導論

0.1 緣起與意義

0.1.1 研究緣起

2012年7月，按照單位統一安排，我到Y派出所參加基層實踐鍛煉。到Y派出所的第二天，我就跟著參加了當天第一班甲組的“110”接處警。當天的第三個接處警案件“Y所三角地賭博案”至今印象深刻。我們接處警的車很快到一個巷子外面停下，一伙人在賭博，民警乙沖過去牢牢將其中一名賭徒抓住，協警丙去追趕另外幾名，一名也沒抓住。我們組長民警甲上前將被乙抓住的賭徒教育了一番，又將其放了。同時，甲對著周圍圍觀的人講道“以后碰到在這里賭博的人大家要積極報案啊，謝謝大家了”。

這個普通的派出所里面一個極為普通的賭博案件（Y所三角地賭博案）[1]至少讓我們不得不面對下面這四個問題。

第一，派出所警力嚴重不足。比如該派出所雖然有正式民警43名，協警輔警有170余人。但是轄區面積54平方公里，常住人口4萬多人，流動人口7萬多人，轄區企事業單位2500余家，僅“110”接處警每天40多個。一個典型的現象是，我去Y派出所鍛煉或者調研的時候，每次訊問室、詢問室門口都排著隊。43名警察分三大組來值班，每次值班是24小時，值班要出警，分內的事情，比如刑偵隊的案件分配還不能少、治安隊的治安案件不能減少，許多年輕民警值班結束沒有休息，由于大量的任務也無法休息，都是連軸轉。

第二，派出所僅有的警力資源在深挖犯罪與維護社會治安穩定之間應如何選擇。雖然表面上看這兩者之間不沖突，但是當警力資源特別有限的時候，這個問題就不得不深入考慮。維護社會穩定主要靠防范，深挖犯罪主要靠打擊，前者重點在巡邏，后者重點在破案，這與派出所的定位、性質和工作目標有關系，是專項工作重要還是常項工作重要，如何才能更大效益地配置派出所的警力資源，這是一個值得深挖的課題。

第三，派出所的絕大多數案件往往事實清楚，證據確實充分，辦理一件就有成果，而且花費時間精力少。民警往往認為案件才是警務活動，而糾紛不是警務活動，[2]平衡利弊，民警往往更愿意辦理案件，而不愿意調處糾紛，這至少與“派出所警務活動和非警務活動界限模糊”，且對于兩者的考核缺乏科學評價機制有關。

第四，派出所從根本上解決很多案件糾紛往往需要其他部門的配合。一方面，迫于其他案件和任務的壓力，接處警民警解決問題往往就案件而解決，經常沒有從根本上解決問題；另一方面，派出所處理的很多案件、糾紛往往要從根本上解決問題才有效益，比如這個案例中，要解決三角地賭博問題，可能需要對三角地廣場重新規劃設計等，否則，對于派出所來說，抓了前人，還有后人，很難從根本上解決這里的賭博問題。這一方面涉及派出所在基層社會治理中的作用和地位等問題，另一方面涉及的就是派出所與其他部門的分工、配合和相互協作等問題。

由此展開，不難發現，作為基層執法機構的派出所，在理論和實踐層面有太多問題需要討論。后續的觀察、閱讀和調研越來越支撐我這一想法，具體如下。

1.派出所是最基層的執法機構之一，也是分布最廣的基層執法機構之一

從公安派出所的分布看，點多面廣，遍布全國，高度分散。它們遍布于廣大農村、各個城市、內地和沿海沿邊地區，而且隨著國家經濟建設的發展和斗爭形勢的需要，公安派出所還將有所增加（以浙江為例，見表0-1）。與同樣作為基層國家機構的人民法庭相比，浙江省人民法庭的數量是222個，而派出所的數量則是1128個，后者是前者的5倍，在某種程度上也說明了派出所分布的廣泛性。

表0-1 浙江省公安派出所數量與民警數量近年變動情況[3]

2.派出所處在基層一線，所處理的事情范圍廣，數量大，是典型的“上面千條線、下面一根針”

大到各種政治任務、為地方經濟保駕護航、群體性事件等，小到夫妻糾紛、鄰里糾紛，既有各種刑事、行政案件，又有各種糾紛與求助性事務，有人戲謔派出所為“半個政府”。

從表0-2和圖0-1中5年數據的對照，筆者依稀看到公安機關所處理案件的數量大小，也就不難理解，派出所在基層一線的重要性。有人可能會產生疑惑，檢察院、法院還有二審中處理的案件量，但是我們不要忘記，表0-2和圖0-1反映的只是公安機關受理的各種案件的數量，而大量的“110”接處警實際上更多的是糾紛的解決，這些數量并沒有反映在表0-2和圖0-1中，事實是，據我對K派出所和Y派出所2015年上半年共計7370多個案件的統計和簡單分析，派出所“110”接處警所處理的矛盾約70%屬于普通糾紛，20%屬于案件，根本無法達到治安違法和刑事案件處理的標準。按照這個比例，表0-2、圖0-1中公安機關處理的事務還應該要增加3—4倍，這就是現實情況。

