理論探索

審理征收拆遷案件適用新司法解釋評析

王曉濱

【摘要】征收拆遷案件的審理是當前困擾行政審判的主要難點之一。2018年2月《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱新司法解釋）的實施，為人民法院妥善處理此類糾紛提供了更為具體的適用依據，帶來了改進工作的重大契機。本文從立案和受理、審理和判決、證據規則、執行四個方面，對新司法解釋的新增規定及新制度結合征收拆遷案件的審理特點加以評析，以期為法官準確適用該司法解釋，實質化解相關矛盾提供一些具有針對性、可操作性的參考和建議。

【關鍵詞】征收拆遷案件 審判程序 證據規則 執行

在推進城鎮化建設過程中，因征收拆遷（泛指國有土地上房屋征收、農村集體土地征收和違法建設拆除）引發的“官”民糾紛，是人民法院審理行政案件相對最集中的領域。此類案件不僅數量大，涉及利益重大，協調處理難度大，而且往往群體性因素多，對相關法律法規理解爭議多，法官在審理中的困惑多。能否處理好此類案件，切實保障人民群眾切身合法權益，監督行政機關依法行政，是考驗人民法院在國家治理體系中功能作用的發揮效果，是考驗行政法官審判業務能力的試金石。自《行政訴訟法》于2015年5月1日起修訂實施以來，對征收拆遷案件的審理在準據法上得以根本性改進，最高人民法院在2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的基礎上針對新制度（如立案登記、雙被告、行政協議等）曾制定了27條補充性、過渡性的司法解釋，因而整合原有司法解釋、全面制定新司法解釋的任務被擺上議事日程。2018年2月，新司法解釋應運而生，該解釋的許多規定對處理和化解征收拆遷等糾紛提供了針對性、可操作性更強的依據，為法官正確適用法律提供了系統化指南。鑒于新司法解釋體系龐雜，涉及問題點眾多，本文重點結合征收拆遷案件，就該解釋一些新規定的適用問題提出一孔之見，旨在突出和強調在審理征收拆遷案件時對該解釋的關注點，為相關司法實踐提供參考和建議。下文主要圍繞立案和受理、審理和判決、證據規則、執行四大問題展開。

一、立案和受理問題

現行《行政訴訟法》第12條第（5）項、第（7）項、第（11）項分別將“征收、征用決定及其補償決定”“侵犯農村土地承包權、農村土地經營權”以及“土地房屋征收補償協議”明確規定為行政訴訟受案范圍，凸顯了征收拆遷活動所涉及的最廣泛的行政活動形態或權利影響狀態，較之1989年《行政訴訟法》是一大突破。同時，該條其他項所列舉的行政處罰、行政強制、行政許可、行政確權、履行法定職責（行政不作為）等情形，在征收拆遷活動中都能找出相應的表現形式，如責令限期拆除處罰決定、不動產權屬爭議及頒證行為、強制拆除行為，等等。此外，行政訴訟法還將規范性文件一并審查、相關民事爭議一并審理納入行政訴訟受案范圍，且保護領域擴大至人身權、財產權以外的“等合法權益”（如知情權）。

但是，這種擴大受案范圍的趨勢并非漫無邊際。從立法科學性、訴訟經濟等角度考量，并非所有行政行為均需由法院受理，當事人提起訴訟應當符合《行政訴訟法》第49條規定的起訴條件，人民法院對法定起訴條件應當作出合理必要的審查。就征收拆遷案件而言，新司法解釋在以下三個方面的新規定值得關注。

