導言 安全生產法修改的背景、重點與體系性理解適用

2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，自2021年9月1日施行。這是2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國安全生產法》以來，繼2009年、2014年兩次修改后的第三次修改。此修改決定共有42條，是對安全生產法的系統、全面、整體性修改，涉及一系列安全生產制度的調整和創新，是安全生產法治建設的大事。更為重要的是，此次修改對于貫徹落實習近平法治思想，完善安全生產法治體系，統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，樹牢安全發展理念，嚴格落實安全生產責任制，強化風險防控，從根本上消除事故隱患，把確保人民生命安全放在第一位，推動新時代經濟社會可持續發展具有重要意義。

一、安全生產法修改的背景

安全生產法自2002年11月1日施行，至今已十九年。這部法律對構建我國安全生產法治體系，預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，發揮了重要作用。統計數據顯示，全國生產安全事故死亡人數高峰期是2002年，當年死亡大約14萬人，2020年全國生產安全事故死亡人數為2.71萬人，比2002年下降了80.6%；重特大事故的起數高峰期是2001年，當年發生的事故起數140起，2020年重特大事故16起，下降了88.6%，是歷史最好水平。[1]在安全生產法施行的第九年，即2010年，我國國內生產總值總量達412119億元，超過日本，成為世界第二大經濟體。此后，我國一直保持世界第二大經濟體的地位，2020年我國國內生產總值超過100萬億元[2]。這些數據的背后，安全生產法的貢獻毋庸置疑。其間，我國對安全生產法進行了兩次修改。2009年的修改僅將安全生產法中的“治安管理處罰條例”修改為“治安管理處罰法”，屬于技術性的微調。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》對安全生產法進行了全面修改，增加了17條，修改了57條，是一次重大修改。七年后的2021年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會再次對安全生產法進行全面修改，修改后的安全生產法共119條，包括總則、生產經營單位的安全生產保障、從業人員的安全生產權利義務、安全生產的監督管理、生產安全事故的應急救援與調查處理、法律責任、附則共7章。為何在2014年“大修”之后安全生產法又進行了第二次全面修改？洞見安全生產法的修改背景有助于準確理解、把握安全生產法的修法精神和主要內容。

第一，本次修法是落實習近平總書記關于安全生產的重要論述和習近平法治思想的需要。黨的十八大以來，尤其是2014年安全生產法修改以來，習近平總書記發表了一系列關于安全生產的重要論述和指示批示。習近平總書記指出，人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。[3]2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位，[4]不僅具有十分重大的理論和實踐意義，而且具有非常深刻的政治和法治價值。習近平總書記關于安全生產的重要論述、指示批示精神需要通過及時修改安全生產法落實為法律。

第二，本次修法是落實黨中央決策部署的需要。黨中央的決策部署主要體現在三個方面。一是2014年安全生產法修改以來，黨中央發布了一系列有關安全生產的重要文件，提出了安全生產領域改革發展意見。2016年12月，黨中央、國務院發布《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，對安全生產工作的指導思想、基本原則、制度措施等作出新的重大部署，2018年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，2020年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》等，這些重要決定需要通過修法進一步在安全生產法中協同落實。二是根據2018年深化黨和國家機構改革方案，原國家安全生產監督管理總局的職責劃入應急管理部，其他有關部門和職責也作了調整，大部制改革給安全生產工作帶來深刻影響，需要通過修法將相關部門的職責法定化。三是2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》發布后，完善政府安全監管體制機制和責任制度，強化基礎保障能力，依靠法治力量推進安全生產治理體系和治理能力現代化的需要更為迫切，需要通過修改法律加以規范。

第三，本次修法是新時代統籌發展與安全的需要。根據黨的十九屆五中全會精神，2021年我國進入新發展階段。新發展階段、新發展理念、新發展格局又對安全生產工作提出更高的要求，統籌發展與安全，以安全發展理念推進高質量發展需要安全生產法治的有力保障。雖然我國安全生產總體態勢良好，但仍處于爬坡過坎期，過去長期積累的隱患集中暴露，新的風險不斷涌現，需要通過修改法律進一步壓實各方安全生產責任，有效防范化解重大安全風險。實踐表明，每一起重大、特大生產安全事故除了直接或間接地造成巨大經濟損失外，也會不同程度地影響當地經濟的發展和正常的經濟秩序。因此，安全生產不僅和經濟發展不矛盾，而且是經濟健康有序發展的必要條件。隨著我國進入新發展階段，落實安全發展理念更為緊迫，安全生產對經濟社會發展貢獻越來越大。統籌發展與安全需要落實到各行各業，尤其是經濟發展貢獻率大的行業。事實上，經濟發展貢獻大的行業往往也伴隨著較大的安全生產風險。統籌發展與安全，減少、預防安全生產事故，既可避免生產安全事故產生的直接或間接損失，更可推進當地經濟社會發展持續健康發展。

