四、中國(guó)資源型城市的發(fā)展困境及轉(zhuǎn)型目標(biāo)

（一）發(fā)展困境

1．經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的“資源詛咒”困境

依托豐富的自有資源優(yōu)勢(shì)，大多數(shù)資源型城市主要是以礦產(chǎn)開(kāi)采及初加工為主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。據(jù)2014年的全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，采掘業(yè)占第二產(chǎn)業(yè)的比重超過(guò)五分之一，而附加值較高的加工制造、自主創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。在此種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，資源型城市的發(fā)展經(jīng)常會(huì)陷入“資源詛咒”的困境，這主要表現(xiàn)在：一是資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍具有相對(duì)單一、產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)短、附加值偏低且易受資源價(jià)格波動(dòng)影響、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在缺乏后勁的問(wèn)題；二是由于資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展多處于初級(jí)階段，高耗能、高污染、高排放項(xiàng)目多，具有相似資源的地區(qū)存在著較為突出的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)積累能力弱，配套條件差，造成新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育缺陷；三是中國(guó)資源型城市主要分布在自然資源稟賦較高的內(nèi)陸地區(qū)，這些地區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)較差，氣候環(huán)境比較惡劣，不利長(zhǎng)期發(fā)展。中國(guó)絕大部分礦業(yè)城市都存在不同程度的資源耗竭問(wèn)題，漸漸出現(xiàn)工業(yè)增長(zhǎng)不景氣。大慶也出現(xiàn)了主力油田油氣產(chǎn)量衰減的情況。

2．大宗商品市場(chǎng)低迷加劇經(jīng)濟(jì)走低

近年來(lái)國(guó)際大宗商品的價(jià)格一路走低。由于一些資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、層級(jí)較低，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的開(kāi)采和低端加工依賴嚴(yán)重，資源價(jià)格下跌導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)走低，相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到影響。例如，中國(guó)市場(chǎng)的煤炭?jī)r(jià)格，連續(xù)下跌兩年后，在2015年仍然保持走低態(tài)勢(shì)，使得山西省2013年財(cái)政收入因此減少1000億元。鄂爾多斯政府2004年以來(lái)斥巨資興建的康巴什新城，當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)一度超過(guò)1萬(wàn)元每平方米，但隨著近幾年煤炭?jī)r(jià)格過(guò)山車式的走勢(shì)，房地產(chǎn)的繁榮轉(zhuǎn)瞬即逝，康巴什新城成為一座“空城”。

3．人力資本積累不足導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力缺乏

在采掘業(yè)等資源初級(jí)加工產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之下，資源型城市人力資源多樣性不足，高端人才儲(chǔ)備欠缺，導(dǎo)致城市內(nèi)生能力不足，阻礙了城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。

多數(shù)資源型城市的勞動(dòng)力主要集中在采掘、加工、維修等工作崗位，結(jié)構(gòu)性人才相對(duì)短缺，特別是具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力的高端人才；大部分工人知識(shí)水平較低，勞動(dòng)技能單一拉低了整個(gè)資源型產(chǎn)業(yè)的職工技術(shù)水平和工資水平；由于歷史原因，中國(guó)高等教育資源集中在省會(huì)城市，而受限于自身的生活水平、交通條件、社會(huì)福利等因素，資源型城市缺乏對(duì)高端人才的吸引力，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)型升級(jí)的高層次人才匱乏。

從資本積累來(lái)看，對(duì)于需要資金發(fā)展的新建城市和處于虧損狀態(tài)的衰退型城市而言，難以從資源型產(chǎn)業(yè)中抽出資金發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。對(duì)于投入產(chǎn)出比增加的成長(zhǎng)型城市和穩(wěn)定的成熟型城市來(lái)說(shuō)，不愿意將資金轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。

4．制度不健全導(dǎo)致發(fā)展長(zhǎng)期背離市場(chǎng)規(guī)律

受到產(chǎn)權(quán)制度不清晰、市場(chǎng)規(guī)則不健全等因素影響，在資源型城市的發(fā)展中，往往存在大量“資源錯(cuò)配”以及“尋租”行為，從而導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲，甚至出現(xiàn)“僵尸”企業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種問(wèn)題都曾出現(xiàn)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，通常國(guó)家會(huì)根據(jù)既有計(jì)劃以較低的價(jià)格向資源型城市購(gòu)買資源產(chǎn)品，而又通過(guò)高價(jià)返銷輕工產(chǎn)品，僵硬的體制不僅制約了轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力，并且這種存在明顯剝奪特點(diǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致了利益的雙重流失。

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的是中國(guó)在資源價(jià)格機(jī)制方面進(jìn)行了大量的嘗試，初步形成了以市場(chǎng)定價(jià)為主體的資源交易機(jī)制。但仍然存在大量資源價(jià)格扭曲的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以根據(jù)產(chǎn)品價(jià)格的變化形成相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，多數(shù)資源型企業(yè)，尤其是產(chǎn)值規(guī)模較大的企業(yè)往往是資源型城市的經(jīng)濟(jì)主體，多受垂直管理體系的制約，這導(dǎo)致資源型城市的城市體系與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期游離于國(guó)家工業(yè)化體系之外。

