二、審理規則

022 提起行政訴訟應當符合級別管轄的規定

【裁判要旨】

經過復議，復議機關維持原行政行為的，當事人可以選擇作出原行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以選擇復議機關所在地人民法院管轄。但是，原行政行為的作出機關屬于市、縣政府職能部門的，通常應當向有管轄權的基層人民法院提起訴訟。當事人直接向中級人民法院起訴的，中級人民法院應當向當事人釋明，經釋明當事人仍堅持向中級人民法院起訴的，相關中級人民法院應當以沒有管轄權，不符合法定起訴條件為由，裁定不予立案或駁回起訴。當然，相關中級人民法院也可以根據行政訴訟法的規定，結合案件的性質、疑難程度、規則價值、社會影響等全面分析考量，決定提級審理。是否提級審理，不受原告訴請的限制。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行再22號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：許某。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣東省質量技術監督局。

法定代表人：任小鐵，局長。

委托代理人：李錚、張華鋒，該局工作人員。

再審申請人許某因與被申請人廣東省質量技術監督局（以下簡稱廣東省質監局）行政復議決定一案，不服廣東省高級人民法院于2015年11月29日作出的（2015）粵高法行終字第611號行政裁定，向本院申請再審。2016年12月29日，本院作出（2016）最高法行申5138號行政裁定，提審本案。2017年3月1日，本院編立提審案件案號后，依法組成合議庭進行審理。2017年5月22日上午，本院組織雙方當事人在第一巡回法庭第一法庭公開詢問，再審申請人許某，被申請人廣東省質監局的委托代理人李錚、張華鋒，均到庭參加詢問。案件現已審理終結。

一、二審經審理查明：2014年12月30日，深圳市市場監督管理局（以下簡稱深圳市監管局）作出深市監處告字（2014）龍華00764號《行政處理結果告知書》（以下簡稱764號《處理告知》），主要內容為：該局于2014年10月11日收到許某關于深圳市優米互聯科技有限公司涉嫌未經認證擅自出廠銷售手機的舉報材料，已作出處罰決定，責令停止生產銷售違法產品，沒收違法所得1485元，罰款13455元。2015年1月8日，深圳市監管局作出《舉報獎勵領取通知書》（以下簡稱《獎勵通知》），主要內容為：許某舉報的深圳市優米互聯科技有限公司涉嫌未經認證擅自出廠銷售手機案已依法處理，由于許某在該案中舉報有功，依據《深圳市工商行政管理局（物價局）整頓和規范市場經濟秩序舉報獎勵實施細則的規定》，給予獎勵，本案罰沒款入庫14940元，許某的舉報等級為三級，獎金149.40元。2015年5月8日，許某申請行政復議，請求撤銷764號《處理告知》和《獎勵通知》。2015年6月11日，廣東省質監局作出（粵）質監行復字（2015）28號《行政復議決定》（以下簡稱28號復議決定），維持深圳市監管局行政764號《處理告知》及《獎勵通知》。2015年6月16日，許某向廣州市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷廣東省質監局作出的28號復議決定，同時遞交《原告起訴聲明》，聲明在本案中堅持只起訴復議機關，不起訴作出原行政行為的行政機關。

廣東省廣州市中級人民法院（2015）穗中法行初字第324號行政裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九條的規定，人民法院對維持原行政行為的復議決定程序的合法性審查，是建立在對原行政行為合法性一并進行審查的基礎上，兩者不可割裂。本案中，廣東省質監局作出的28號復議決定維持了深圳市監管局的原行政行為，許某不服，應當以作出原行政行為的深圳市監管局和復議機關廣東省質監局為共同被告。而許某在本案中僅對廣東省質監局的行政復議決定提起訴訟，并明確表示只起訴復議機關，不起訴作出原行政行為的行政機關，則其提起的本案訴訟不符合上述法律及司法解釋規定的起訴要件。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第十項、第二款的規定，裁定駁回許某的起訴。許某不服一審裁定，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2015）粵高法行終字第611號行政裁定認為，許某一審時堅持只單獨起訴復議機關并要求撤銷復議決定，不起訴作出原具體行政行為的深圳市監管局，應當尊重當事人起訴意愿。一審依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第十項、第二款之規定裁定駁回許某起訴并無不當，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

許某申請再審稱：1.申請人起訴符合法律規定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條的規定，許某將復議機關作為唯一被告且在起訴中堅持只起訴復議機關，不起訴作出原行政行為的行政機關，系申請人的法定選擇權，沒有違反法律規定。許某只起訴復議機關，且在復議機關的管轄中級法院提起訴訟，沒有違反級別管轄原則。許某的選擇權不影響人民法院依法將作出原行政行為的行政機關列為共同被告的權利。2.一、二審適用法律錯誤。一、二審適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九條的規定系適用法律錯誤，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款并沒有禁止當事人選擇復議機關作為單獨被告提起訴訟的權利，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條規定了當事人可以選擇只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的權利，對于當事人只選擇單獨行政機關作為被告的復議案件，在不違反級別管轄的前提下，人民法院應當將另一機關列為共同被告，而不是裁定駁回起訴。請求依法撤銷一、二審行政裁定，依法審理并支持許某的訴訟請求。