（一）對受理范圍的限定

新司法解釋最大的亮點之一，就是結合審判實踐和司法規律，在行政訴訟法以及原司法解釋相關規定基礎上，對行政訴訟受案范圍加以科學限定。[1]新增加內容（第1條）：一是“行政機關作出的不產生外部法律效力的行為”。實踐中常常表現為在推進征收拆遷活動中，行政機關所進行的各種內部溝通、會簽意見、方案報批等行為，因其不對外發生法律效力，不具有救濟可得性，不宜納入受案范圍。二是“行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”，如在征收拆遷中的方案醞釀、入戶調查、征詢意見等行為皆具有此特征，屬于尚不具有成熟性的行政行為。三是“行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為”，在涉及不動產登記、強制執行過程中，不少情形屬于執行法院生效裁判。但司法解釋專門規定“行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外”。同時還需注意，這里的生效裁判不僅是生效行政裁判，還包括其他裁判，且行政機關針對駁回原告訴訟請求的勝訴判決以及行政非訴案件中申請法院強制執行的依據，并非是生效裁判本身，而是經過司法審查的生效行政法律文書，這也是人民法院開展“裁執分離”的合理性基礎。四是“上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為”，主要指上級行政機關對下級機關的一般監督管理職責，屬于行政系統內部事務，往往特指法律、法規等規定的上級行政機關的一般性、籠統性監督職責，監督程序并未具體化、特定化。如《國有土地上房屋征收與補償條例》第6條第1款規定“上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督”，這種規定并不直接設定當事人新的權利義務關系，要求履行此種監督職責難以支持。實踐中，要注意區分此種監督與“行政復議”監督以及“內部行政行為”等概念的差別。五是“行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為”。大量征收拆遷矛盾以信訪方式體現出來，上述行為往往不對信訪人的實體權利義務產生實質影響，不具有強制執行力。但是在實踐中，要注意避免行政機關對群眾提出的業務性履責申請借信訪事項為由規避其應當履行的法定職責（如查處違建、復議職責等），若有些以《信訪事項告知書》形式作出，人民法院可按照不作為標準立案審查。

（二）對原告、第三人主體資格的理解

在征收拆遷領域，關于原告、第三人訴訟主體資格的認定是困擾審判實踐多年的難題。新司法解釋從多個角度對此作出改進和完善，提高了可操作性。

首先，對于《行政訴訟法》第25條規定的“與行政行為有利害關系”，迥異于民事、刑事訴訟以及以往司法解釋的相關規定，新司法解釋對此作出6項列舉（第12條），即：1.被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；2.在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；3.要求行政機關依法追究加害人法律責任的；4.撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；5.為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；6.其他與行政行為有利害關系的情形。上述規定在涉及不動產權屬證書頒證糾紛、土地房屋行政強制執行糾紛以及要求查處違法建設方面的行政作為和不作為訴訟中，常常以不同方式表現出來：有的主體應當成為原告而難以得到認可，有的雖未提起訴訟（同案件處理結果有利害關系）卻需列為第三人，應審慎把握。特別是第（5）項投訴類案件，所謂“具有處理投訴職責的行政機關”不是泛指一般監督管理職責機關，而是法律、行政法規設定了處理投訴具體職責與程序的機關，否則很容易在實踐中形成濫訴，給行政管理的安定性造成困擾。

其次，新司法解釋對債權人的原告資格作出一般性排除（第13條）。即如其以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。此規定在征收拆遷案件中對于租賃人權益的理解常常引起爭議。由于征收活動往往會涉及停產停業事項的補償，通常把握的標準是，對補償決定而言，如果用于經營性用途且確有停產停業損失的，可給予租賃人原告主體資格；如果僅用于居住（如學區房），通常不給予租賃人原告主體資格，但對于房改前的直管公房、自管公房租賃人，在法律地位上往往視為“準被征收人”，宜給予其原告資格。同時，如果因強制執行行為違法造成實際居住者的財產乃至人身直接損害，即便是租賃人也應給予其對強制執行行為的原告主體資格。

最后，新司法解釋對于合伙企業、個體工商戶的原告主體資格作出規范（第15條）。即核準登記的合伙企業以其字號為原告，未依法登記領取營業執照的個人合伙以全體合伙人為共同原告；個體工商戶以營業執照上登記的經營者為原告，有字號的以營業執照上登記的字號為原告。這些規定對于征收拆遷中涉及權屬登記、確定補償對象以及強制執行的救濟具有直接指導意義。

此外，新司法解釋還賦予了事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人對損害法人合法權益的行政行為的原告主體資格（第17條）。同時，對于涉及業主共有利益的行政行為，賦予業主委員會以及專有部分占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業主的原告主體資格（第18條）。上述規定對于現實中在征收拆遷案件特別是違法建設拆除類案件中如何確定原告主體資格提供了明確依據。當然，對于不屬于“業主共有利益”的情形，有利害關系的業主個人有權起訴。

