第五節　智庫影響力形成的主要機制

一、智庫影響政策制定的過程

（一）提供備選方案

智庫對國家權力內層的影響是智庫發揮作用的最有效和直接的方式。通常智庫與掌握核心權力的國家領導層和各級政府部門建立各種正式和非正式的溝通渠道，把自己的政策方案和觀點提供給決策者參考，游說決策者采納自己的主張，讓自己的政策思想變成政策現實。對于政府來說，各家智庫針對某一社會問題提出各自不同的觀點，匯集各種方案，正好是一個絕好的政策方案選擇過程。智庫的決策咨詢作用就是根據某一問題可能出現的不同情況提供不同的政策方案，以供決策者進行對比和選擇。因此，智庫的首要目標是作為一個提供政策專才的渠道，為政府提供備選方案，以期影響決策者。這些智庫專家們的方案能否轉化為實際立法及可執行的計劃，一方面取決于智庫專家的研究成果是否科學合理，另一方面取決于政府的思路，因此，與政府關系的密切程度相當重要。

（二）參與方案的制定

智庫作為非營利、非黨派的研究機構，其首要目的就是要影響公共輿論和公共政策。正如《新共和》國際版主編約瑟華·科倫茲克所說：“我們可以失去數百萬的收入，但是有一點我們決不放棄，那就是影響政策?！?a href="#jz_1_37" id="jzyy_1_37">(29)而影響政策最直接和有效的方式是直接參與方案的制定。智庫參與公共政策的制定過程，通?？梢允拐吒哂忻褚庑?，更有說服力，而這也有利于國家政策形象的提升。

根據政策制定的不同階段，可以劃分為：議程設定——持續幾周甚至是幾十年。在這個階段，智庫根據自己的研究成果提出政策建議并通過努力確保提議成為政策制定者的首要考慮方案從而被納入議事日程。專家觀點根據政策可能出現的問題對決策者發出警告，為政策的修改提供導向。專家的觀點在這個時候可以借助大眾媒體引導社會輿論，一方面引起社會大眾對政策問題的關注，改變民眾的興趣和價值觀念；另一方面對民眾進行思想灌輸，形成有利于其政策被決策者采納的輿論氛圍。正如羅什福爾（Rochefort）和科布（Cobb）指出的，“政策研究有助于在議題進入嚴肅討論之前重新界定問題的邊界和實施干預的維度”(30)。智庫除了提供政策方案直接影響政策行為外，還可以通過自己長期的研究，建立起理論框架，或者形成一種決策理論模式，為政府的決策形成一種政策氛圍，進而間接影響政策決策。政策審議——在這個階段，政策制定者就提出的方案進行反復的探討和磋商，官員中的精英群體也開始就議題表達自己的立場，這時的專家學者的觀點就為這場政策博弈注入了活力，為政策制定者已經成熟的觀點提供理論支持。眾所周知，政策制定者很少單憑權力就能使不同的群體意見一致，他們必須說服其他參與者對政策的合法性表示認同，并達成共識。政策制定——在制定過程的最后階段，政策研究對政策和法規的實施起至關重要的作用，可以對政策實施過程中可能出現的問題進行必要的調整，指導政策方向，為評估政策好壞提出前瞻性的導向，從而為政策制定者提供參考。

（三）提出政策建議

智庫因其長期的學術積累和專業化沉淀，對政策的制定有自己獨到的見解，具有創新性的思維能力，能夠對不同政策的戰略目標進行次序優化，進而產生持久的政策決策影響效果。智庫提出政策建議的主要途徑就是針對國內外的重大政策問題出版專著或者提出專項研究報告，其中研究報告的形式主要有：專項的調查報告，專題的研究報告，政治行為、行政行為或經濟行為的預測報告，政策建議報告，戰略決策的建議報告，政策框架設計報告，等等。(31)這些報告的提出，就是為了向決策者提供科學的信息以利于他們做出客觀的決策。例如，蘭德公司平均每年發表350～450份研究報告以及大量的論文和專著，為美國的軍事、外交、政治政策提出前瞻性意見；大西洋理事會于20世紀80年代初發表的《今后十年的對華政策》報告，成為當時政府官員對華政策的“主流派”意見。

