對這種情況，1976年，美國通過了《資源維持和再生法》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）；1980年，通過了《綜合環境反應、賠償與責任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，以下簡稱《超級基金法》），以期通過法律手段來治理日益嚴重的環境污染問題，貸款人環境責任也由此產生。

就綠色信貸政策而言，《超級基金法》對銀行作為貸款人設置了相應的污染治理責任，即借款人未能按時還款而導致貸款人回收按揭財產而成為該不動產之所有人；銀行在收回不動產前因介入借款人的運作和管理而承擔《超級基金法》項下之法律責任。為避免潛在的責任風險，世界各國金融機構開始以更加審慎的態度對待環境保護和污染防治，并直接促成了“赤道原則”的產生。[3]

英國政府也積極推動綠色信貸，采取了相關促進綠色信貸的激勵措施。2009年頒布的《貸款擔保計劃》，明確了針對中小企業融資的補貼和擔保機制，鼓勵中小企業將資金投向綠色創新環保產業，極大地促進了中小企業綠色生產的資金需求。英國政府還推動綠色金融機構的建設，于2012年10月投資成立了英國綠色投資銀行，這是全球首家致力于綠色經濟的投資銀行，其投資重點是具有商業性的綠色基礎設施，有效解決了市場失靈問題，起到了引導私人投資進入綠色產業的作用。[4]歐盟以立法形式堅持“污染者付費”原則，還于2004年頒布并實施了《歐盟環境責任指令》。德國是歐洲最早實施綠色信貸政策的國家之一。在政府的鼓勵下，“赤道原則”成為德國銀行業普遍遵循的重要信貸準則，在項目授信審批時，嚴格按照“赤道原則”對項目進行社會和環境評估并提出解決方案。日本《商業銀行法》指出，商業銀行對貸款項目具有相應的審查義務，對項目產生的環境污染負有連帶責任，而《綠色金融條例》則為符合環保標準的金融機構提供稅收優惠政策。日本從憲法規定居民環境權利到中央政府對企業排污量的評價與建議，再到地方政府不同的環境法規，形成了一套完整的環境保護法律法規體系。正是因為這樣一套完備的綠色法治體系，日本的經濟發展才有了明確的綠色導向。

三、我國綠色信貸發展存在的困境

（一）典型案例

宜城市某農牧有限公司、福建省某環境友好中心水污染責任糾紛案如下：

襄大農牧（板橋東灣原種豬場建設項目）違反該項目環評報告和批復規定，從2013年4月3日環評批復下達至案發當日，沒有建設農田灌溉設施，沒有通過環保竣工驗收，養殖廢水經污水站后，經排污管道排入流經廠區的泉水，經南干渠流入鶯河二庫，最終流入漢江，污染漢江水質。為保護漢江和長江中下游流域水環境，福建省綠家園根據《中華人民共和國環境保護法》第四十五條、《中華人民共和國水污染防治法》第二十一條、《襄陽市漢江流域水環境保護條例》第十一條、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》之規定，向十堰市中級人民法院起訴襄大農牧污染環境。

在襄大農牧生產期間，農行宜城市支行和宜城市農商銀行共同向襄大農牧發放了流動資金貸款，支持其畜牧養殖生產。襄大農牧未建設農田灌溉設施，未通過環?？⒐を炇?，其生產活動違反環境保護法的規定。農行宜城市支行、宜城市農商銀行違反貸款人合規審查義務，向襄大農牧發放流動資金貸款，支持其違法生產，從其違法生產所得中獲取貸款利息盈利，造成污染擴大、持續，存在過錯，與襄大農牧構成共同侵權，依法應當承擔連帶責任。

依據《中華人民共和國民法總則》第八條、第九條，《中華人民共和國環境保護法》第六條、第四十一條，《建設項目環境保護管理條例》第十九條，《中華人民共和國侵權責任法》第八條、第六十五條，《流動資金貸款管理暫行辦法》第十一條之規定，福建省綠家園向十堰市中級人民法院申請追加農行宜城市支行、宜城市農商銀行作為共同被告參加訴訟，同時變更訴訟請求，請求判決三被告賠償生態環境修復費用和生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失，暫定3800萬元。

2018年7月16日，十堰市中級人民法院詢問了福建省綠家園，內容包括：被告襄大農牧的違法行為有哪些？公益訴訟賠償金將如何使用，原告是否有修復方案？暫定的訴訟請求是如何計算的？是否應當追加兩家農行宜城市支行、宜城市農商銀行為共同被告？十堰市中級人民法院最后決定，先就是否追加銀行為共同被告合議，并就此先行作出裁定。

