第一節 決策啟動

本節規定了重大行政決策的啟動程序，也即決策的“動議”或“立項”環節。啟動程序是重大行政決策程序的輸入端口，由于實踐中對其的關注不夠，導致重大行政決策往往“病從源頭起”。要保證重大行政決策的質量和效率，就必須嚴把入口關，避免重大行政決策程序啟動過于隨意。例如，對于涉及投資巨大的公共建設項目的重大行政決策，強化決策立項前的研究論證，既有助于遏制搞“政績工程”“形象工程”的沖動，減少與此相關的尋租和腐敗行為，還能夠避免因為“一把手”專斷草率上馬項目，事后發現存在問題不容易剎車，或者中途不得不停止而造成巨大浪費的后果。

本節總共四條，主要包括決策啟動的基本程序、如何確定決策承辦單位、決策承辦單位如何擬訂決策草案等內容，規定了重大行政決策“要不要干”“誰來干”“怎么干起來”的程序和基本要求，對從源頭上提高決策的科學化、民主化、法治化水平具有現實意義。

第十條

對各方面提出的決策事項建議，按照下列規定進行研究論證后，報請決策機關決定是否啟動決策程序：

（一）決策機關領導人員提出決策事項建議的，交有關單位研究論證；

（二）決策機關所屬部門或者下一級人民政府提出決策事項建議的，應當論證擬解決的主要問題、建議理由和依據、解決問題的初步方案及其必要性、可行性等；

（三）人大代表、政協委員等通過建議、提案等方式提出決策事項建議，以及公民、法人或者其他組織提出書面決策事項建議的，交有關單位研究論證。

釋義

本條規定了決策啟動的基本程序，包括提出決策事項建議的主體、對決策事項建議進行研究論證的要求、如何決定啟動決策程序等方面的內容。

一、提出決策事項建議的主體

根據本條規定，共有三類主體可以提出決策事項建議。第一類是決策機關領導人員；第二類是決策機關所屬部門或者下一級人民政府；第三類是人大代表、政協委員以及公民、法人或者其他組織。

根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，決策機關領導人員主要指決策機關的行政首長和分管負責人，不包括政府秘書長（政府辦主任）、廳長、局長、委員會主任、科長等政府組成人員。決策機關領導人員可以通過開會、批示等方式向決策機關提出決策事項建議，再交有關單位研究論證；也可以先將決策事項建議交有關單位研究論證后，再由本人或者有關單位向決策機關提出。決策機關領導人員的決策事項建議應當明確擬解決的主要問題，以及擬交辦的有關單位。

由于重大行政決策事項范圍較廣，提出決策事項建議的決策機關所屬部門一般包括決策機關的組成部門、直屬機構、特設機構、辦事機構、派出機構，也包括法律法規授權履行行政管理職能的機構及其他有關單位。決策機關所屬部門或者下一級人民政府提出決策事項建議，一般應當以正式請示報送決策機關。

重大行政決策具有公共性，往往關系到公眾的切身利益，不僅要保障公眾對“怎么干”的發言權，還需要公眾參與到“干什么”的決策中來，這是民主決策原則的應有之義。行政機關在項目啟動環節就應廣泛聽取社會各方面的意見和建議，而不能把決策程序當作純粹的內部工作流程來看待。因此，本條規定人大代表、政協委員以及公民、法人或者其他組織可以提出決策事項建議。人大代表、政協委員一般通過代表建議、委員提案的方式提出重大行政決策事項建議，由人大、政協轉交決策機關及其所屬部門辦理。公民、法人和其他組織可以直接向決策機關提出決策事項建議，由決策機關轉交有關單位研究論證；也可以先向決策機關所屬部門提出建議，由該部門研究論證后決定是否向決策機關提出正式建議。為保證重大行政決策立項的質量和嚴肅性，公民、法人或其他組織提出決策事項建議的，應當以書面方式提出。建議應當寫明擬解決的主要問題和建議理由。有條件的，鼓勵一并寫明法律法規和政策依據、解決問題的初步方案、必要性和可行性分析，并附其他相關材料。

此外，上級行政機關交辦的任務也可能間接引發決策啟動程序。如果上級行政機關交辦的任務比較明確，可以直接執行，下級行政機關就不需要按照決策啟動程序研究論證、再次決策。如果上級行政機關只提出要求、目標，下級行政機關為落實要求、實現目標還需要制定具體的實施方案，且該實施方案屬于重大行政決策事項的，也需要按照本條規定的程序研究論證，再決定是否啟動決策程序。