曾就職于紐約曼哈頓研究所的查爾斯·默里（Charles Murray）在他的著作《失去的土地》中強烈地攻擊了當時福利制度中政府對單身母親的現金救助政策，他認為這種政策使窮人對政府救助變得過分依賴，并縱容了非婚生現象。針對這一觀點，1996年由克林頓總統簽署生效的福利改革法案中的多項條款的制定，在某種程度上回應和參考了默里在《失去的土地》一書中的批評，以及多年以來其他學者對此批評所做的詳細闡述。這意味著智庫和政策研究機構提出的關于政府對貧困人口救助的一系列觀點，在經過多年的探討后終于被納入國家的法典。

二、智庫影響政策執行的過程

在政策科學研究領域，人們一般認為，在政策生命周期中，政策經合法化后，一經采納即進入政策執行過程。但是武漢大學丁煌教授卻認為：“所謂政策執行，是指政策執行者通過建立組織機構，運用各種資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現的動態過程。”(32)從這個定義來看，政策執行不僅是一個動態過程，而且是包含著建立執行機構、運用政策資源、解釋政策內容、進行政治動員、具體貫徹實施和協調政策活動的復雜過程。這里面環環緊扣，相互影響，互相制約。政策執行是解決政策問題的根本性環節。試想，再好的政策，如果被束之高閣，不經過實際執行過程并予以實施，那又有何意義呢？政策的關鍵部分只有在執行過程中才能得到關鍵性的體現：政策執行得好，政策方案中所規定的任務就可以圓滿地完成，甚至還可以創造性執行活動以彌補政策制定過程中的不足；相反，如果政策執行得不好，則會使政策試圖解決的問題更加惡化，甚至會與目標背道而馳。

政策執行活動包括政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協調與監控等環節。(33)這些活動中，有的是以決策者為主的活動，有的智庫只是在某個環節中能起到一定的作用。下面就對智庫影響深刻的幾個環節進行深入分析。

（一）政策宣傳

政策宣傳是政策執行過程的起始環節和一項重要的功能活動。要使政策得到有效執行，就要在執行前期，通過政策宣傳活動統一人們的思想，執行者只有對政策有全面的認識和廣泛的認同后，才有可能積極主動地執行政策。政策對象只有了解了政策的意圖后，才能自覺地理解和支持政策。因此，各級執行機構應采用各種宣傳工具，宣傳政策目標的意義以及政策過程中的方法和步驟。只有這樣，才能為日后的政策執行奠定良好的思想基礎。而在這一過程中，智庫功不可沒。

智庫無論大小，其首要目的都是影響公共輿論和公共政策，這兩者作為其并列目標，缺一不可。由于智庫具有獨立性，相對政府而言，它們對政策的宣傳更能獲得公眾的信任和認可，甚至在輿論的影響力方面可以發揮比政府更有效的作用。在政策宣傳過程中，智庫對于社會輿論的影響渠道眾多，如適時發布白皮書、發布研究報告、發表相關的時事評論、通過網絡進行思想與政策宣傳、以專家身份在媒體上發表意見、出席政府部門的聽證會等。智庫人士經常在各種學術會議、新聞發布會等公開場合發表自己對政策問題的見解，實際上是將晦澀深奧的政策問題濃縮成易被公眾接受要點的過程，也是為政策宣傳尋找輿論落點的過程。例如，在美國，每次白宮頒布新的法案和政策，CNN電視臺都會在報道該政策時，特別請到諸如布魯金斯學會、傳統基金會、對外關系委員會等知名智庫的專家對政策進行獨立分析，并發表評論。在德國，政策執行的宣傳活動中，智庫通常采取的途徑“首先是出版物，其次是電視，偶爾也選擇教堂，并越來越多地借助于互聯網。許多同類的智庫愿意聘用那些不僅在自身領域內有較高聲望，同時掌握超常的口頭和文字交流技巧的學者”。(34)

（二）政策分解

政策分解就是我們通常所說的制訂計劃。古人云：“凡事預則立，不預則廢?！闭邎绦幸彩侨绱?。一項政策的推出，往往只能指出政策目標的基本方向，比較抽象。要使政策得到有效的執行，就必須在基本原則指導下，對總體目標進行分解，制訂出政策執行的計劃。作為政策執行活動的“線路圖”，科學可行的執行計劃，是保證政策執行活動有序進行的前提。它根據政策方案的要求和客觀條件，可以把政策目標分解為近期目標、中期目標和長期目標。分解每個政策橫向的具體目標，圍繞分解后的目標，設計具體步驟，明確每一步驟的前后關系，明確每一步驟所需的時間和活動明細。智庫在編制計劃過程中往往能給決策者提供專家的參考意見，這一過程明確支持某個具體行動方針的變化，并充分考慮政策方案在執行后的潛在問題，通過分析潛在問題的危害程度，制定相應的防范措施。政策執行計劃的制訂尤其要注意以下幾點：一是可行性。執行計劃要從實際出發，注重實際情況，計劃內容要簡明、清晰，可以直接操作。二是要留有余地。計劃中的各項指標，一定要留有余地，否則，計劃繃得過緊，一旦某個環節出了問題，就可能影響全過程。三是要不斷調整。政策執行是一個動態過程，執行計劃必須隨著政策執行的過程及其情況作相應的調整和變化。(35)