廣東省質監局答辯稱：1.許某將其作為本案的唯一被告不符合法律規定，其訴求應予駁回。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條規定，應當將深圳市監管局與該局一同作為本案的共同被告。2.一審及二審行政裁定合法有效，應予維持。許某在本案中僅對復議決定提起訴訟，并明確表示只起訴復議機關，不起訴作出原行政行為的行政機關，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條規定的起訴要件。3.二審行政裁定之所以適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九條的相關規定，其主要目的是明確“法院審查的對象是原行政行為和復議決定的合法性”，以及確保“作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任”，從而更好地體現作出原行政行為的行政機關和復議機關“一體化”的思路，更為符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款的立法精神。請求依法駁回許某的再審訴求，維持二審行政裁定。

本院經審理對原一、二審查明的事實均予以確認。另查明，2015年12月31日，許某以深圳市監管局和廣東省質監局為共同被告，向深圳市福田區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷深圳市監管局2014年12月30日作出的764號《處理告知》及2015年1月8日作出的《獎勵通知》，撤銷廣東省質監局于2015年6月11日作出的28號復議決定。2016年1月4日，深圳市福田區人民法院作出（2016）粵0304行初4號行政裁定，以許某超過起訴期限為由，裁定駁回起訴。許某不服，提起上訴。2016年3月24日，深圳市中級人民法院作出（2016）粵03行終206號裁定，駁回上訴，維持一審裁定。2016年4月1日，許某向本院第一巡回法庭提出再審申請，請求撤銷廣東省高級人民法院作出的（2015）粵高法行終字第611號行政裁定。

本院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款的規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條規定，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。本案中，許某不服復議機關的復議維持決定，應當以作出原行政行為的行政機關深圳市監管局和復議機關廣東省質監局為共同被告。許某在起訴時只將復議機關廣東省質監局列為被告，并明確表示不將作出原行政行為的機關深圳市監管局作為被告，一審應當向許某釋明，要求其追加被告，如果許某仍不同意追加深圳市監管局為共同被告，則一審應當根據上述規定直接將深圳市監管局列為共同被告。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條規定，行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條規定，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。也就是說，基于方便當事人訴訟的考慮，當事人對于經過復議維持的行為不服提起行政訴訟，在提起訴訟時既可以選擇以作出原行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以選擇復議機關所在地人民法院管轄。但是應當明確，雖然當事人在提起訴訟時享有地域管轄的選擇權，仍應遵循有關級別管轄的規定。如前所述，本案屬于經復議機關決定維持原行政行為，應以作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的案件，當事人提起行政訴訟，應當以作出原行政行為的行政機關即深圳市監管局的級別來確定案件的級別管轄。本案并不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十五條所規定的中級人民法院管轄的第一審行政案件的情形，應當由基層人民法院管轄。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條第一款規定，上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。也就是說，行政訴訟法并未完全排除上級法院對下級法院管轄案件的提級管轄權，即在非法定由上級人民法院管轄的一審行政案件中，上級法院有權提級審理。但是，這種提級管轄應當由法院根據案件的性質、疑難程度、規則價值、社會影響等全面分析考量，自由裁量權應當由上級人民法院行使，而不以當事人的意志和請求為準，否則行政訴訟法關于級別管轄的規定將形同虛設。廣州市中級人民法院發現案件應由基層法院管轄，且不認同該案存在提級管轄的必要性的情況下，可以向當事人釋明后由當事人另行向有管轄權的基層人民法院提起訴訟，或者將案件直接移送至有管轄權的基層人民法院。本案中，一、二審直接裁定駁回許某的起訴，處理方式確有不當，但當事人的訴權已經通過直接到基層人民法院起訴的方式得以行使。在本案二審裁定作出后，許某已經根據該裁定的指引，向深圳市福田區人民法院提起行政訴訟。故本案無需再通過指令的方式要求某一基層法院對同一訴訟請求繼續審理，原一、二審裁定處理結果并無不當，應予維持。

需要指出的是，許某在本院詢問時聲稱，其在本案中之所以只起訴復議機關而不起訴作出原行政行為的行政機關，就是為了規避基層人民法院的管轄。在深圳市福田區人民法院及深圳市中級人民法院均以超過法定起訴期限為由裁定駁回許某的起訴后，許某如不服該一、二審裁定，應當按照行政訴訟法的規定提出相應的再審申請。但是許某繼而又向本院提出本案的再審申請，請求撤銷廣州市中級人民法院及廣東省高級人民法院的裁定。許某在再審申請書中隱瞞其已經就相同訴訟請求向深圳市兩級法院提起了訴訟且已有生效裁定的事實，在本院詢問過程中拒絕陳述在深圳市兩級法院進行訴訟的具體時間及過程，并拒不向本院提供相應的法律文書。本院在詢問結束后向深圳市中級人民法院核實情況并調取相關法律文書，才查明相關事實。許某通過規避法律規定提高級別管轄、隱瞞相關事實申請再審，其性質不同于部分當事人因不熟悉行政訴訟法律規定、對相關法律條文存在錯誤理解而實施的需要法院予以釋明并加以指引的訴訟行為，不屬于依法行使訴權的行為，有違訴訟誠信原則。許某的前述行為增加了被申請人的訴累，導致法院程序空轉，耗費司法資源，不具有正當性和可保護性。

綜上，許某的再審申請理由不成立，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條的規定，裁定如下：

維持廣東省高級人民法院（2015）粵高法行終字第611號行政裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長：熊俊勇；審判員：龔斌、陳宏宇；法官助理：牛延佳；書記員：余逸純

二〇一七年六月二十日