（三）對被告主體資格的把握

《行政訴訟法》第49條規定了起訴應當“有明確的被告”，而在征收拆遷案件中，被告的適格性往往成為征收拆遷各方訴辯焦點。有些情形是不動產被強拆，卻無任何行政、民事主體承認由其實施；有些情形是本應行政機關實施卻辯稱只存在民事侵權；有些情形是多部門聯合執法卻人為限縮被告范圍；有些情形是行政機關內設機構、派出機構實施難以界定被告；等等。新司法解釋雖然無法全面應對所有爭議，但在以下幾個關鍵問題上有較大突破。

一是重申了經批準行為的被告認定規則（第19條）。即當事人不服經上級行政機關批準的行政行為，向法院起訴的，以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。例如根據《土地管理法》第58條“有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權”之規定，收回土地決定可由署名的自然資源主管部門為被告。

二是明確了非獨立行政主體及行政機關內設機構、派出機構所作行政行為如何認定被告規則（第20條）。即：1.行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構（如一些地方政府組建的拆遷領導組、項目指揮部等），以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告；2.法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為（如征收部門作出征收決定，城建部門、街道辦未經政府責成而直接實施拆違），當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告；3.沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的（如區縣政府授權城管部門局、鄉鎮政府查處本應由土地管理部門處罰的違反《土地管理法》第83條之違建），屬于《行政訴訟法》第26條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

三是明晰了開發區及其所屬職能部門以及村委會、居委會作被告的情形（第21條、第24條）。即：1.對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發區管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發區管理機構為被告；開發區管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。2.當事人對村委會或者居委會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村委會或者居委會為被告。當事人對村委會、居委會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。實踐中，因開發區建設、城中村改造和農村集體土地征收所涉的組織實施行為被訴的情形比比皆是，在認定被告時爭議頗多，上述規定基本解決了此問題。同時，需要指出的是，如果村委會、居委會在沒有行政授權或委托背景下直接實施的拆除活動，通常只構成民事侵權。

四是規范了國有土地上房屋征收活動的相關被告（第25條）。即市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。征收實施單位（通常是不以營利為目的的政府組建的企事業單位，有些地方還包括政府派出機構）受房屋征收部門委托，在委托范圍內從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應當以房屋征收部門為被告。

五是針對確定被告事宜明確了原告配合義務與法院的指定職權（第26條）。即原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復議機關作共同被告的除外。該規定對于規范征收拆遷審判秩序，防止少數人過度纏訴無疑具有很強的指導性。

二、審理和判決問題

征收拆遷案件不僅體現在立案難，實踐中還突出呈現審理難。有的表現為當事人哄鬧法庭、要求全體法官回避或者無正當理由拒不到庭；有的表現為當事人雖然到庭卻拒絕陳述，或者對行政機關出庭人員的身份不斷提出質疑。有的法官在認定行政行為無效或者認定構成重復起訴而駁回訴訟請求時標準不一，爭議較大。對此，新司法解釋有針對性地作出回應，對于指導征收拆遷案件的審理可謂“及時雨”，增強了法官駕馭庭審、化解訴辯緊張關系、從容作出判決的底氣。

（一）審理中的關注點

首先，增加了當事人濫用回避申請權的果斷處理措施（第74條第3款）。新司法解釋規定：“對當事人提出的回避申請，人民法院應當在三日內以口頭或者書面形式作出決定。對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當庭駁回。”不少征收拆遷案件當事人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的而申請法官整體回避，可依據上述規定當庭駁回。該規定對規范審判秩序十分必要，也是新司法解釋有別于民事、刑事訴訟回避制度的特有規定。

其次，明確了被告未到庭的處理規則（第79條第3款）。新司法解釋規定：“根據行政訴訟法第五十八條的規定，被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，人民法院可以按期開庭或者繼續開庭審理，對到庭的當事人訴訟請求、雙方的訴辯理由以及已經提交的證據及其他訴訟材料進行審理后，依法缺席判決。”該規定細化了操作方式，對行政機關依法應訴具有督促功能。此種情形目前已很少發生。筆者認為，行政機關既無負責人出庭又無相關的工作人員出庭，僅委托律師到庭，有違《行政訴訟法》第3條之規定，雖不能等同于被告未到庭，但人民法院宜采取相應的懲戒措施或者向有權機關提出相關處理建議。

