第7講 行政許可訴訟

一、受案范圍——許可與否、許可程序以及許可后效力變化的管理

1.許可機關作出的實體上行政許可與否的決定以及相應的不作為。許可了，行政程序中的利害關系人往往會成為原告；不予許可的，申請人將成為原告。

2.事實上終止許可的過程行為。一般而言，許可機關在實施許可過程中的程序性告知、聽證等通知行為具有不可訴的性質，但行政許可程序性行為足以導致行政許可事實上終止或不予許可的，則因程序的瑕疵又具有了可訴性。

3.查閱權訴訟：許可機關未履行公開行政許可決定或者未提供許可監督檢查記錄的，《行政許可法》第40、61條雖然用了“公眾”一詞，但結合目前我國的行政訴訟體制，此時的原告還是應限定為特定的利害關系人。查閱權屬知情權的范疇，不屬于人身權、財產權。

4.許可機關就許可的變更、延續、撤回、注銷、撤銷等事項作出的管理行為及其相應的不作為。

二、被告——作出行政許可決定的機關（注意有上下級情況下的被告確認）

1.下級決定但須經上級批準的，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告。

2.下級初審上級決定的，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關為被告。此處的下級含法律、法規授權的組織。

3.“統一辦理”或“并聯審批”的，以對當事人作出具有實質影響的不利行為的機關為被告。

例：根據某市政府決定，凡涉及申請互聯網上網經營場所的，均由該市文化局統一受理許可申請，再由工商、公安部門在各自職權范圍內提出處理意見。現李某申請開辦網吧，市文化局統一受理該許可申請后，其他部門均同意該申請，但市工商局認為其不具有經營資質，不同意該申請，最終導致該申請不予批準許可。李某不服該決定提起行政訴訟。那么下列哪一說法正確？

A 以該市文化局作為被告

B 以該市工商局作為被告

C 以該市工商、公安部門為共同被告

D 以該市文化局、工商、公安部門為共同被告

（答案：B）

三、行政許可案件的審理

1.被告怠于舉證及其補救。被告在訴訟程序中怠于舉證發生在后，行政許可行為發生在之前的行政程序中，且受到信賴保護原則的約束。如果僅因為被告疏于舉證就撤銷一個有利行政，對被許可人來講也顯失公平，故而，為此種情形設置的特殊規則為：被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，與被訴行政許可行為有利害關系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據，可以申請人民法院調取；人民法院在當事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調取證據。第三人提供或者人民法院調取的證據能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。

2.法律適用。

（1）適用新法為原則：人民法院審理行政許可案件，應當以申請人提出行政許可申請后實施的新的法律規范為依據。但是，判斷許可行為的基準法應為當時舊法，以下條件下應當適用舊法：其一，行政機關在舊的法律規范實施期間，無正當理由拖延審查行政許可申請至新的法律規范實施；其二，適用新的法律規范不利于申請人的。

（2）準予行政許可決定違反舊法但符合新法的，此時被稱作舊法下的行政許可瑕疵被新法“治愈”。此時，被許可人的利益實際上已經受到新法的保護，行政許可已經具有一種值得法律保護的安定性價值，故在處理方式上不宜判決撤銷，應當首選判決確認該決定違法，這樣就保留了行政許可的效果。同時，如果準予行政許可決定不損害公共利益和利害關系人合法權益的，還可以判決駁回原告的訴訟請求。

3.對關聯行政行為的審查標準。關聯行為指作為被訴許可行為基礎的其他前置審批行為的行政決定或者文書。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第7條規定了對于關聯行為的審查。該條規定的審查標準，低于民告“官”的行政訴訟合法性審查（五項標準，見《行政訴訟法》第6條和第69、70、72條），高于“官”告民的非訴案件執行的審查標準（三項重大違法標準，見《行訴法解釋》第16條及《行政強制法》第58條），有該條規定的四項情形之一的，法院不予認可。

四、判決

1.不予許可案件的判決：法院認為原告請求準予許可的理由成立，且被告沒有裁量余地的（羈束行政），可以在判決理由中寫明，并判決撤銷不予許可決定，責令被告重新作出決定。

2.查閱權訴訟的判決：被告無正當理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關檔案材料或者監督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限（法院指定期間）內準予原告查閱。

例：劉某夫婦經營著“好再來”餐館，一日，衛生局的兩位衛生監督員突然“造訪”該店，在對其餐廳進行細致檢查后，做出了相關記錄。劉某夫婦7日后到衛生局要求查閱那天的歸檔食品衛生檢查記錄，隨后衛生局一再拒絕向劉某夫婦提供相關衛生監督檢查記錄，該夫婦認為該行為侵犯了其合法權益向法院起訴，以下說法正確的是？

A.法院不予受理，已受理的裁定駁回起訴

B.法院應當受理

C.法院應當駁回原告的訴訟請求

D.法院可以判決被告在10天期限內準予原告查閱相關記錄

（答案：BD）

五、行政許可中的補償及其標準

1.合法的予以補償。（1）補償程序：行政先行處理→行政機關依據《行政許可法》第8條第2款規定變更或者撤回已經生效的行政許可，公民、法人或者其他組織僅主張行政補償的，應當先向行政機關提出申請；行政機關在法定期限或者合理期限內不予答復或者對行政機關作出的補償決定不服的，可以依法提起行政補償訴訟。（2）人民法院審理行政補償案件可以適用調解。

