前言

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》[1]是在2002年6月29日，由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的。2009年和2014年進(jìn)行過兩次修正。2021年6月10日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法〉的決定》，是《安全生產(chǎn)法》的第三次修正。《安全生產(chǎn)法》的此次修改，是在國(guó)家“大應(yīng)急”體制構(gòu)架下，在“十四五”規(guī)劃的開局之年，在建設(shè)更高水平的平安中國(guó)的起步之年，有著時(shí)代特征和重要意義。從修改幅度上看，此次修改是一次“中改”。因?yàn)榇舜涡薷牟]有改變法律的篇章結(jié)構(gòu)，仍然是七章，總的條款數(shù)量也只增加了五條，所以稱不上是“大改”；但是，此次修改涉及的具體法條比較多，全國(guó)人大常委會(huì)的修法決定有42條內(nèi)容，有些條文的修改涉及安全生產(chǎn)治理格局和治理思路的變化，對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響不可小覷，因此也不能說是“小改”。《安全生產(chǎn)法》的此次修改，概括起來說，貫穿一條主線，涉及六個(gè)方面。

一條主線就是以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的一系列重要指示批示精神。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”“堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善安全監(jiān)管體制，強(qiáng)化依法治理，不斷提高全社會(huì)安全生產(chǎn)水平，更好維護(hù)廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。”[2]“堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全。”[3]“要深刻認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)工作的艱巨性、復(fù)雜性、緊迫性，堅(jiān)持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。”[4]“安全生產(chǎn)是民生大事，一絲一毫不能放松，要以對(duì)人民極端負(fù)責(zé)的精神抓好安全生產(chǎn)工作，站在人民群眾的角度想問題，把重大風(fēng)險(xiǎn)隱患當(dāng)成事故來對(duì)待，守土有責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，完善體制，嚴(yán)格監(jiān)管，讓人民群眾安心放心。”[5]“所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。”[6]“要加強(qiáng)和改進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”[7]等。上述指示精神在這次修法過程中予以充分體現(xiàn)，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。主要涉及以下六個(gè)方面。

一、完善安全生產(chǎn)治理和監(jiān)管體制

第一，在法律中寫入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。修正后的《安全生產(chǎn)法》第3條第1款規(guī)定：“安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”安全生產(chǎn)工作直接保障的是人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境”[8]。安全生產(chǎn)是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是主要的民生。安全生產(chǎn)工作抓得好不好，直接關(guān)系到“人民群眾滿意不滿意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)”，是一個(gè)政治性很強(qiáng)的領(lǐng)域，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，在法律中寫入了安全生產(chǎn)工作的“三管三必須”。“三管三必須”，指的是“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”，旨在強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，明確安全生產(chǎn)治理和監(jiān)管的職責(zé)分工，形成齊抓共管的治理合力，消除監(jiān)管盲區(qū)和職權(quán)沖突區(qū)域。為了更好地落實(shí)“三管三必須”，此次修法對(duì)第5條進(jìn)行了修改，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)”。還對(duì)一些涉及安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)分工的內(nèi)容進(jìn)行了明確或者補(bǔ)充。比如，在第10條第2款規(guī)定行業(yè)、領(lǐng)域主管部門的職責(zé)時(shí)，專門點(diǎn)出了“交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門”；為了避免平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)，新增規(guī)定“對(duì)新興行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明確的，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門”；強(qiáng)調(diào)對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域問題的協(xié)作監(jiān)管，要求“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”。此外，為了使安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門職責(zé)分工更加清晰，并在實(shí)踐中更好把握和操作，將已推行數(shù)年的政府權(quán)責(zé)清單制度寫入了法律，新增第17條規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，公開并接受社會(huì)監(jiān)督”。

第三，進(jìn)一步明確了基層的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。在第9條第2款進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和非建制功能區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管力量建設(shè)，按照職責(zé)對(duì)本行政區(qū)域或者管理區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，協(xié)助人民政府有關(guān)部門或者按照授權(quán)依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”。在第80條第2款中又增加了基層對(duì)生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援職責(zé)，規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，協(xié)助人民政府有關(guān)部門或者按照授權(quán)依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援工作職責(zé)”。

