第五章 國家所有權和集體所有權、私人所有權

第二百四十六條 【國家所有權】

法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。

國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定。

【條文疏義】

本條沿襲了《物權法》第四十五條之規定，僅做了標點方面的修訂。

一、國家所有權的概念

國家所有權，是指國家對國有財產的占有、使用、收益和處分的權利，它本質上是社會主義全民所有制在法律上的表現。[29]

這里的“國家所有的財產”是指依法屬于全民所有的財產，不僅包括國家擁有所有權的財產，如礦藏、水流、海域，國有的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，野生動植物資源，無線電頻譜資源，依法屬于國家所有的文物，國有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，國家機關和國家舉辦的事業單位依法直接支配的國有財產，而且包括國家依法投入企業的動產和不動產。另外，國家的財政收入、外匯儲備和其他國有資金也屬于國家所有的財產。

所有權是一項民事權利，但國家所有權與個人所有權相比，有兩個顯著的特征：第一，國家是主權者，是法律的制定者，國家主要以立法形式決定其所有權的行使方式及相關問題。第二，國家所有權由國務院代表國家具體行使。

二、國家所有權主體的唯一性和統一性

蘇聯法學理論認為，將國家所有權主體的唯一性與統一性解讀為國家所有權兩個最重要的特征。主流法學基本理論信守這一理論，并將其視為堅持社會主義公有制不變的信條。[30]

國家所有權主體的唯一性與統一性理論堅持，國家財產只有國家才享有所有權，任何組織和個人都不得成為國家財產的所有人。國家的各級行政機構和國有企業事業單位雖然都可占有一定的國有財產，并對其所占有的國有財產在法律規定的范圍內享有使用、收益和處分的權利，但占有者的這些權利是來源于國家的授權，是代表國家行使所有權，其本身并不是國家財產的所有人。

然而，這一與計劃經濟體制相適應的理論，在社會主義市場經濟中僅能有條件地適用于純粹的國有企業，而且其內涵業已發生重大變化，其難以適用于其他諸如國家出資的企業。[31]《民法典》物權編第二百四十六條第二款沿襲《物權法》第四十五條第二款規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”這是因為國有財產具有廣泛性，國家要對所有國家財產直接行使占有、使用、收益和處分是不可能的。所以國務院代表國家對國有財產行使所有權，以便更好地利用和發揮國家財產的效用，取得最佳的經濟效益和社會效益。關于國家所有權的行使法律另有規定的，還應當依照相關法律的具體規定。

改革開放以后，國家所有權主體的唯一性與統一性，并非國家所有權的唯一模式。在歷史與現實中，存在多種雙重或多重的所有權模式，其都為選擇適合市場經濟需要的國家所有權的其他模式提供了借鑒的可能。所以明晰產權，必須分割所有權，必須承認所有權主體可以分為多個層次，必須破除所謂“國家所有權主體的唯一性與統一性”的理論，在“不重歸屬而重利用”的社會本位主義語境下，必須承認一物可以“多主”的法律現象。在產權實現多層次、多元化之后，國家只作為國有財產第一層次或最高層次的產權主體存在，只在這個層次上明確國家為國有財產的所有者即可，這種“所有者”的地位已表明，“兩權分離”理論業已完成其歷史使命，將被多重所有權的理論所取代，國家所有權主體的唯一性與統一性理論也將無須存在于任何經濟領域中。[32]

【典型案例】

挖出的烏木究竟應歸誰所有[33]

——自然資源屬于國家所有如何理解

基本案情

2013年3月至6月，被告歐某平、歐某富、潘某華等九人口頭協議共同在辰波縣馬申村新華組地段挖烏木，因需在原告張某發家的自留地中開挖烏木，開挖烏木前，被告代表各合伙人給付了原告土地使用費3萬元，并協議挖出烏木后扣除開挖費用，按烏木出售價格總價的10%支付原告提成。后在原告及他人的自留地中挖出烏木一根，該烏木經全體股東協商以105萬元出售，出售烏木后原告之子張某分得了8.5萬元。經查明，原、被告在挖掘烏木時并未取得相關的挖烏木的資質，也未參加辰波縣人民政府進行的烏木勘查開采權公開競拍。