2.補償標準——實際損失與實際投入：一般的在實際損失范圍內確定補償數額；特許的即《行政許可法》第12條第2項規定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數額。

例：已經取得生產許可證的家家樂煙花爆竹廠，后因當地有關法規規定，不能在該區域生產煙花爆竹了，由于法律規定本身的變化導致家家樂之前的生產許可證失效，由此給該廠造成了較大的經濟損失，下列有關行政補償問題說法正確的是？

A.可以直接向法院提起行政補償訴訟

B.應先向相關行政機關提出行政補償的申請

C.因公共利益需要而改變已經生效的行政許可行為合法，當事人無權要求行政補償

D .應要求行政機關賠償相關經濟損失

（答案：B）

本講重點法條

《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》

第一條至第十二條、第十四條、第十五條（略）

真題精選

1.《執業醫師法》規定，執業醫師需依法取得衛生行政主管部門發放的執業醫師資格，并經注冊后方能執業。關于執業醫師資格，下列哪些說法是正確的？（2016/2/78，多選）

A.該資格屬于直接關系人身健康，需按照技術規范通過檢驗、檢測確定申請人條件的許可

B.對《執業醫師法》規定的取得資格的條件和要求，部門規章不得作出具體規定

C.衛生行政主管部門組織執業醫師資格考試，應公開舉行

D.衛生行政主管部門組織執業醫師資格考試，不得組織強制性考前培訓

2.關于行政許可的設定權限，下列哪些說法是不正確的？（2016/2/79，多選）

A.必要時省政府制定的規章可設定企業的設立登記及其前置性行政許可

B.地方性法規可設定應由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可

C.必要時國務院部門可采用發布決定的方式設定臨時性行政許可

D.省政府報國務院批準后可在本區域停止實施行政法規設定的有關經濟事務的行政許可

3.關于一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權和行政處罰權的安排，下列哪些說法是正確的？（2016/2/80，多選）

A.涉及行政處罰的，由國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市政府決定

B.涉及行政許可的，由經國務院批準的省、自治區、直轄市政府決定

C.限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使，不得交由其他行政機關行使

D.由公安機關行使的行政許可，不得交由其他行政機關行使

4.食品藥品監督管理局向一藥店發放藥品經營許可證。后接舉報稱，該藥店存在大量非法出售處方藥的行為，該局在調查中發現藥店的藥品經營許可證系提供虛假材料欺騙所得。關于對許可證的處理，該局下列哪一做法是正確的？（2015/2/47，單選）

A.撤回

B.撤銷

C.吊銷

D.待有效期限屆滿后注銷

5.某公司向規劃局交納了一定費用后獲得了該局發放的建設用地規劃許可證。劉某的房屋緊鄰該許可規劃用地，劉某認為建筑工程完成后將遮擋其房屋采光，向法院起訴請求撤銷該許可決定。下列哪一說法是正確的？（2013/2/47，單選）

A.規劃局發放許可證不得向某公司收取任何費用

B.因劉某不是該許可的利害關系人，規劃局審查和決定發放許可證無需聽取其意見

C.因劉某不是該許可的相對人，不具有原告資格

D.因建筑工程尚未建設，劉某權益受侵犯不具有現實性，不具有原告資格

【答案及解析】

1.CD（認可類許可程序）。關于A選項，《行政許可法》第12條規定：“下列事項可以設定行政許可：……（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；……”執業醫師資格屬于該條第3項規定的“需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”，實踐中由衛生行政部門組織資格考試來賦予公民特定資格，屬于資格認可類的許可。A項中“直接關系人身健康，需按照技術規范通過檢驗、檢測確定”的許可，屬于該條第4項內容，針對的是設備、設施、產品、物品的檢驗檢疫，屬于對物的核準類許可，而非針對人的資格認可。故A項錯誤。關于B選項，根據《行政許可法》第16條第3款，規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。故B項錯誤。關于C、D選項，《行政許可法》第54條，CD項正確。

2.ABC（行政許可的設定）。關于A、B選項，《行政許可法》15條第2款規定：“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”故AB項當選。關于C選項，《行政許可法》第14條第2款規定：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”可見，國務院可以采用發布決定的方式設定臨時性行政許可，而國務院部門無此職權。故C項當選。關于D選項，《行政許可法》21條規定：“省、自治區、直轄市人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該行政許可。”故D項不當選。

3.ABC（行政許可權和行政處罰權的統一行使）。關于A、C選項，《行政處罰法》16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”故AC項正確。關于B選項，《行政許可法》第25條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”故B選項正確。這里沒有作出例外規定，D選項錯誤。

4.B（行政許可的撤銷）。《行政許可法》第69條規定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。”2015年國務院法制辦根據一些地方和部門的詢問，并商全國人大常委會法工委國家法行政法室意見，起草了《撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規則》，其中關于撤銷許可適用條件后又增加了：“撤銷行政許可，行政機關應當作出書面決定，并告知被許可人撤銷行政許可的法律依據和事實基礎。撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，行政機關不得撤銷；撤銷行政許可損害被許可人的合法權益的，除被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的外，行政機關應當依法給予賠償。”

5.A（行政許可）。盡管劉某非該具體行政行為的相對人，但該行政行為的作出對其有直接影響，該影響不以是否具有現實侵害為前提，因此作為該具體行政行為的利害關系人，劉某具有訴訟原告資格。