二、構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理的雙重預(yù)防機(jī)制，旨在將安全生產(chǎn)治理的“關(guān)口”從事故前移到隱患、從隱患前移到風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行源頭治理。雙重預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建，是在近年來一系列重特大生產(chǎn)安全事故的推動(dòng)下，吸取慘痛教訓(xùn)的結(jié)果，是近年來我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域治理改革的重要成果。2016年1月6日，習(xí)近平總書記針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域做出重要指示時(shí)指出：“必須堅(jiān)決遏制重特大事故頻發(fā)勢(shì)頭，對(duì)易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，推動(dòng)安全生產(chǎn)關(guān)口前移。”[9]2016年12月9日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》再次強(qiáng)調(diào)：“構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)演變、隱患升級(jí)導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生。”此次修改《安全生產(chǎn)法》，一個(gè)十分重要的亮點(diǎn)就是落實(shí)黨中央和習(xí)近平總書記的重要指示精神，其具體做法包括：

第一，在“總則”第4條第1款關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)義務(wù)的原則性規(guī)定中，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須……構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)”。

第二，在第21條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)中，增加第5項(xiàng)，要求其“組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患”。

第三，在第41條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)義務(wù)的規(guī)定中，增加規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度，按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)的管控措施”。對(duì)于隱患排查，規(guī)定事故隱患排查治理情況應(yīng)“通過職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報(bào)。其中，重大事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)報(bào)告”。并要求負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門將重大事故隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng)。

第四，在第101條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法律責(zé)任中，將未建立雙重預(yù)防機(jī)制的兩種行為增列為處罰事由，一是“未建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度或者未按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)管控措施的”，二是“未建立事故隱患排查治理制度，或者重大事故隱患排查治理情況未按照規(guī)定報(bào)告的”。

三、將新興業(yè)態(tài)納入安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍

安全生產(chǎn)監(jiān)管制度是以傳統(tǒng)業(yè)態(tài)特別是以工業(yè)生產(chǎn)作為情景假設(shè)的，并沒有考慮到近年來新興的網(wǎng)約車、外賣派送、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)直播等以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為主要特征的業(yè)態(tài)。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)（如智能制造、無人配送、在線消費(fèi)、醫(yī)療健康等新興產(chǎn)業(yè)展現(xiàn)出強(qiáng)大成長(zhǎng)潛力），對(duì)安全生產(chǎn)工作提出了新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，有的行業(yè)安全生產(chǎn)問題是比較突出的，特別是在這些行業(yè)的從業(yè)人員職業(yè)安全保障方面，如外賣派送行業(yè)，亟待進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于這些行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管問題，長(zhǎng)期存在三個(gè)不明確：一是承擔(dān)安全生產(chǎn)義務(wù)的主體不明確；二是承擔(dān)安全生產(chǎn)義務(wù)的范圍不明確；三是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門不明確。此次《安全生產(chǎn)法》的修改，對(duì)新興業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)問題給予了必要關(guān)注，增加了有關(guān)規(guī)定，部分解決了上述三個(gè)不明確的問題。

首先，修改后的《安全生產(chǎn)法》第4條第2款原則性地規(guī)定了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新興行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)義務(wù)，要求“根據(jù)本行業(yè)、領(lǐng)域的特點(diǎn)，建立健全并落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，履行本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的有關(guān)安全生產(chǎn)義務(wù)”。但是，新興行業(yè)中從業(yè)人員的就業(yè)形態(tài)比較多元、復(fù)雜，與從業(yè)人員在有組織勞動(dòng)中形成直接“支配—從屬”關(guān)系的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位也比較多樣，未必是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。同時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)從業(yè)人員工作過程、生產(chǎn)資料的掌控程度與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)也有很大的不同，要求其一律承擔(dān)和傳統(tǒng)業(yè)態(tài)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相同的安全生產(chǎn)義務(wù)未必合理。因此，《安全生產(chǎn)法》一方面從原則上規(guī)定了新興業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)義務(wù)，另一方面也提供了必要的靈活性，強(qiáng)調(diào)其對(duì)安全生產(chǎn)義務(wù)的履行要“根據(jù)本行業(yè)、領(lǐng)域的特點(diǎn)”，沒有搞“一刀切”。這樣做既給后續(xù)各行業(yè)、領(lǐng)域具體監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)提供了依據(jù)，也留下了空間。

其次，在第10條中規(guī)定了新興業(yè)態(tài)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的確定原則，“對(duì)新興行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明確的，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門”。例如，對(duì)于餐飲外賣來說，如果按照餐飲行業(yè)管理，則其主管部門是市場(chǎng)監(jiān)管部門。但是，餐飲外賣的主要生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)并不在于食品本身，而是在于“騎手”外送的過程當(dāng)中，這個(gè)問題又屬于交通運(yùn)輸部門管理。這就可能出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)不明確的問題，需要由有關(guān)人民政府確定其安全生產(chǎn)監(jiān)管部門。