再次，規定了拒絕陳述的法律后果（第80條第1款）。新司法解釋規定：“原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經法庭釋明法律后果后仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，由其承擔不利的法律后果。”該條規定對于應對個別征收拆遷當事人在法庭上恣意宣泄不滿、不服從審判長指揮、不舉證不陳述致使庭審無法進行等情形，具有直接適用意義。

最后，明晰了行政機關負責人及相應工作人員的范圍（第128條、第130條）。新司法解釋將行政機關負責人界定為“正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人”，將行政機關工作人員界定為“具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員”，將能夠代表政府的工作人員界定為“政府所屬法制工作機構的工作人員”以及“被訴行政行為具體承辦機關工作人員”。這些規定既考慮到行政機關負責人及工作人員出庭的現實合理性，也防止了實踐中一部分征收拆遷當事人借題發揮、阻滯庭審的現象，對于規制地方政府自身當被告頻率最高的征收拆遷案件的審判程序，無疑具有十分積極的作用。

（二）判決時的關注點

首先，明確了無效判決的審查標準和適用方式（第94條、第99條）。實踐中，征收拆遷案件當事人經常提出要求確認行政行為無效的訴求，同時，不同程度地存在法官在審理當事人提出的其他訴求案件時認為被訴行為事實上已符合無效條件而難以下判等情形。對此，新司法解釋細化了《行政訴訟法》第75條“重大且明顯違法”表現情形，即行政行為實施主體不具有行政主體資格、減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據、行政行為的內容客觀上不可能實施以及其他重大且明顯違法的情形。同時，明確規定了公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決；公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。

其次，明確了重復起訴的審查標準（第106條）。重復起訴通常是法院裁定不予立案、駁回起訴的程序審查理由，在審理征收拆遷案件時較為常見。但實踐中與“訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束”“撤回起訴后無正當理由再行起訴”（第69條）等規定常常混用，亟待明確（如多人多次起訴征收決定）。新司法解釋明確了重復起訴的適用條件是“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴”，且須同時具備“后訴與前訴的當事人相同；后訴與前訴的訴訟標的相同；后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含”三大條件，該規定有助于確保裁判理由法律適用的統一。

最后，明確了規范性文件的審查要件及判后處理要求。規范性文件俗稱“紅頭文件”，在行政訴訟法中特指行政機關發布的有一定普遍約束力的相關發文。在征收拆遷案件中，此類文件多表現為行政機關制定的相關通知、規則、標準等，其中最常見的載體當屬征收補償安置方案。人民法院依法可一并審查類似規范性文件，除了不作為被訴行政行為的依據外，還可向制定機關提出建議。新司法解釋專章對此作出規定，進一步明確了何種情形屬于“規范性文件不合法”（第148條），明確了制定機關的相關權利（第147條）以及法院認為不合法的處理方式。如可以抄送制定機關的同級人民政府、上一級行政機關、監察機關以及規范性文件的備案機關，情況緊急的可以建議制定機關或者其上一級行政機關立即停止執行該文件（第149條）；認為規范性文件不合法應將生效裁判報送上一級人民法院備案，認為國務院部門、省級行政機關制定的規范性文件不合法應將司法建議分別層報最高人民法院、高級人民法院進行備案（第150條）。

此外，新司法解釋的亮點還在于明確規定了簡易程序的操作方式（第102～105條），完善了訴訟調解制度（第84～86條等）。結合征收拆遷案件的審理，這兩項制度對于提高審判效率、實現矛盾實質性化解、促進案結事了人和具有十分積極的意義，但在實踐操作中運用比率并不高。筆者認為，在有關違建小額處罰、征拆信息公開等案件中，應當加大簡易程序的適用力度，以緩解法官沉重的審判負擔。同時，對于許多法院仍然熱衷于通過雙方達成協議，由原告方申請撤訴而作出準予撤訴裁定的做法，雖無不妥，但今后需關注行政調解書的優勢（如在協議基礎上固化雙方權利義務，具有強制執行性等），結合各方意愿有意識地采取制作行政調解書的方式結案，加強此方面探索與經驗積累。