二、安全生產法修改的重點內容

正如應急管理部領導在《關于〈中華人民共和國安全生產法（修正草案）〉的說明》中所言，安全生產法修改遵循以下的總體思路：一是將習近平總書記關于安全生產工作一系列重要指示批示精神和黨中央、國務院有關決策部署轉化為法律規定，確保落地見效。二是強化企業安全生產主體責任，建立完善安全風險預防控制體系，加大違法處罰力度，提高違法成本，推進依法治理。三是完善政府安全監管體制機制和責任制度，強化基礎保障能力，依靠法治力量推進安全生產治理體系和治理能力現代化。重點修改了以下內容。

第一，完善安全生產工作原則。主要體現在以下五個方面的增加或修改：一是安全生產工作堅持中國共產黨的領導，這是習近平法治思想在安全生產領域的具體體現。堅持黨對全面依法治國的領導，是中國特色社會主義法治的本質特征和內在要求。推進黨的領導制度化、法治化，不斷完善黨的領導體制和工作機制，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面，是習近平法治思想的重要內容，是安全生產工作的基本遵循。二是安全生產工作新理念。安全生產工作應當樹牢安全發展理念，以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位。三是安全生產工作方針。堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風險。“安全第一、預防為主、綜合治理”是2014年安全生產法修改時確立的方針，“從源頭上防范化解重大安全風險”是本次修改新增加的內容，是“預防為主”工作方針的最終目的。本次修改強化了“預防為主”的工作方針，并提出了具體的制度和措施，如本法第四條規定“構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系，健全風險防范化解機制”，就是預防為主的體現。四是安全生產“三個必須”原則。本次修改專門增加了管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的“三個必須”原則，進一步明確了各方面的安全生產責任，建立起了一套比較完善的責任體系。五是安全生產工作機制。強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

第二，完善生產經營單位的主體責任。本次修改新增了完善生產經營單位主體責任的相關制度。一是明確生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。安全生產法將單位主要負責人的安全生產責任從職責要求提升到了責任要求。一般而言主要負責人包括法定代表人、黨委書記、董事長、總經理、分管安全的副總經理等。生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作職責范圍是“全面負責”。二是生產經營單位應當建立健全全員安全生產責任制和安全生產規章制度。本次修改增加了“全員”兩字，強調“全員”安全生產責任，這意味著安全生產不僅僅是單位主要負責人的責任，而是和每個員工都有關系。任何人違反安全生產法，都要依法承擔責任。三是構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系，健全風險防范化解機制。習近平總書記要求，對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移，加強應急救援工作，最大限度減少人員傷亡和財產損失。[5]四是加大對從業人員心理疏導等人文關懷和保護力度，防范行為異常導致事故發生。本次修改體現了對人的健康、精神狀態的關注。生產經營單位應轉變管理思路，加大安全培訓教育，創造健康的工作環境，避免因員工異常行為而引發事故。五是加強保險介入力度，發揮市場機制的推動作用。安全生產法明確規定國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險；屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險。

第三，完善各級政府和有關部門的安全生產監督管理職責。一是強化領導責任，各級人民政府應當加強安全生產基礎設施和能力建設，所需經費列入本級預算；鄉、鎮人民政府和街道辦事處，以及開發區、港區、風景區等應當明確負責安全監管的機構及其職責，加強監管力量建設，建立完善安全風險評估與論證機制，實施重大安全風險聯防聯控。二是厘清有關部門在安全生產強制性國家標準方面的職責，國務院有關部門分工負責安全生產強制性國家標準的有關工作，依據法定職責對強制性國家標準的實施進行監督檢查。三是提升安全生產監管的信息化、智能化水平，監管部門之間應當對重大危險源及有關安全和應急措施備案信息實現信息共享。有關部門應當將重大事故隱患納入相關信息系統，建立健全治理督辦制度，督促消除重大事故隱患。國務院應急管理部門牽頭建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統，有關部門和縣級以上地方人民政府建立健全相關行業、領域、地區的事故應急救援信息系統，實現互聯互通、信息共享，提升監管的精準化、智能化水平。

第四，完善對新問題和新風險的防范監管。隨著互聯網和新興技術的發展，我國的經濟活動日益活躍，出現了一批傳統產業之外的新興產業，如外賣平臺、人工智能、新能源汽車、自動駕駛等。由于這些新興產業形式較為靈活，使其對應的監管部門難以明確，由此形成了一些監管漏洞。為此，本次修改加強了對這些新興產業、領域的安全生產監管。同時，深刻汲取近年來的事故教訓，對生產安全事故中暴露的新問題作了針對性規定。比如，要求餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，要安裝可燃氣體報警裝置，并且保障其正常使用；礦山等高危行業施工單位加強安全管理，不得非法轉讓施工的資質，不得違法分包、轉包；承擔安全評價的機構實施報告公開制度，不得租賃資質、掛靠、出具虛假報告。