表0-2 2009—2013年間全國公檢法處理案件具體數比較

續表

圖0-1 2009—2012年全國公檢法處理案件總數比較

3.派出所之于基層政權和基層社會治理意義重大

派出所處于基層一線，直接面對群眾，與群眾接觸面最廣，其執法形象、執法影響力對于國家基層政權建設、基層社會治理的意義不可小覷，更不言而喻。

從公安派出所所處的環境看，可以廣泛聯系各階層的群眾，但同時接觸社會陰暗面較多。公安派出所廣大干警要聯系、依靠和組織人民群眾去開展工作，完成任務。公安派出所被人們視為人民公安機關的“門面”“窗口”。公安派出所干警的精神面貌、言談舉止、工作態度和辦事效率都直接關系黨的方針、政策和國家法律的正確貫徹落實，也直接關系人民公安機關的形象和國家的聲譽，關系基層社會的穩定與健康發展，而這些是提升國家治理能力的前提和基礎。這一點喬石同志曾于1988年7月在遼寧、黑龍江、吉林三省主管政法工作的負責同志座談會上的講話中就明確指出，政法機關特別是基層公安局、派出所，基層法院、檢察院和公證律師機構等，天天與群眾打交道，風氣不正就會接影響黨與群眾的聯系，影響政府的形象。[4]而且，基層公安派出所又直接同形形色色的違法犯罪活動打交道，經常受到“糖衣炮彈”的襲擊，某些意志不堅定的干警極易被腐蝕。公安派出所所處的這種環境，對派出所民警的個人素質和執法能力提出了更高的要求。

從公安派出所的工作方式看，活動分散，獨立作戰。公安派出所的工作范圍很廣，服務對象很多。一個城市公安派出所管轄幾萬甚至十幾萬人口。一個農村公安派出所管轄一個甚至幾個鄉、鎮。他們經常是幾個人甚至一個人單獨執行任務，活動在廣大地域和群眾之中，由于處于不斷流動狀態，因此他們的工作主要是獨立思考、獨立處理問題、獨立完成任務。派出所的這種特點，要求派出所民警必須有良好的政治、文化和業務素質，有嚴格的組織紀律性和較好的執法素養和能力。

4.派出所容易成為輿論焦點

由于處在執法的一線，與老百姓接觸面廣，接觸程度深，因此，派出所又容易成為輿論的焦點。

派出所處理問題的方式和措施多，如調解、和解、執法、刑事司法、管理、服務等，作為國家武裝性質的執法機構，其中很多措施有侵犯老百姓私權利的可能，因此，派出所和派出所民警的一言一行容易成為社會輿論的焦點。

5.公安機關的重要性與以其為研究對象的成果不相符

公安機關本身的重要性，這是中華人民共和國成立以來各階段黨和國家領導人治理國家的經驗總結，是不斷被歷史證明的。

中華人民共和國成立初期，在第一次全國公安工作會議期間，周恩來同志曾對當時的部長羅瑞卿同志說：“國家安危系于一半”。國家安危，你們擔負了一半的責任。這說明黨中央、國務院歷來是非常重視、關心公安工作的。[5]

1981年1月，彭真同志與公安部幾位負責同志談話中明確提到，我們中國是個十億人口的大國，公安機關的責任十分重大，出了事尤為危險。[6]1985年9月，喬石同志在公安部全體干部大會上的講話中明確提到，耀邦同志提出要樹立公安干警的高大形象。[7]

然而，與派出所的重要性不相匹配的是，與研究人民法院、人民法庭和人民檢察院的成果相比較，在“中國知網”上通過“題名”“關鍵詞”“摘要”“主題”“目錄”等要素搜索到以“派出所”為題的研究成果并不多，相關博士學位論文數目更少，而且大多是世界史、政治學、社會學、管理學和財政學專業博士的成果。從法學、法理學角度研究派出所的作品更是鳳毛麟角。

因此，我們需要加強對派出所和派出所民警的關注，需要提高對派出所包括勤務制度在內的很多制度和包括糾紛解決、“110”接處警等很多運行機制的解釋力，不斷提高對派出所在提升國家治理能力和有益基層社會治理中的地位和意義的認識，這也正是本書主題“派出所功能與國家治理的法治化”的重要緣由。