原告張某發訴稱，被告挖出一根烏木，售價135萬元，扣除開挖成本10萬元后，被告應分給原告12.5萬元的提成，但被告只給了原告之子8.5萬元提成，余款至今未付，致原告的合法權益受到侵犯。故依法向法院提起訴訟，請求法院判令被告支付原告剩余的烏木提成4萬元及相關訴訟費用。

被告歐某平辯稱，賣烏木時在場的股東有歐某平等九人，經全體股東協商同意后的烏木出售價共計105萬元，烏木賣出后所有股東在現場按股份除去開銷的20萬元后價款的10%為8.5萬元，之后張某發不知聽誰說烏木賣了135萬元，要求給付余款4萬元，因無相關的事實依據，請求法院駁回原告的訴訟請求。

法院審理

法院經審理認為，除法律規定屬于集體所有的以外，自然資源屬于國家所有。烏木是由楠木、紅椿等樹木因自然災害埋入淤泥，在缺氧高壓狀態下，在細菌等微生物的作用下，經長期的碳化過程形成的碳化木。因此，烏木形成于自然，屬于自然資源，且不屬于法律規定屬于集體所有的范圍，故烏木應屬于國家所有。烏木不屬于集體所有，更不屬于個人所有。

《物權法》第四十五條第一款規定法律規定，屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。故原、被告等合伙人挖出的烏木并不屬于原、被告及各合伙人所有。《合同法》第五十二條規定損害社會公共利益的合同無效。[34]原、被告在未取得相關資質的情況下擅自挖掘烏木并進行買賣，損害了社會的公共利益，違反了法律的相關規定。

故本案中，原、被告訂立的口頭協議無效。原告無權根據無效合同主張其民事權利，故判決駁回原告張某發的訴訟請求。

案件評述

一、傳統國家所有權主體的統一性與唯一性的理論認知

1.本案涉及國有財產所有權的理論認識問題

本案中，原、被告簽訂的協議雖然是雙方真實的意思表示，但案涉自然資源依法屬于國家所有，所以原、被告就挖出的烏木進行買賣并分配收益的協議無效。當然，隨著《民法總則》對民事法律行為理論內涵的正本清源，這一結論顯然業已成為“無本之木，無源之水”，《民法典》物權編沿襲了《民法總則》的相關規定。

《物權法》第四十五條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”第四十八條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”本案所涉及的烏木屬于自然資源，且不屬法律規定屬于集體所有的范圍，根據《物權法》規定屬于國家所有。

2.本案的特殊之處在于協議所指向的對象是自然資源

自然資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎，只有嚴格依照憲法的規定，堅持法律規定的自然資源屬于國家所有，即全民所有，才能保障我國自然資源的合理開發、利用、節約、保護和滿足各方面對自然資源日益增長的需要，適應國民經濟和社會發展的需要。《憲法》第九條第一款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……”

可見，無論是國家的根本大法，還是保護財產利用和歸屬的《物權法》，均無一例外地確認了自然資源的國家所有權。國家是法律規定自然資源的所有權人，享有對該范圍內自然資源的占有、使用、收益、處分的權利。

3.違法占有、使用和轉讓屬于國家所有的自然資源的行為性質

本案中的原、被告在簽訂該協議時應當知道烏木屬于自然資源，屬于國家所有，但原、被告仍在未取得相關資質的情況下擅自挖掘烏木并進行買賣，損害了社會的公共利益，違反了法律的相關規定。根據《合同法》第五十二條的規定，損害國家利益訂立的合同無效，而且這種無效是自始無效、當然無效且絕對無效。