第五，完善對生產經營單位及其負責人安全生產違法行為的懲處。一是普遍提高了對安全生產違法行為的行政罰款數額。二是增加按日連續處罰。生產經營單位被責令改正且受到罰款處罰拒不改正的，監管部門可以按日連續處罰。三是針對安全生產領域“屢禁不止、屢罰不改”等問題，加大對違法行為惡劣的生產經營單位關閉力度，依法吊銷有關證照，對主要負責人實施職業禁入。四是加大對違法失信行為的聯合懲戒和公開力度，有關部門和機構對存在失信行為的單位及人員采取聯合懲戒措施，并向社會公示。

三、安全生產法的體系性理解適用

2021年安全生產法修改內容多，呈現以下特點：一是新建制度多，強制性規范多，帶有較強的行政監管色彩，但沒有改變安生生產法的社會法定位，安生生產法以保障生產經營單位從業人員的生命安全和財產安全為核心構建了一系列法律制度。二是安全生產法融入了許多國家標準和行業標準，相關標準是安全生產法效力體系中的有機構成部分。三是安生生產法堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”，其中預防是核心，預防治理理念滲透于整部安全生產法。基于這些特點的基本判斷，運用體系性思維，從體系化視角把握安生生產法，有助于深入理解、準確把握安全生產法的法律定位、宏觀安排、具體制度以及相關內容，進而做到精準司法、精準執法、精準守法。為此，本書的特點是：一方面從語義維度、歷史維度、社會維度闡釋法律條文要義，闡釋法律條文的基本內涵、歷史變遷和立法、司法、執法的社會意義、社會效果，另一方面從體系化視角宏觀把握法律條文，在與相關法律、行政法規、部門規章、地方性法規、技術標準等的關系結構中對條文做出微觀解讀。每個條文一般由“條文主旨”“理解與適用”“相關規定”三部分構成。其中體系化的視角主要從以下五個方面展開。

第一，在中國特色社會主義法律體系中把握安全生產法。法律體系是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯系的統一整體。中國特色社會主義法律體系包括憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、環境資源法、軍事法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等，盡管學術界有不同理解，本書將安全生產法定位于社會法，以社會法的法律部門精神對安全生產法做出解讀。

第二，從法律淵源的角度把握安生生產法。安全生產法的形式淵源包括憲法、法律、行政法規和部門規章、地方性法規和地方政府規章、法律解釋、技術標準和我國加入的與安生生產相關的國際公約，如《職業安全和衛生及工作環境公約》等。

第三，在應急管理法治體系中把握安生生產法。2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規范化水平，系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規。[6]在這一意義上，安全生產法屬于應急管理法律體系框架下的子法律體系。2021年4月《中華人民共和國消防法》修改之后，全國人大常委會于6月修改了《中華人民共和國安全生產法》，應急管理法律體系建設正不斷推進。應急管理法律體系建設為準確理解適用安生生產法提供了宏觀指導。

第四，在安全生產法律領域中把握安全生產法。在安生生產法律領域，《中華人民共和國安全生產法》屬于一般法，此外還有《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國建筑法》等特別法和《安全生產許可證條例》《生產安全事故應急條例》《生產安全事故報告和調查處理條例》《危險化學品安全管理條例》《民用核安全設備監督管理條例》《中華人民共和國礦山安全法實施條例》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《煤礦安全監察條例》等行政法規，形成比較系統、相對完整的安全生產法律法規子體系。

第五，在安全生產法的具體法律制度中理解安全生產法。比如違反安生生產法律規定的法律責任，安全生產法既包括大量的行政責任條款，也包括“因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權提出賠償要求”的民事責任條款，同時還包括有關《中華人民共和國刑法》規定的重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險作業罪等罪名及相應刑事責任。

薛長禮

2021年7月12日

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[1] 《國新辦舉行貫徹落實〈安全生產法〉推動安全發展發布會》，載國務院新聞辦公室網站，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45901/index.htm，最后訪問時間：2021年7月6日。

[2] 《中國經濟總量首超100萬億元》，載人民網，http：//finance.people.com.cn/n1/2021/0119/c1004-32003665.html，最后訪問時間：2021年7月11日。

[3] 《習近平：始終把人民生命安全放在首位》，載人民網，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0608/c64094-21783740.html，最后訪問時間：2021年7月11日。

[4] 《堅持以習近平法治思想為指導 譜寫新時代全面依法治國新篇章》，載新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-02/02/c_1127053622.htm，最后訪問時間：2021年7月11日。

[5] 《習近平：堅定不移保障安全發展 堅決遏制重特大事故頻發勢頭》，載新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-01/06/c_1117691856.htm，最后訪問時間：2021年7月11日。

[6] 《習近平：積極推進我國應急管理體系和能力現代化》，載應急管理部網站，https：//www.mem.gov.cn/xw/mtxx/201911/t20191130_341796.shtml，最后訪問時間：2021年7月11日。