三、證據規則問題

在征收拆遷案件審理過程中，證據問題常常是困擾行政審判實踐的老大難問題。尤其在起訴強制執行行為違法以及由此引發的行政賠償案件中，在強制執行主體認定、強制執行程序合法性、被執行人損失狀況等方面，各方當事人對事實認定、舉證責任認識不一，矛盾尖銳，判決結果的認可度、可接受度亟待提高。究其原因，與相關規定不健全、證據規則不完善不無關系。一方面，審判實踐中由被告承擔舉證責任的一般規則并不適應各類復雜行政行為的一般要求；另一方面，由原告承擔證明誰實施了侵權、遭受了多大損失的完全證明責任又明顯偏頗，現實中飽受詬病。原有司法解釋的一些規定已不適應行政審判實踐催生的各種需要。在此背景下，新司法解釋結合行政訴訟特點，作出了一系列富有建設性的規定，適應當前辦理征收拆遷等案件的迫切需要。

（一）強化了法院要求各方當事人履行到庭接受詢問義務的職權（第44條）

新司法解釋規定：“人民法院認為有必要的，可以要求當事人本人或者行政機關執法人員到庭，就案件有關事實接受詢問。在詢問之前，可以要求其簽署保證書。保證書應當載明據實陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內容。當事人或者行政機關執法人員應當在保證書上簽名或者捺印。負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書，待證事實又欠缺其他證據加以佐證的，人民法院對其主張的事實不予認定。”該規定對于審理征收拆遷的直接意義，在于法官可以依職權和案件調查的需要，要求各方當事人接受詢問并可簽署保證書，對拒絕情形規定了反制方式，即對其主張事實不予認定。上述規定無疑為法官查證征拆事實提供了便利，特別是對于取證優勢方的行政機關增強了制約。

（二）強化了法院應原告申請責令行政機關履行提交證據義務的職權和對證據妨礙行為的處置力度（第46條）

新司法解釋規定：“原告或者第三人確有證據證明被告持有的證據對原告或者第三人有利的，可以在開庭審理前書面申請人民法院責令行政機關提交。申請理由成立的，人民法院應當責令行政機關提交，因提交證據所產生的費用，由申請人預付。行政機關無正當理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于該證據主張的事實成立。持有證據的當事人以妨礙對方當事人使用為目的，毀滅有關證據或者實施其他致使證據不能使用行為的，人民法院可以推定對方當事人基于該證據主張的事實成立，并可依照行政訴訟法第五十九條規定處理。”該規定對審理征收拆遷案件的直接意義在于，對于行政機關掌握的現場執法錄像等證據，為查明事實的需要，人民法院可依當事人申請責令行政機關提交，否則由行政機關承擔不利后果（推定原告或者第三人主張的事實成立）。同時，對一方存在毀滅證據或致使證據不能使用的行為，可以推定對方基于該證據主張的事實成立。此規定超越了民事訴訟法的相關規定，系行政訴訟證據調查所必需，對促使各方當事人重視履行舉證和證據保護義務、便利法院今后認定事實和作出裁判影響深遠。

（三）細化了舉證責任轉換規則與鑒定評估規則（第47條第1款、第2款）

新司法解釋規定，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。對于各方主張損失的價值無法認定的，應當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定，但法律、法規、規章規定行政機關在作出行政行為時依法應當評估或者鑒定的除外；負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定的，由其承擔不利的法律后果。征收拆遷領域往往涉及大量的賠償、補償案件，上述規定是對《行政訴訟法》第38條第2款有關舉證責任轉換情形（亦稱為舉證責任倒置）的重述。其中“因被告的原因”常表現為實踐中行政機關違反程序規定搞突襲式拆遷，導致被執行人措手不及而難以收集證據，將產生舉證責任轉換的后果。而有關負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定將承擔不利法律后果的規定，實踐中會起到倒逼舉證責任人及時履行義務之作用。