4.國務院代表國家行使國有財產所有權

國家作為抽象的主權者其不可能具體行使國家所有權的各項權能，具體權能的行使還需要由中央政府的各有權部門來完成。

在《民法典》物權編征求意見的過程中，有的學者認為，由“國務院代表國家行使國家所有權”可操作性不強。有的學者提出，國有自然資源的所有權實際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應規定地方人民政府也有權代表國家具體行使國有自然資源的所有權。有的學者建議，明確實踐中行使所有權的地方各級政府同國務院之間的關系是委托還是授權。有的學者認為，應該由全國人民代表大會代表國家行使國家財產所有權。

立法機關經研究認為，依據憲法規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家權力機關的執行機關。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力，體現在依法就關系國家全局的重大問題做出決定，而具體執行機關是國務院。我國的許多法律已經明確規定由國務院代表國家行使所有權。

有學者強調自然資源國家所有權的公權力屬性，認為自然資源歸國家所有是一種積極干預權，目的在于實現自然資源的合理利用。[35]但是針對該規定有學者提出部分意見，一方面，是國家所有權的代表表現出所有者的虛置；另一方面，認為由國務院代表國家行使國家所有權可操作性并不強。[36]

二、有學者主張烏木系無主物故通過自由先占構成習慣法

1.有學者主張依《物權法》第三十條案涉烏木可因先占取得其所有權

傳統民法理論認為，土地上若有特定類型用益物權，用益物權人享有排他先占權；若無，就集體土地，集體成員有排他先占權，就國有土地，國家負有容忍自由先占之義務。先占若侵害他人之排他先占權，或違反先占之禁止，不能取得所有權。

國家所有權可分為憲法上、民法上國家所有權，兩者之性質、規范意義不同；后者系前者于私法上之落實，且采“種類法定主義”。民法上自然資源國家所有權之客體，僅限于構成“國民經濟與社會發展的重要物質基礎”者；就國有之自然資源，公民亦享有合理使用之基本權利。

就烏木所有權之歸屬，考察學界現有論述，大體可分為兩類：一類學說主張直接按照“國家所有”之法律規定，無須另有他種法律事實，即可確定其所有權，可稱為“確認說”；另一類學說則主張權利人系依他種法律事實而取得所有權，如下述“天然孳息先占說”“埋藏物發現說”，可概稱為“取得說”。

2.學界主張經運用法學方法可知習慣法肯認“自由先占”規則

（1）烏木非屬文物、古生物化石，亦非礦產資源、野生植物資源或其他自然資源，亦不構成天然孳息、埋藏物，其系無主物；

（2）就無主物，我國習慣法上承認自由先占規則，故無法律漏洞。

先占人得因先占而取得烏木所有權（《民法總則》第十條肯認習慣法之法源地位）。經立法者考量而未作規定，未必構成“有意義之沉默”，其亦得作為立法者“有意之曖昧”而構成“明知之法律漏洞”，此種情形于我國法上尤為常見。

土地上存有土地承包經營權、宅基地使用權等特定類型之用益物權時，用益物權人享有排他先占權（《民法典》第三百二十三條沿襲了《物權法》第一百一十七條“收益”概念之目的性擴張）。土地上未設定上述特定類型用益物權時，如屬集體土地，集體成員方具有先占權（《物權法》第五十九條第一款[37]結合第三十九條[38]“收益”概念之目的性擴張），其成員內部之利益分配，得以集體規約定之；如屬國有土地，國家負有容忍合理自由先占之義務，此為“法律保留”原則的題中應有之義，沒有立法機關的明文規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施任何行為必須有法律授權。

先占若侵害他人之排他先占權，或違反先占之禁止，即不能取得其所有權（違反《物權法》第三十條之“合法”要件）。

無論自由先占，還是依先占權之先占，先占人均負有遵守自然資源保護、環境保護法律規定之義務，其違反得引發相應刑事、行政、民事責任，故可據以遏制或避免因先占而導致自然資源或環境之破壞。[39]