二、決策事項建議應當經過研究論證

為解決目前重大行政決策實踐中可能存在的立項隨意和不夠科學等問題，本條將研究論證作為啟動決策的前置環節。即便是決策機關領導人員提出的決策事項建議，也要經過有關單位研究論證，以增強決策事項建議的規范性和科學性。

在條例起草過程中，一些地方提出，為保證行政效率，建議縮小對決策事項建議研究論證的適用范圍，對領導人員和有關部門提出的決策事項建議可以直接決定啟動，研究論證程序主要適用于人大代表、政協委員或者公民、法人、其他組織提出的決策事項建議。條例最終并未采納這種觀點，主要是因為實踐中隨意啟動決策程序的問題十分突出，一些未經充分研究的項目匆匆上馬或者進入決策程序，既造成了公共資源的嚴重浪費，又給行政機關工作人員帶了繁重的工作負擔。在決策前期把研究論證工作做足做好，既有助于科學決策，減少執行過程中的反復，提高決策的整體效率；又有助于保護決策機關領導人員和行政機關工作人員，降低決策失誤的追責風險，減輕不必要的工作負擔。

決策機關領導人員、人大代表、政協委員、公民、法人或其他組織提出決策事項建議后，需交有關單位研究論證。這里的“有關單位”，主要指決策機關所屬部門及下一級人民政府。承辦單位應當研究論證擬解決的主要問題、建議理由、法律法規和政策依據、解決問題的初步方案、必要性和可行性等。研究論證結果應以書面請示報告報送決策機關。承辦單位在研究論證過程中，可以借用“外腦”，委托科研機構、企事業單位及專家學者等開展研究論證，或者聽取他們的意見建議。

三、決策機關決定是否啟動決策程序

有關單位經過研究論證，并向決策機關正式提交請示報告后，由決策機關決定是否啟動決策程序。本條沒有規定決策機關必須以什么形式或程序作出決定。從地方立法及實踐情況來看，決策機關怎樣作出決定差異較大。有的地方只能由行政首長決定是否啟動決策程序，有的地方規定部分事項可以由分管領導決定，有的地方由政府辦公會、專題會決定，還有的地方則由政府全體會議或者常務會議討論決定。不同地方、不同層級的決策機關，不同內容、不同性質的決策事項建議，決策啟動程序不盡相同。決策機關如何決定，屬于行政機關內部運轉流程，無需統一規定，具體方式可由地方根據相關法律規定、工作規則、實際需要自行掌握。對于特別重大的決策事項建議，需要向同級黨委或人大常委會請示報告的，決策機關應當按照規定及時請示報告。

對于人大代表、政協委員、公民、法人或者其他組織提出的決策事項建議，如果涉及公眾切身利益，或者引發社會高度關注，決策機關應當就是否啟動決策程序及其理由及時向建議提出人員作出反饋，必要時可以公開反饋。其他決策事項建議，有條件也應及時反饋。

第十一條

決策機關決定啟動決策程序的，應當明確決策事項的承辦單位（以下簡稱決策承辦單位），由決策承辦單位負責重大行政決策草案的擬訂等工作。決策事項需要兩個以上單位承辦的，應當明確牽頭的決策承辦單位。

釋義

本條是關于決策機關明確決策承辦單位的規定。

關于確定決策承辦單位的主體。在地方有關規范重大行政決策程序的立法和實踐中，確定決策承辦單位的方式包括：依照法定職權確定、行政首長確定、分管領導確定、政府辦公會議或者政府辦確定。如何確定承辦單位屬于政府內部工作流程，并非僅存在于重大行政決策程序中。因此，本條只原則性規定“應當明確決策事項的承辦單位”，具體由誰來確定，則由地方政府根據行政規則、工作慣例、實際需要自行掌握。

關于決策承辦單位的具體范圍。從地方實踐來看，承辦單位可以是下一級政府，本級政府的組成部門、直屬機構、特設機構、辦事機構、派出機構、法律法規授權履行行政管理職能的機構及其他有關單位。本條對此未作限定，由地方政府根據實際需要自行掌握。決策事項需要兩個以上單位共同承辦的，應當明確牽頭的決策承辦單位，一般情況下牽頭單位為一個。

