四、征收拆遷、棚戶區(qū)改造、“三舊”改造的異同

本書主要介紹的是自2008年12月國土資源部與廣東省政府簽訂《共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》以來，在廣東省范圍內(nèi)開展的城市更新，屬于狹義上的城市更新。而“征收拆遷”“棚戶區(qū)改造”從廣義的角度來看，本質(zhì)上也是一種城市更新，但是“征收拆遷”“棚戶區(qū)改造”與“三舊”改造（城市更新）在實(shí)操中存在較大的差異，具體如下。

（一）征收拆遷

征收拆遷是指因國家公共利益的需要，在符合法定事由的情況下，以補(bǔ)償為前提，按照法定程序強(qiáng)制取得單位或個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的行為。征收拆遷是公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使行政強(qiáng)制權(quán)的行為，征收拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施，其主要法律依據(jù)是《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等。

（二）棚戶區(qū)改造

棚戶區(qū)改造是我國為提升居民生活質(zhì)量而進(jìn)行的重大民生工程。棚戶區(qū)改造最早于2004年在遼寧省作為試點(diǎn)開展。2008年年底，在全國范圍內(nèi)推行各項(xiàng)棚戶區(qū)改造工作。2007年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中明確指出，政府將持續(xù)進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作，完成棚戶區(qū)住房改造600萬套。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號(hào)），將進(jìn)一步推進(jìn)的棚戶區(qū)改造描述為“住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多，改造難度大”。同時(shí)該文區(qū)分了棚戶區(qū)的類型，將棚戶區(qū)分為城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有園林棚戶區(qū)、國有墾區(qū)棚戶區(qū)四種。各地應(yīng)將在城市規(guī)劃邊界以內(nèi)的其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍。可見，廣義的棚戶區(qū)改造包含狹義的城市棚戶區(qū)改造、城中村改造。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號(hào)），該意見將城市危房改造納入棚戶區(qū)改造的范圍。

由以上棚戶區(qū)改造的政策制定、實(shí)施過程可以知曉，棚戶區(qū)改造系住房簡陋、環(huán)境較差、安全隱患的城鎮(zhèn)居住環(huán)境保障性安居工程。廣義的棚戶區(qū)改造還包含上述四種棚戶區(qū)、城中村、城市危房等。

（三）征收拆遷、棚戶區(qū)改造、“三舊”改造之間的異同

“三舊”改造與征收拆遷、棚戶區(qū)改造在法律依據(jù)、改造模式以及流程等諸多方面的不同。

第一，土地性質(zhì)方面的不同。“三舊”改造，尤其是舊村自主改造與合作改造，改造范圍內(nèi)涉及的土地性質(zhì)多數(shù)為農(nóng)村集體土地。在“三舊”改造實(shí)施的過程中，無論是合作改造的市場主體還是政府部門都需要尊重村集體對于集體土地權(quán)利的使用及處分。棚戶區(qū)改造雖部分涉及城中村改造，但主要的改造對象仍為國有土地上住房簡陋、環(huán)境較差、安全隱患多的住房。征收拆遷主要根據(jù)是否涉及公共利益做出，土地性質(zhì)進(jìn)行劃分并非做出征收拆遷的上位法依據(jù)，只要是出于公共利益的考量且通過合法程序決定征收拆遷，無論是國有土地還是集體土地均應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行拆遷。

第二，政策法規(guī)的適用范圍不同。棚戶區(qū)改造最早于遼寧省開展實(shí)施，后推廣至全國成為全國性的政策法規(guī)。基于公共利益的需要進(jìn)行的征收拆遷則是《土地管理法》中明確規(guī)定的，具有普遍適用性，并不因地區(qū)差異而區(qū)別適用。“三舊”改造政策系廣東省特有的政策規(guī)定，在全國范圍內(nèi)并不具有普遍適用性。除此之外，因“三舊”改造涉及城市發(fā)展過程中農(nóng)村城市化的問題，作為城鄉(xiāng)發(fā)展探索的“三舊”改造政策也具有一定程度上的探索性。

第三，市場主體的參與程度不同。除去特殊項(xiàng)目的PPP合作模式，征收拆遷涉及的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)由政府主導(dǎo)，市場主體的參與主要集中在工程方面，如政府通過招投標(biāo)或購買服務(wù)的方式招取社會(huì)主體進(jìn)行拆除、建設(shè)。棚戶區(qū)改造同樣主要基于公共利益的考量由政府主導(dǎo)改造、建設(shè)，市場主體的參與程度較低。然而，“三舊”改造的市場參與程度要遠(yuǎn)高于前兩者。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸村集體所有，因此，在“三舊”改造中，政策賦予了村集體較大的自主權(quán)，村集體可以通過自主改造或合作改造的方式進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，實(shí)際開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目公司也可以通過協(xié)議出讓的方式取得土地使用權(quán)。由此可見，“三舊”改造政策賦予了市場主體較大的參與空間，更多的市場主體能夠通過“三舊”改造政策參與到城市發(fā)展、更新的歷史進(jìn)程之中。

圖1-1 華瑞興兼職法律顧問單位：廣州市人民政府