（三）政策實驗

政策實驗是執行過程中的重要步驟。通過政策實驗，既可以驗證政策，如發現偏差，及時反饋信息，修改和完善政策；又可以從中獲得帶有普遍指導意義的東西，如原則、方法、步驟及注意事項等。那些涉及全局關系、帶有風險性的政策，受各種因素制約的政策以及影響深遠的政策，都要經過科學的政策實驗來檢驗才能正式執行。一方面，政策所涉及的政治、經濟、文化因素很復雜，而且對這些因素的制約效果很難有精確的定量分析。另一方面，政策所產生的后果和影響往往較為深遠，沒有確定的結果，而且類似的政策經驗又十分匱乏。所以，通常情況下，為了減少不必要的損失，一些重大政策在實施之前要進行局部的政策實驗。

智庫的成員大多具備豐富的經驗與淵博的學識，都是在某一領域研究問題的專家，他們通過發揮理論和專業知識的優勢，對決策方案的科學性和可行性進行縝密的研究與論證，設計一個或多個實驗方案，并在相同條件下進行對照，從中得出科學的結論。在實驗過程中及時發現存在的問題，“診斷”決策目標、決策路徑是否有效、合理。在“試點”過程中，選擇合理的政策執行工具。在總結實驗結果時，根據實驗的最后過程及結果，對其進行檢驗、評價、修改或者否定整個政策方案。最后的分析報告中，需要專家們對成功經驗進行理性思考，分析這些經驗適用的范圍和條件及普遍意義；實事求是地對存在的問題進行補充和改進，為下一步政策實驗掃清障礙。專家們把這兩者結合起來，提供給決策者合理的政策執行報告。

（四）監控

監控是政策實施過程中的保障環節。在實際政策執行過程中，政策執行者對政策的認知缺陷和認同障礙可能導致政策執行偏離目標，因而必須在整個實施過程中加強監督和控制，保證政策的全面貫徹和落實。

三、智庫影響政策評估的過程

政策評估是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。(36)一項政策在制定后，其政策效果如何，是否需要進行修訂和調整，往往需要專業團隊進行長期的跟蹤評估，而智庫由于其獨立性，具有一定的專業知識和政策經驗，在政策決策評估過程中發揮著重要的作用。在政治生活中，智庫注重評估政府各項政策和計劃，有“社會醫師”的美譽。智庫通過檢查政策方案，對政策過程進行評估，衡量政策結果的利弊得失，從中不斷地尋找和發現存在的問題，提出解決問題的具體方案，改進政策的實施策略，優化政策實施的程序，強化政府施政能量。

智庫對社會問題的研究和及時診斷社會問題具有積極的意義。首先，政策評估的過程實際上是一種理論研究的過程，對評估人員的理論素養要求很高。只有選擇適當的評估人員，構建具有高水準的評估隊伍，才能達到評估的要求。智庫的研究人員有著專業的水準和豐富的政策經驗，是進行政策評估最好的參與者。其次，智庫作為獨立的第三方，能夠獨立客觀公正地對政策進行廣泛的評價和鑒定，對政策效果的評估可以超越少數政策制定者的有限見識。它綜合了社會各方面對該政策的態度、傾向，及時提出對政策的修正、補充，有效地改進政策目標，促進政策科學化和提高政策效率。最后，智庫參與政策的后續修訂工作，有利于及時化解政策相關利益方的矛盾，以體現政策公平。廣大學者、專家參與公共政策的評估過程，及時聽取各公共政策的聽證報告，是一項體現公平的民主過程，有利于促進政策的科學化和民主化。

（一）評估政府各種政策和計劃

1．評估政策制定的相關情況

（1）了解政策基本內容及相關背景。對一項政策進行評估，必須了解該政策的基本內容及相關的背景，包括該政策出臺的時間、所針對的問題、政策的基本意圖、政策的目標群體、政策出臺前后的有關經濟和社會狀況、具體的政策措施、政策的基本理論依據、政策執行的環境等。(37)這些信息是開展政策評估活動的基礎，也是評估得以順利進行和卓有成效的前提條件。