四、引入新型的安全生產(chǎn)規(guī)制工具

《安全生產(chǎn)法》的本次修改還引入了一系列新型的規(guī)制工具，對(duì)于優(yōu)化安全生產(chǎn)治理格局、形成全社會(huì)各種力量齊抓共管，有望發(fā)揮促進(jìn)作用。這些新的規(guī)制工具主要包括：

第一，將安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)法定化，發(fā)揮其第三方規(guī)制功能。修改后的《安全生產(chǎn)法》第51條第2款規(guī)定，“屬于國(guó)家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。具體范圍和實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門制定”，這就將已經(jīng)推行多年的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)法定化了。相應(yīng)地，第109條對(duì)高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未按照國(guó)家規(guī)定投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的情況，規(guī)定了處罰條款。目前的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)所發(fā)揮的已經(jīng)主要不是對(duì)事故第三方損失的賠付功能，而是利用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保之后降低事故率從而減少賠付，要求其委托專業(yè)機(jī)構(gòu)為投保企業(yè)提供生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)，從而達(dá)到規(guī)制安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的目的。從這一意義上看，新型的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)展為安全生產(chǎn)治理中的一種第三方規(guī)制工具。

第二，建立安全生產(chǎn)公益訴訟制度。修改后的《安全生產(chǎn)法》第74條第2款規(guī)定：“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。”此前，已經(jīng)有部分地方檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起安全生產(chǎn)領(lǐng)域的民事、行政公益訴訟，取得了一定效果和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于此次修法是否明確寫入安全生產(chǎn)公益訴訟，在立法過程中經(jīng)過了多次反復(fù)，但最終仍得以保留。人民檢察院提起公益訴訟，對(duì)于優(yōu)化地方的安全生產(chǎn)治理格局能夠發(fā)揮積極作用。原因在于，某些地方存在著安全生產(chǎn)監(jiān)管需求和政府監(jiān)管意愿不相匹配的問題，地方政府出于GDP、稅收、居民就業(yè)方面的考慮，對(duì)于一些高危行業(yè)企業(yè)不愿意認(rèn)真落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，造成一些地方安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)，甚至發(fā)生“3·21”江蘇響水爆炸這樣的重特大事故，教訓(xùn)慘痛。檢察機(jī)關(guān)介入安全生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)有二：一是檢察機(jī)關(guān)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，雖然并非安全生產(chǎn)專業(yè)監(jiān)管部門，但對(duì)當(dāng)?shù)馗呶Ｐ袠I(yè)企業(yè)和重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的分布也有一定了解；二是檢察機(jī)關(guān)在利益格局上相對(duì)獨(dú)立于地方政府，其績(jī)效目標(biāo)和地方GDP、稅收、居民就業(yè)等因素不直接掛鉤，具有較強(qiáng)的履職積極性。

第三，將安全生產(chǎn)信用規(guī)制工具法定化。以失信聯(lián)合懲戒為核心的信用規(guī)制工具近年來在各領(lǐng)域發(fā)展迅猛，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域也取得了顯著成效。此次《安全生產(chǎn)法》的修改，在第78條第1款寫入了失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，賦予了這種新型規(guī)制工具更高的法律效力。按照這一規(guī)定，“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)違法行為信息；對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公告，并通報(bào)行業(yè)主管部門、投資主管部門、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)。有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢查頻次、暫停項(xiàng)目審批、上調(diào)有關(guān)保險(xiǎn)費(fèi)率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會(huì)公示”。此外，第78條第2款規(guī)定的對(duì)安全生產(chǎn)違法行為實(shí)施行政處罰之后的信息公示制度，也具有信用規(guī)制的功能，在行政處罰的懲戒和教育功能之外，將其信用評(píng)價(jià)功能也充分地發(fā)揮了出來。

五、填補(bǔ)了一些安全生產(chǎn)治理漏洞

《安全生產(chǎn)法》2014年修正之后，在法律實(shí)施和安全生產(chǎn)治理過程中，發(fā)現(xiàn)了一些制度漏洞，此次修法對(duì)這些問題也盡可能做出了修補(bǔ)。主要包括：

第一，補(bǔ)充了一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全生產(chǎn)保障具體義務(wù)。第36條第3款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報(bào)警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息。”第4款規(guī)定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃?xì)獾模瑧?yīng)當(dāng)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，并保障其正常使用。”相應(yīng)地，第99條規(guī)定了對(duì)違反上述兩種安全生產(chǎn)義務(wù)的處罰措施。