（二）缺乏對商業銀行環境法律責任的規定

前述案例是我國非常典型的一起環境公益訴訟，也是首次將銀行所承擔的環境責任提升到了法律層面。商業銀行作為環境法律責任的主體是依法有據的，在環境污染對人類生存和發展造成威脅的當下，環境法律責任主體的擴大，已然成為趨勢。企業因商業銀行的融資行為導致侵害環境的能力擴大，是商業銀行幫助企業實施了侵權行為，這種情況下，商業銀行需要對環境侵權行為承擔連帶責任。

銀行業的環境法律責任在2007年原環境保護總局等三部門印發的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》、2012年原銀監會《綠色信貸指引》中都有規定?！蛾P于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》要求，金融機構應依據國家建設項目環境保護管理規定和環保部門通報情況，嚴格貸款審批、發放和監督管理，對未通過環評審批或者環保設施驗收的項目，不得新增任何形式的授信支持?！毒G色信貸指引》以及2014年出臺的《綠色信貸實施情況關鍵評價指標》，要求金融機構對擬授信客戶進行嚴格的合規審查，針對不同行業的客戶特點，制定環境和社會方面的合規文件清單和合規風險審查清單，確保客戶提交的文件和相關手續的合規性、有效性和完整性。

但這些意見、通知均屬于指導性文件，不屬于立法法中規定的部門規章，效力層次低，沒有強制執行力，也不能直接作為對銀行進行行政處罰的依據。可見，銀行業長期漠視環境法律責任的根本原因還是相關法律不健全。[5]

（三）金融機構層面缺乏明確的指導標準和具體實施細則

我國現有的綠色金融體系都是一些指導意見、工作方案和指引，內容多表現為原則性和綜合性，缺乏明確的綠色金融實施細則和發展指導目錄，在實踐中缺乏可操作性，難以激發金融機構和企業參與綠色金融體系建設的積極性。比如，對于高污染、高耗能行業的界定模糊不清，不能很好地限制商業銀行向污染企業或項目提供貸款，在實施過程中容易出現權責不清等現象。[6]

除了政府在綠色金融體系建設上缺乏明確的指導標準和實施細則外，銀行等金融機構在綠色金融服務體系設計上同樣存在內部實施細則缺失的情況，導致其在綠色金融實踐中缺乏可操作性。譬如，商業銀行在綠色信貸投放對象上也存在一定的隨意性，真正需要進行綠色項目投資和技術改造升級的企業往往得不到綠色信貸資金的支持。2018年6月，平安銀行股份有限公司貸前調查不到位，向環保未達標的企業提供融資；貸后管理失職，流動資金貸款被挪用。原天津市銀監局對其罰款50萬元。這一處罰決定體現了監管機構對綠色信貸的重視，預示著銀行業金融機構需要提高對綠色金融的戰略認知，將發展綠色金融提升到戰略高度。

商業銀行需要對綠色貸款項目實施差異化授信和考核機制，鼓勵和引導經營機構發展綠色金融業務；根據綠色項目的特點以及貸款客戶的信用狀況和還款能力，確定合理的貸款額度和貸款利率，開發與之相匹配的金融產品。例如，2003年10月成為亞洲第一個赤道銀行的日本瑞穗銀行，在采納“赤道原則”之初成立了持續發展部，對項目融資和銀團貸款制定符合“赤道原則”的工作流程和指標體系。另外，眾多商業銀行也建立了環境和社會風險評估系統，銀行內部多個部門共同參與實施綠色金融舉措。

（四）缺乏有效的信息共享機制

信息共享渠道不暢通是綠色金融體系建設的重要障礙，在全國范圍內缺乏能夠有效串聯起環保、金融機構、市場主體以及市場監管和金融監管等各部門的信息共享協調機制。原國家環?？偩趾驮y監會通過簽署文件，將企業的環境績效信息納入征信系統，但該信息共享機制仍然在數據內容和共享方式上存在不足。

四、綠色信貸政策法律化的具體路徑

（一）完善法律法規體系是綠色金融體系建設的基礎性保障

綠色金融作為一種環境金融手段，在我國經過20多年的實施、修正與完善逐漸成熟，而成熟的政策應在適當的時機轉化為法律。域外綠色信貸的法律歷程也表明，完善的環境立法體系和豐富的立法內容是綠色信貸有效發展的客觀需求。

從立法內容來看，綠色信貸主要是一些鼓勵性、宣示性和原則性的內容，且從法律形式上大多是法律條款，極其分散，在實踐中不易操作。從立法領域來看，我國綠色信貸法律規定涉及多個領域，如循環經濟、能源資源利用、污染防治、信息公開和區域建設等。例如，《中華人民共和國節約能源法》第六十五條第一款規定，國家引導金融機構增加對節能項目的信貸支持，為符合條件的節能技術研究開發、節能產品生產以及節能技術改造等項目提供優惠貸款。