決策承辦單位除擬訂重大行政決策草案外，還要負責做好聽取公眾意見、組織專家論證、開展風險評估、送請合法性審查、提交決策機關討論等工作。

第十二條

決策承辦單位應當在廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調的基礎上，擬訂決策草案。

決策承辦單位應當全面梳理與決策事項有關的法律、法規、規章和政策，使決策草案合法合規、與有關政策相銜接。

決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測。

有關方面對決策事項存在較大分歧的，決策承辦單位可以提出兩個以上方案。

釋義

本條是關于決策承辦單位如何擬訂決策草案的總體性規定。

好的重大行政決策必須以決策承辦單位扎實細致的工作為基礎。只有決策承辦單位在其職責范圍內積極做好決策有關的準備和支撐工作，做到情況明確、問題清楚、方案科學、措施可行、依法合規，決策機關才能及時正確作出決策。因此，本條例規定了決策承辦單位的職責，明確決策過程中的各項具體工作由決策承辦單位及相關單位承擔，通過管住決策承辦單位從而約束決策機關及其領導人員，為決策機關科學、民主、依法決策提供有力保障。

一、擬訂決策草案的基本要求

由于決策內容、性質、影響范圍等方面的差異，不同的決策事項在決策草案的擬訂程序上存在一定區別。但有一些基本原則，普遍適用于各類決策草案的擬訂過程，需要所有決策承辦單位認真遵守。

一是廣泛深入地開展調查研究。為了全面充分掌握有關情況，決策承辦單位要拓展調研渠道、豐富調研手段、創新調研方法，把走出去調研和請進來調研、實地調研和案頭調研、綜合調研和專題調研結合起來，多層次、多方位、多渠道開展調查研究。有條件的地方可將線下調查與線上調查相結合，在有效開展線下調查的同時，充分利用互聯網、云計算等現代化手段采集大數據信息，實現跨區域、跨群體的海量數據分析和動態追蹤調研。調研過程中要注重點面結合，在全面了解整體情況的同時，選準有代表性的正反面典型案例，運用“解剖麻雀”的方法進行剖析，集中精力對問題進行更為系統、深入、細致、透徹的分析。要切忌調研中的形式主義，防止為了調研而調研，不搞“出發一車子、開會一屋子、發言念稿子”式的調研，不搞“作秀式”調研，真正通過調查研究掌握實情、了解民意。

二是與各方面充分溝通協商。決策承辦單位應與各方面做好溝通協調，力爭將矛盾爭議化解在決策草案擬訂環節，為決策機關高效決策提供良好基礎。為此，決策承辦單位既要做好與黨政機關各單位之間的協商協調，力求各單位之間達成一致意見，又要充分吸納公民、法人及其他組織的意見，凝聚最廣泛的社會共識。在聽取各方面意見的過程中，決策承辦單位要系統、周密地考慮問題，既要看各方面的意見是什么，更要把意見背后的利益訴求和利害關系分析透徹。決策承辦單位要努力站在決策機關的角度，統籌兼顧各方意見，認真權衡利弊得失，形成具有針對性、指導性、操作性的決策草案。

三是力求決策草案詳盡完備。為了使決策機關充分了解有關情況，科學合理作出決策，決策承辦單位應盡可能使決策草案精細完善。決策草案應當對決策的背景情況、必要性和可行性、主要思路、重點難點問題、征求有關單位和公民意見的情況、進行專家論證和風險評估的情況、各方面對決策主要問題的不同意見及其協調處理情況等作出說明。報送決策草案時，有條件的還應當同時報送國內外有關情況，以及調研報告、考察報告、相關數據等參考材料。

二、全面梳理有關法律法規政策

在起草本條例、進行立法調研和征求意見的過程中，不少地方的同志提出，很有必要在決策草案擬訂之初就對合法性問題進行研究論證。一方面，這樣做可以將一些與現行法律法規規章有沖突的決策事項盡早排除，避免行政資源浪費。另一方面，相比負責合法性審查的部門，決策承辦單位更了解本領域的法律法規規章，提前審查有助于減少合法性審查部門的疏漏和審查壓力。《條例》最終采納了這種意見。實踐中，有的地方已經明確要求，在決策草案擬訂過程中，應由決策承辦單位的法制機構進行合法性論證或者初審并出具書面意見，作為送請合法性審查的材料之一。與此類似，決策承辦單位提前梳理與決策事項有關的政策，可以保證決策草案與有關政策更好銜接，減少政策“打架”、朝令夕改等問題。