第二，吸取山東棲霞笏山金礦爆炸事故教訓(xùn)，限制特殊建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)包、分包。修改后的《安全生產(chǎn)法》第49條第3款規(guī)定：“礦山、金屬冶煉建設(shè)項(xiàng)目和用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸危險(xiǎn)物品的建設(shè)項(xiàng)目的施工單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)施工項(xiàng)目的安全管理，不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)，不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程支解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人，不得將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。”相應(yīng)地，第103條第3款針對(duì)違反上述規(guī)定的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

第三，針對(duì)安全評(píng)價(jià)領(lǐng)域“兩虛假”和“兩出借”的突出問題，強(qiáng)化了安全生產(chǎn)第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任。“兩虛假”，指的是安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)弄虛作假，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以虛假報(bào)告獲取相關(guān)許可；“兩出借”，指的是安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出租出借資質(zhì)，評(píng)價(jià)人員出租出借資格證書。對(duì)此，修改后的《安全生產(chǎn)法》第72條規(guī)定：“承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)條件，并對(duì)其作出的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)結(jié)果的合法性、真實(shí)性負(fù)責(zé)。資質(zhì)條件由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)施服務(wù)公開和報(bào)告公開制度，不得租借資質(zhì)、掛靠、出具虛假報(bào)告。”相應(yīng)地，第92條對(duì)違反上述規(guī)定的行為規(guī)定了責(zé)令停業(yè)整頓、罰款、沒收違法所得、吊銷相應(yīng)資質(zhì)和資格、五年乃至終身行業(yè)和職業(yè)禁入，直接追究刑事責(zé)任等一系列嚴(yán)厲的法律責(zé)任條款。

第四，強(qiáng)化了落實(shí)生產(chǎn)安全事故整改和防范措施的責(zé)任。修改后的《安全生產(chǎn)法》第86條第3款規(guī)定：“負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府應(yīng)當(dāng)在批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門對(duì)事故整改和防范措施落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)向社會(huì)公開評(píng)估結(jié)果；對(duì)不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒有落實(shí)的有關(guān)單位和人員，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。”

六、加大了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度

此次《安全生產(chǎn)法》的修改，在“法律責(zé)任”一章中普遍加重了對(duì)相關(guān)違法行為的處罰力度。除了在很多條款中顯著增加了罰款的數(shù)額之外，還引入了一些新的處罰實(shí)施或者計(jì)算方式，明顯增強(qiáng)了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的懲罰和威懾力度。這些做法包括：

第一，引入按日連續(xù)處罰機(jī)制。此次《安全生產(chǎn)法》的修改借鑒了《環(huán)境保護(hù)法》第59條的經(jīng)驗(yàn)，在第112條中引入了按日連續(xù)處罰機(jī)制，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反本法規(guī)定，被責(zé)令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以自作出責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”。這里的“按日連續(xù)處罰”每日所增加的罰款不是原處罰數(shù)額的一定比例，而是全部。也就是說，如果被處罰者拒不改正，所承受的就將是每日增加一倍罰款的巨大代價(jià)。這就迫使違法行為人不得不按照監(jiān)管部門的要求盡快改正違法行為、糾正違法狀態(tài)。

第二，引入了累加處罰機(jī)制。修改后的《安全生產(chǎn)法》第113條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在某些違法情形的，將受到關(guān)閉和吊銷有關(guān)證照的處罰；其主要負(fù)責(zé)人五年內(nèi)（情節(jié)嚴(yán)重的為終身）不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人，其中第一種情形是“存在重大事故隱患，一百八十日內(nèi)三次或者一年內(nèi)四次受到本法規(guī)定的行政處罰的”。這種處罰機(jī)制被稱為“累加處罰”，借鑒自《食品安全法》第134條，類似于刑法中針對(duì)“累犯”的加重處罰機(jī)制而又不盡相同，有助于加大對(duì)多次違法、長(zhǎng)期違法行為人的懲戒和威懾力度。當(dāng)然，“累加處罰”機(jī)制在實(shí)際操作中比較復(fù)雜，具體適用時(shí)將考驗(yàn)監(jiān)管部門的執(zhí)法精準(zhǔn)度，需要輔之以比較詳細(xì)、科學(xué)的裁量基準(zhǔn)。