我國規定綠色信貸的法律最高層級是單行法，其在環境領域內的基本法和金融領域內的基本法中都沒有出現；現有綠色信貸立法規范集中于地方性法規和地方政府規章層面，內容過于寬泛，綠色信貸的組織架構、流程管理、考核機制、信息公開等內容沒有具體規定，且法律位階低，無法在實踐中得到落實，并缺乏銀行金融機構環境責任的相關規定。因此，構建一套完整的關于綠色法治體系，為經濟發展提供明確的綠色導向至關重要。

加強綠色信貸民事責任的法律規定。建議修改合同法，在總則中增加“節約資源、保護生態環境”的內容，在合同的履行部分中增加“當事人履行合同，因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任”的內容。因為根據侵權責任法中規定的安全保障義務，商業銀行在貸款行為中還應承擔環境侵權損害賠償責任。對此，相關法律法規并沒有直接規定。

加強綠色信貸行政責任的內容。建議在商業銀行法總則中增加“節約資源、保護生態環境”的內容，在貸款和其他業務的基本規則中增加“對環境和社會表現不合規的客戶，應當不予貸款”的內容。同時，在商業銀行法、銀行業監督管理法法律責任中增加相應的行政責任，并在商業銀行法中增加環境法律責任的規定，保障商業銀行環境法律責任的履行，為綠色信貸下位法的制定提供原則指導。

將《綠色信貸指引》《節能減排授信工作指導意見》等政策性文件整合為金融促進法是強化商業銀行環境責任的有效方式。促進型立法屬于法律層級，具有更強的國家強制力保障。同時，加強立法也有利于梳理各類綠色信貸的法律文件之間的關系，統一各項政策及規范性文件的標準，形成可執行的制度體系。[7]

雖然軟法在推動綠色發展中存在局限，硬法有比較優勢，但軟法在價值倡導、方向引領、靈活應對方面具有不可替代的作用，綠色金融的法治化，需要軟硬規則兼具的綜合治理。[8]

（二）加強綠色司法

由于綠色發展領域中的一些法律法規的“軟法”屬性較為突出，鼓勵和提倡傾向較為明顯，義務性規定和法律責任的創設不明確，責任追究往往難以實施。為了改變這種情況，不僅立法上要健全和完善法律責任體系，司法審判也必須依法實施、執行到位，實現有效的司法追責。

我國綠色司法、環境司法一度滯后，2014年新環保法出臺后，我國環境司法審判有了明顯的進步，各級環境資源審判庭相繼建立，環境資源審判典型案例和司法解釋出臺。但在綠色金融、綠色信貸領域的發展還任重而道遠。[9]

（三）建立綠色金融監管和標準體系

2015年4月23日，中國人民銀行成立了綠色專業金融委員會，負責開展綠色金融業務、銀行業環境壓力測試，以及制訂中國境外綠色投資的指導方針。2017年6月，國務院在浙江省、江西省、廣東省、貴州省和新疆維吾爾自治區建立了五個綠色金融試點區，探索不同的綠色金融改革、創新和體制，以推廣綠色金融的實證樣本。

2018年2月14日發布的《中國貨幣政策執行報告》披露，人民銀行已于2017年第三季度起，將綠色金融納入宏觀審慎評估。此外，還提出將優先接受符合標準的小微企業貸款、綠色貸款，將綠色信貸作為貨幣政策擔保品。這預示著綠色信貸的實質性鼓勵政策有望加快落地。

在此基礎上，監管機構應制定具體的實施細則，以及一系列可以量化的具體指標，如環境績效評估指標、風險評級標準等，完善金融機構和企業有效開展綠色金融實踐的基礎。同時，進一步完備審批程序、審批標準、激勵和約束機制。另外，還需要金融機構和金融市場加大創新力度，通過發展新的金融工具和服務手段，解決綠色投融資所面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。

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[1] 趙園園，上海政法學院副教授。

[2] 李嵐：《興業銀行：我國第一家赤道銀行的綠色守望》，載《金融時報》2018年11月10日。

[3] 程玉、馬越：《美國超級基金法的產生與發展》，載《環境與可持續發展》2015年第6期。

[4] 安國俊、曹超：《綠色金融國際立法與借鑒》，載《中國金融》2017年第18期。

[5] 魯政委、錢立華、方琦：《銀行第一次被要求承擔環境法律責任，或催化中國版“超級基金法案”誕生》，http：//wemedia.ifeng.com/74311875/wemedia.shtml，最后訪問日期：2019年5月15日。

[6] 潘錫泉：《我國綠色金融體系建設：現實問題及應對機制》，載《金融教育研究》2018年第1期。

[7] 周杰普：《論我國綠色信貸法律制度的完善》，載《東方法學》2017年第2期。

[8] 楊解君：《當代中國發展道路及其推進方式的轉變：綠色發展理念的法治化》，載《南京社會科學》2016年第10期。

[9] 周珂：《以能動司法與環境正義理念推進綠色司法》，載《人民法治》2018年。