三、進行成本效益分析

成本效益分析是通過比較項目的全部成本和全部收益來評估項目價值的一種經濟決策方法。采用成本效益分析方法，將決策中涉及的各種成本和收益一一列出，將不確定因素轉化為可供評估的不同變量，并加以系統分析，可以得出較為科學合理的決策方案。

隨著經濟的發展，政府投資項目日益增多，人們逐漸開始重視政府投資的經濟和社會效益。以此為契機，成本效益分析法在實踐中得到了迅速發展，被多國政府廣泛采用。在國外，它最早被運用于水壩建設，包括水力發電、洪水控制、灌溉、旅游的成本效益分析上，近年來擴展應用到交通、城市化改造等公共項目甚至與經濟效益聯系不大的項目上。有的國家已將成本效益分析作為重大行政決策的法定考察規則。

實踐證明，將成本效益分析應用于重大行政決策，有利于提高決策的科學性，符合行政法中比例原則的要求。在條件允許的情況下，本條例鼓勵決策承辦單位盡可能對決策事項進行成本效益分析。特別是對于重大公共建設項目的決策，一般應當進行成本效益分析。

相比于經濟決策，重大行政決策的成本和收益更加廣泛，也更不確定。除可以計算的直接經濟成本和收益外，重大行政決策在社會、環境等方面的成本和收益可能更加重要。應考慮的成本和收益因素至少包括：直接經濟成本和收益；間接經濟成本和收益；行政相對人權利的減損和實現程度；公共安全、衛生、健康、資源環境方面的成本收益；公共生活的便利程度；人民群眾的滿意度和支持度；對歷史文化產生的影響；等等。

在進行成本效益分析時，決策承辦單位一般要提出解決問題的多種方法，盡量明確地列出可能付出的成本以及帶來的收益。可以量化的指標應盡可能量化，難以量化的指標應詳盡描述可能產生的后果。在綜合分析的基礎上，決策承辦單位最后選擇一種最優方案，作為起草決策草案的藍本。對于專業性、技術性較強的決策事項，以及定量分析工作較多的決策事項，決策承辦單位可以委托專家或專業機構進行成本效益分析。

四、有關方面存在較大分歧的，決策承辦單位可以提出兩個以上方案

當不同的政府部門之間，以及社會公眾、專家學者等對決策事項存在重大分歧時，決策承辦單位可以起草兩個以上方案。如果重大分歧涉及決策事項的整體方向，決策承辦單位可以起草兩個自成一體、系統完整的決策草案。如果重大分歧只涉及決策事項的關鍵局部問題，決策承辦單位可以形成兩個針對該問題的局部方案，不必一定形成兩個完整的決策草案。決策承辦單位提出兩個以上方案后，這些方案一般應全部出現在后續的決策程序中。

第十三條

決策事項涉及決策機關所屬部門、下一級人民政府等單位的職責，或者與其關系緊密的，決策承辦單位應當與其充分協商；不能取得一致意見的，應當向決策機關說明爭議的主要問題，有關單位的意見，決策承辦單位的意見、理由和依據。

釋義

本條是關于決策承辦單位征求有關單位意見的規定。

重大行政決策往往涉及多個部門的職責，會對多個領域產生較大影響。為了審慎穩妥擬訂決策草案，決策承辦單位應當就涉及其他部門職責或者與其他部門關系緊密的事項征求有關部門意見，并與其保持密切聯系，進行充分協商。例如，決策事項涉及部門職責分工、行政許可、財政支持、稅收優惠政策的，應當征得機構編制、財政、稅務等相關部門同意。決策事項涉及黨的機關、群團組織及其他企事業單位的，也應當及時征求意見，進行充分協商。

決策過程中，可能出現有關部門之間存在重大分歧影響決策進度的情形。為了避免拖延，決策承辦單位應當主動與有關部門做好溝通協商，爭取在決策草案起草階段化解分歧。承辦人和承辦處（科）室要切實擔起責任，提高溝通協調能力，盡量避免將矛盾上交。承辦人和承辦處（科）室解決不了的，承辦單位負責人應當出面溝通協調，避免將一般性分歧推給決策機關。經多次協調仍不能達成一致的，決策承辦單位應當向決策機關說明爭議的主要問題、有關單位的意見，以及決策承辦單位的意見、理由和依據，由決策機關領導人員進行協調，或者由決策機關作出決定。