第三，引入了加倍處罰機(jī)制。修改后的《安全生產(chǎn)法》第114條規(guī)定，發(fā)生生產(chǎn)安全事故之后，對(duì)負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位處以罰款。除了大幅度提高罰款幅度，還增加了第2款，規(guī)定“發(fā)生生產(chǎn)安全事故，情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣的，應(yīng)急管理部門可以按照前款罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下對(duì)負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位處以罰款”。按照這一規(guī)定，對(duì)特大事故責(zé)任單位的罰款最高可以達(dá)到一億元（兩千萬元乘以五倍），相對(duì)于修法之前最高兩千萬元的罰款額度，足足提高四倍。當(dāng)然，加倍處罰機(jī)制的引入使監(jiān)管部門對(duì)事故責(zé)任單位實(shí)施處罰的裁量空間明顯加大，為了避免權(quán)力濫用和發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，做到過罰相當(dāng)、符合比例原則，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)針對(duì)這種情形的執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。

本書正文分為五章，其主體內(nèi)容分別對(duì)應(yīng)于《安全生產(chǎn)法》第一章到第五章的規(guī)定。對(duì)于《安全生產(chǎn)法》第六章“法律責(zé)任”和第七章“附則”，本書沒有單辟章節(jié)加以講解，而是將其中的重要規(guī)定與前五章的相關(guān)內(nèi)容加以整合，使其有機(jī)結(jié)合起來，一并加以闡釋。這樣做的目的，一是使讀者能夠更好地按照權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的邏輯鏈條從整體上把握相關(guān)制度；二是盡可能避免孤立地講解法律責(zé)任條款給讀者帶來的枯燥感。

由于時(shí)間倉(cāng)促和能力有限，本書肯定有不足或不妥之處，真誠(chéng)希望讀者提出寶貴意見和建議，我們將在后續(xù)工作中修改完善。

本書的作者和寫作分工情況如下：

閃淳昌：國(guó)家減災(zāi)委專家委員會(huì)副主任、教授級(jí)高工、中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）等兼職教授，原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)、原國(guó)務(wù)院參事、原國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)，對(duì)全書進(jìn)行了審定、修改。

劉強(qiáng)：應(yīng)急管理部原安全生產(chǎn)監(jiān)察專員，協(xié)助對(duì)全書進(jìn)行審定、修改。

林鴻潮：中國(guó)政法大學(xué)錢端升講座教授、應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師，對(duì)全書的框架和內(nèi)容進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)，撰寫了前言和第一章初稿，并協(xié)助對(duì)全書進(jìn)行審定、修改。

劉順章：應(yīng)急管理部政策法規(guī)司處長(zhǎng)、一級(jí)調(diào)研員，協(xié)助對(duì)全書進(jìn)行審定、修改。

姜永偉：大連海事大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地訪問學(xué)者、法學(xué)博士，撰寫了第三章初稿。

張濤：清華大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士，撰寫了第二章初稿。

趙藝絢：中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，撰寫了第五章初稿。

劉文浩：中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，撰寫了第四章初稿。

高霞：中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，參與撰寫了第四章初稿，協(xié)助完成了全書的文字校對(duì)。

需要說明的是，本書的多位作者任職或曾任職于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，本書相關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)了其個(gè)人研究心得和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但不代表其所在工作單位的觀點(diǎn)。

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[1] 本書引用的冠以“中華人民共和國(guó)”的法律與行政法規(guī)，簡(jiǎn)稱時(shí)省略“中華人民共和國(guó)”字樣，法律與行政法規(guī)簡(jiǎn)稱均循此規(guī)律，不再重復(fù)標(biāo)注。

[2] 《習(xí)近平對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作作出重要指示》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月1日，第1版。

[3] 習(xí)近平：《認(rèn)真吸取教訓(xùn)注重舉一反三 全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第1版。

[4] 習(xí)近平：《牢固樹立切實(shí)落實(shí)安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年5月31日，第1版。

[5] 習(xí)近平：《守土有責(zé)敢于擔(dān)當(dāng) 完善體制嚴(yán)格監(jiān)管 以對(duì)人民極端負(fù)責(zé)的精神抓好安全生產(chǎn)工作》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月21日，第1版。

[6] 習(xí)近平：《認(rèn)真吸取教訓(xùn)注重舉一反三 全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第1版。

[7] 《分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作 聽取第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要情況匯報(bào)審議〈中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年5月1日，第1版。

[8] 習(xí)近平：《讓老百姓過上好日子——關(guān)于改善民生和創(chuàng)新社會(huì)治理》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月6日，第9版。

[9] 習(xí)近平：《堅(jiān)定不移保障安全發(fā)展 堅(jiān)決遏制重特大事故頻發(fā)勢(shì)頭》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月7日，第1版。