（四）豐富了各方舉證不能時的法官酌定規則（第47條第3款）

新司法解釋規定，當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。上述規定帶有明顯的司法裁量特點，為法官有效應對各方舉證不能的復雜局面提供了有力依據和條文支撐。特別是征收拆遷案件中核定損失面臨“證據僵局”時，上述規定無疑能夠成為處斷和解決糾紛的重要抓手。例如，最高人民法院頒布的“沙某保等訴馬鞍山市花山區人民政府房屋強制拆除行政賠償案”（最高人民法院指導案例91號）[2]的裁判要點指出：“在房屋強制拆除引發的行政賠償案例中，原告提供了初步證據，但因行政機關的原因導致原告無法對房屋內物品損失舉證，行政機關亦因未依法進行財產登記、公證等措施無法對房屋內物品損失舉證的，人民法院對原告未超出市場價值的符合生活常理的房屋內物品的賠償請求，應當予以支持。”該案即體現了上述規定精神。這里需要強調的是，要緊密結合“當事人的主張和在案證據”審查，其意義在于強調法官的裁量權應受到必要限制，需結合當事人陳述和已掌握的部分事實依據方具有合理的邏輯基礎。同時，“運用邏輯推理和生活經驗、生活常識”事實上對法官的專業能力和綜合知識提出了更高要求。此外，此規定并未將“習慣”與“公序良俗”作為審查標準，與民事相關法律規定有一定區別。“習慣”“公序良俗”通常是人民法院在民事訴訟中作出裁判的重要考量因素。[3]

（五）豐富了共同過錯以及行政不作為的賠償責任認定規則（第97條、第98條）

對于共同過錯的賠償，新司法解釋規定，原告或者第三人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法行政行為共同造成的，人民法院應當依據各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發生和結果中作用力的大小，確定行政機關相應的賠償責任。對于行政不作為的賠償，新司法解釋規定，因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時，應當考慮該不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。上述規定所闡述的“應當依據各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發生和結果中作用力的大小”以及“應當考慮該不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用”對于審理征收拆遷案件的重要指向作用在于，其從綜合視角賦予法官相關的司法裁量權，指引法官在確定賠償責任和賠償數額時要有充分的因果關系考量，雖然一定程度上似缺乏具體可操作性，但使得相關裁判能夠于法有據，合情合理，在有利于應對當事人質疑的同時促進了裁判的說理性與公信力的提升。

（六）明確了非法證據排除規則（第43條）

新司法解釋將“以非法手段取得的證據”界定為“嚴重違反法定程序收集的證據材料”“以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料”和“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料”。上述規定較之于2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，將原“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料”變為“以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料”，其對于征收拆遷案件的審理更具有積極意義。在實際效果上，對當事人特別是負有主要舉證責任的行政機關收集證據的方式作出合乎實際執法需要的規定，強調“違反法律強制性規定的手段”與“侵害他人合法權益”須同時具備方可能成為應排除的證據。此外，“嚴重違反法定程序收集的證據”之規定，較之于民事、刑事訴訟非法證據排除規則，也體現出鮮明的行政訴訟色彩，適度放寬了證據的可采性。從整體功能而言，上述規定有利于促進行政機關樹立程序法治意識，對征收拆遷類案件的正確審理指引性、示范性更強。

四、執行問題

行政訴訟法規定的執行有別于民事、刑事案件的執行，它既包括行政訴訟案件的執行，還包括行政非訴案件的執行。其中，行政訴訟案件中的執行又可分為以下三種：一是行政機關依法直接強制執行；二是行政機關或第三人向一審法院申請強制執行；三是公民、法人或者其他組織向一審法院申請強制執行。行政非訴案件的執行，指公民、法人或者其他組織對行政行為不提起訴訟又不履行的，由行政機關申請法院強制執行。行政非訴案件又存在由行政機關作為執行主體組織實施和由人民法院負責執行兩種基本模式。實踐中，在征收拆遷領域，上述執行方式均有不同情形的表現，如何強制執行也是最為棘手的難題之一。新司法解釋在有關執行問題上作出了如下新規定。

（一）關于行政訴訟案件的執行

首先，擴大了強制執行依據的范圍。新司法解釋將“行政調解書”規定為申請強制執行依據（第152條），較以往司法解釋有所擴大，也與《行政訴訟法》第94條規定保持了一致。如前所述，行政調解書不僅增加了行政補償及行政自由裁量權內容，且能夠直接作為強制執行依據，比達成協議后法院作準予撤訴裁定有明顯優勢，在今后征收拆遷案件中應適當擴大應用范圍。另需說明的是，對于絕大多數行政機關勝訴的案件（實體勝訴之唯一判決方式是駁回原告訴訟請求），判決主文本身在司法執行領域是沒有可執行內容的，但判決理由所肯定的合法的行政決定常常包含需執行內容，也即在行政執行領域，具有確定力、羈束力和執行力的生效行政行為所加諸公民、法人或者其他組織應當承擔的法定義務，有時需要強制執行。此時，執行依據應當是這些生效行政決定本身，而不是法院裁判。實踐中，行政非訴程序的執行依據是生效行政決定本身往往已形成共識，而行政訴訟程序中行政機關勝訴后涉及的強制執行依據也是行政決定，這一點需要加以釋明。