5．可持續(xù)發(fā)展的綜合規(guī)范嚴(yán)重欠缺

資源型城市“因礦而生”、“因礦而建”，城市功能區(qū)劃分不清，導(dǎo)致城市面貌相對(duì)落后。舊城沿礦而建，環(huán)境條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后；而新城建設(shè)受到礦區(qū)分布的制約，地質(zhì)條件復(fù)雜，甚至出現(xiàn)采空塌陷等危險(xiǎn)，因此資源型城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)往往受到城市建設(shè)規(guī)劃的制約，削弱了城市可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)

資源型城市的重要特征之一就是主要依托資源的開(kāi)采利用，隨著不可再生資源的不斷減少，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂，這對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步造成了阻礙。積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步開(kāi)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，可以提高資源的利用效率，延長(zhǎng)資源的使用壽命和對(duì)城市的服務(wù)年限。中國(guó)產(chǎn)業(yè)布局不平衡、地區(qū)發(fā)展參差不齊、區(qū)域差距較大，各地區(qū)必須因地制宜，在充分理解自身?xiàng)l件的時(shí)候發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，同時(shí)鼓勵(lì)本區(qū)域的資源型城市帶動(dòng)本區(qū)域其他城市發(fā)展，為其提供資金、人才、科技、物資等重要物質(zhì)基礎(chǔ)，積極實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型策略，擺脫資源衰竭抑制經(jīng)濟(jì)的局面，促進(jìn)中國(guó)多元化產(chǎn)業(yè)集群的快速發(fā)展。資源型城市的轉(zhuǎn)型是以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為中心，最終實(shí)現(xiàn)其城市自身在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的持續(xù)健康發(fā)展。以此角度分析發(fā)現(xiàn)，資源型城市轉(zhuǎn)型的目標(biāo)可以概括為以下五點(diǎn)：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力增強(qiáng)。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展壯大，逐漸形成低能耗、低污染的多元化產(chǎn)業(yè)集群，有效支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展；形成具有融合性、創(chuàng)新性、可持續(xù)性的新型產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；使產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力普遍增強(qiáng)，技術(shù)、人才、資本、信息、管理成為產(chǎn)業(yè)支撐，以科技進(jìn)步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸。

二是完善公共服務(wù)水平，改善居民生活；

三是修復(fù)治理、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，形成健康、友好的宜居環(huán)境；

四是轉(zhuǎn)變政府職能，完善市場(chǎng)機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)活力，提高政府效率和市場(chǎng)效率，提供促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的制度保障；

五是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。逐步擺脫對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的依賴，促進(jìn)傳統(tǒng)動(dòng)能改造提升，培育發(fā)展新動(dòng)能，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展活力，加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。

（三）轉(zhuǎn)型內(nèi)容

在對(duì)中國(guó)資源型城市現(xiàn)狀的深入研究的基礎(chǔ)上，《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了首次提出和定義：“到2020年，資源枯竭型城市歷史遺留問(wèn)題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。資源富集地區(qū)資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局基本形成。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，建立健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。”

第一，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面。資源型城市轉(zhuǎn)型的首要政策目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為核心的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。通過(guò)培育多元化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)；在原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過(guò)技術(shù)改造和提升、延伸產(chǎn)業(yè)鏈等多種方式，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)水平和價(jià)值鏈；通過(guò)提供優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展來(lái)吸引人才，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才供給。降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅收入對(duì)資源直接使用的依賴性，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。

第二，社會(huì)轉(zhuǎn)型方面。以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展為基礎(chǔ)，促進(jìn)就業(yè)、提升居民收入，完善社會(huì)保障體系、提升社會(huì)保障水平，改善居民住房條件，通過(guò)提升公共服務(wù)和居民生活水平，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型；推動(dòng)再就業(yè)，推動(dòng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)化調(diào)整，加大對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)”、“全民創(chuàng)新”的支持力度，同時(shí)完善基本社會(huì)保障體系，充分發(fā)揮社保“兜底能力”。

第三，環(huán)境轉(zhuǎn)型方面。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時(shí)，對(duì)采空區(qū)、沉陷區(qū)以及土壤污染、水污染等歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行修復(fù)治理，逐步改善和提高地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好的發(fā)展目標(biāo)。

第四，制度轉(zhuǎn)型方面。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)機(jī)制體制，創(chuàng)立和完善資源使用制度。如果想要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展突破自然資源產(chǎn)出的限制，則一元化的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)必須逐漸轉(zhuǎn)型過(guò)渡至支柱產(chǎn)業(yè)多元化或去自然資源化發(fā)展，即實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的策略。不管是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)鏈延伸，抑或是經(jīng)濟(jì)機(jī)制體制的創(chuàng)新，均是為了改善因資源的枯竭所造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，切實(shí)實(shí)現(xiàn)資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。