其次，突出強調了公民、法人和其他組織的執行請求權。新司法解釋增加了行政機關拒不履行行政給付義務的申請執行程序之規定（第152條第2款），即“人民法院判決行政機關履行行政賠償、行政補償或者其他行政給付義務，行政機關拒不履行的，對方當事人可以依法向法院申請強制執行”。該規定在一般性權利申索外，單列出“行政賠償、行政補償或者其他行政給付義務”的情形，針對征收拆遷案件具有重要指導意義。這里的“對方當事人”通常指原告（有時包括第三人），在征收拆遷案件中，如果行政機關不履行上述行政給付義務，往往影響到老百姓最切身的基本權益，需要引起行政機關高度重視，堅決避免無正當理由不主動履行行政給付義務的現象。

再次，取消了被告申請先予執行的規定。原司法解釋曾有過由被告申請法院先予執行的制度設計，在征收拆遷領域很容易造成申請權的不規范行使，甚至少數地方政府借此規定強壓法院先予執行，出現倉促拆除不動產導致不當侵權、執行過錯與責任難以厘清等情形，故新司法解釋取消了類似規定，先予執行制度今后只存在于原告基于行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件中。這種變化突出體現了保障救濟弱者，對于規范訴訟活動，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益是一大進步。

最后，在期限方面作出合理配置。新司法解釋將訴訟領域的申請執行期限規定為2年（第153條），與民事生效裁判申請執行期限保持一致，較之以往司法解釋有關“申請人是公民的，申請執行的期限為一年；申請人是行政機關、法人或者其他組織的為180日”之規定，無論是從期限長度還是主體的統一性上，都是行政訴訟訴權保護制度的一大進步，是此次新司法解釋修改的亮點。同時，新司法解釋還規定了“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”（第153條第3款）。上述規定為征收拆遷案件當事人尋求權益保障留足了空間。

（二）關于行政非訴案件的執行

首先，豐富了非訴案件的復議程序規定。新司法解釋規定了行政機關針對人民法院作出的不予受理裁定、不準予執行裁定可向上一級人民法院申請復議的程序（第155條、第161條）。相關規定與《行政強制法》第56條第2款、第58條第3款的內容雖基本保持一致，[4]但有兩點重要區別應予說明：第一，在上級法院作出復議決定的形式上，行政強制法上述規定內容為“作出是否受理的裁定”和“作出是否執行的裁定”，而新司法解釋上述規定均表述為“作出裁定”，其用意就是考慮到司法實踐中由于相關事實、證據的復雜性，由上一級法院徑直作出“是否受理裁定”或“是否執行裁定”有時并不適宜，反而有可能增大案件執行壓力且不利于給下級法院、行政機關進一步做申請人協調工作留下余地。因此，對于一些事實問題有待查清、程序問題有待完善的，上一級法院可以裁定“撤銷原裁定，由下級法院重新審查作出裁定”，如此可操作性更強。第二，對于行政機關的非訴申請或復議申請，法院經實體審查認為不符合執行條件時，行政強制法相關規定是作出“不予執行裁定”，而新司法解釋相關規定為作出“不準予執行裁定”，一字之差，卻更鮮明地指出了行政非訴程序的執行依據自始至終應當是生效行政決定，而非法院裁定。

其次，規范了強制執行主體。誰來執行、依何種程序執行是確保行政非訴案件執行行為合法性的基本要素。在征收拆遷領域正確理解相關原理與規則極為重要。新司法解釋第161條規定行政非訴案件審查標準時，較原司法解釋增加了第1款第（1）項“實施主體不具有行政主體資格”作為裁定不準予執行的理由，不僅豐富了審查內容和審查標準，也有助于切實規范執行主體，防止各類主體亂執行。需要強調的是，雖然新司法解釋第160條第3款“需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴執行行為的機構執行”的規定保留了原司法解釋相同的表述，但隨著人民法院不斷推進“裁執分離”的改革探索，意味著并非所有非訴案件執行皆須由法院執行機構負責執行，只是需要“由法院強制執行”時才直接動用法院強制力量執行，很多情形下經法院裁定完全可以由行政機關組織實施，執行依據仍是生效行政決定，執行活動的性質仍為行政強制執行。“裁執分離”是近年來最高人民法院積極推進的一項執行模式改革舉措，目前的規范性文件依據來自于行政非訴領域的司法解釋。2012年3月26日公布的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，在房屋征收補償領域確立了“裁執分離”模式，其中第9條規定“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行”。全國人大常委會法律委員會在通過行政強制法的審議報告中明確指出，給法院改革探索由法院作裁定、由行政機關組織實施的“裁執分離”的強制執行模式留有空間；中央社會治安綜合治理委員會也明確建議最高人民法院不斷拓展“裁執分離”適用范圍。近年來，浙江、吉林、山東、內蒙古等地積極推進“裁執分離”改革，卓有成效，不僅是非訴領域，有的對訴訟領域不動產執行亦采取“裁執分離”模式，既大大提升行政效率，也避免法院陷入“執行難”的怪圈與非議。當前，土地管理法修改也是循此模式加以規定。此外，經法院裁定后明確了行政機關（特別是基層政府）的強制執行權，雖然作為執行依據的行政決定已經過前期司法審查，但被執行人和其他利害關系人針對執行活動這一事實行為本身仍有權起訴，人民法院應當受理并審查，上述精神在《最高人民法院關于認真貫徹執行〈關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定〉的通知》（法〔2012〕97號）中有明確要求。同時，關于如何理順行政強制執行體制，如何促進審判權與執行權相分離，目前在中央層面正作為重大司法改革項目深入論證和研究，相信在不久的將來，現實中存在的一些執行爭議與難題會不斷厘清，從理念到制度設計會趨于合理。

最后，在期限方面作出科學設置。一是新司法解釋將行政機關啟動非訴案件申請時間限定為“自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起3個月內提出”（第156條），比原司法解釋規定的180日縮短一倍，與《行政強制法》第53條規定內容保持一致，很大程度上是基于促進行政機關盡早履行申請職責，不斷提高行政效率之考量。二是新司法解釋針對行政機關對平等主體之間民事爭議作出裁決后，該機關在申請執行期限內未申請法院強制執行的，將相關權利人或者其繼承人、權利承受人申請法院強制執行的時間規定為6個月（第158條第1款），而原司法解釋僅為90天，這一期限之延長無疑更有利于相關民事爭議主體的權益保障。三是新司法解釋將法院對行政非訴案件的審查期限設定為一般情形7日、認為存在明顯違法并損害被執行人權益的情形為30日（第160條），與《行政強制法》第57條、第58條的規定保持一致，而原司法解釋只統一規定為30日，這種改變有助于區別化對待，提高司法效率。此外，對復議審查30日期滿后是否可因合理原因延長，雖然法律、司法解釋未規定，但筆者認為，與行政訴訟法二審期間法院因合理原因可延長審限之原理相類似，行政非訴程序復議審查期限也有設定延長程序之必要性，可比照訴訟期限實際做法執行。

總之，新司法解釋在上述四大方面的亮點，對于審理征收拆遷案件提供了諸多富有價值的指導和依據，有助于明晰法律關系，合理配置行政和司法資源，提高人民法院的審判和執行效率。各級人民法院有必要認真貫徹實施，及時妥善化解征收拆遷領域的行政爭議。

（作者單位：最高人民法院）

---

[1] 根據《行政訴訟法》第13條規定，下列4種情形不屬于受案范圍：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。此外，新司法解釋第69條援引原司法解釋相關規定列舉了10項不符合起訴條件的情形，如起訴超期、重復起訴，等等。

[2] 詳見《最高人民法院關于發布第17批指導性案例的通知》（法〔2017〕332號），2017年11月15日發布。

[3] 如《民法總則》第10條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百零六條規定：“對以嚴重侵害他人合法權益、違反法律禁止性規定或者嚴重違背公序良俗的方法形成或者獲取的證據，不得作為認定案件事實的根據。”

[4] 《行政強制法》第56條規定：“人民法院接到行政機關強制執行的申請，應當在五日內受理。行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起十五日內作出是否受理的裁定。”第58條第3款規定：“行政機關對人民法院不予執行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起三十日內作出是否執行的裁定。”