對于政策基本內容及相關背景的信息，有的有文字資料和書面記錄，政策研究人員通過查閱可以得到；有的只能通過對政策相關人進行訪談和走訪的形式獲得。資料收集的方法有多種：文獻法、觀察法、調查法和實驗法。(38)政策具有相關性，某一結果的產生往往是多種因素共同作用的結果，只有理論研究與實際工作相聯系，才能使評估活動收到最佳的效果。

（2）確定政策相關方。政策相關方包括三類人：政策制定者、其利益與被評估的政策有直接或間接關系的人、對政策表示強烈關注的人。弄清楚政策相關方是哪些群體和組織機構相當重要，這有利于政策評估人員了解整個政策的運行過程中涉及的因素，找到影響政策執行、政策效果的關鍵變量。政策評估所需要的信息，只能從政策相關方那里獲得。為了能順利從政策相關方那里獲得評估過程中所需的信息，評估者最好與他們建立某種聯系，或者從一開始就讓他們參與到政策評估過程中。例如，蘭德公司對五角大樓的政策評估，從一開始就把軍方納入評估過程，所以蘭德公司與美國軍方的關系非常密切，迄今為止，蘭德公司是美國唯一能獲得政府全部機密文件的半官方研究機構，除了擁有大批機密文件、資料之外，其高級研究人員經常被邀出席政府會議或作為政府代表團成員出國訪問。

2．評估政策的可操作性

（1）界定政策目標。衡量政策的預期目標是否合理是政策評估的一項主要內容，盡管政策目標在政策文本中常常以“為了……”或“……以便……”之類的形式表示出來，但并不能作為政策評估的依據。有些政策宣稱的目標過于籠統，沒有針對特定的問題；有些政策的目標模糊不清、不明確、不具體；有些政策除了公開宣稱的目標外，還有多重目標；有些政策實施起來的實際目標偏離了之前確定的目標。為了弄清楚一項政策的真正目標，評估人員要首先區別政策的近期目標、中期目標和長期目標。評估人員通過電話、書信或訪談、座談等形式，運用德爾菲法，獲得政策制定人員、執行人員的意見，并與他們一起來界定政策目標。專家們對政策目標的界定，有利于政策的有效執行和政策效果的良好體現。

（2）評估政策內容。政策內容是指導全部政策工作的藍圖，其設計直接決定著政策的質量。因此，對政策內容的評估是研究人員所有工作中最為復雜的一個環節，也是衡量智庫評估工作水準的重要參數。智庫專家采用定性研究方法和定量研究方法對政策內容進行全面評估，關注實行的每一個環節是否合法，跟蹤調查政策的執行過程。由于政策執行過程中，涉及的范圍很廣，所以通常會涉及大量的數據，往往需要借助計算機及相關分析軟件。蘭德公司利用專家個人和專家群體創造的德爾菲研究方法，至今仍是進行政策評估活動時有效的方法。

但是研究人員也應該注意到，公共政策的命運如果說要由評估結果決定，那是不可能的，因為在政策評估過程中，存在著嚴重的信息不對稱的問題，只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息做出熟悉情況的決定，并由于“經濟人”假設做出一些利己的政策決定。這樣就會導致政策評估過程的形式化趨向。對于這一點，托馬斯·戴伊在研究政策時就指出：“政府機構都有著強烈的興趣和愿望，以顯示和證明它們的政策和工程項目產生了哪些積極的影響，對于來自外部的、由獨立的組織所進行的政策評估行為和努力，行政官僚們常常把它視為是對自己的政策和工程項目、自己的財政預算、自己作為行政者的競爭力的威脅。政府機構不會喜歡顯示自己的政策沒有發揮作用的研究結果，更不愿看到說明自己的政策成本超出了政策效益的研究結果?！?a href="#jz_1_47" id="jzyy_1_47">(39)

3．評估政策的影響

不同的公共政策，在每一個領域內的影響不同。同樣的內容，依照不同的標準來衡量，就會產生不同的政策影響。對于不同的政策內容的影響，研究人員可以從以下四個方面來評估：

（1）有效性（Effectiveness）：是指一項政策實現預期目標的程度。例如一項旨在減少留守兒童數量的政策，在實施一定時間后農村留守兒童數量的下降，就是該政策有效性的表現。

（2）效率（Efficiency）：是指一項政策取得的收益水平相對于成本投入的比率?；蛘呦鄬τ谄渌玫氖找?，一項政策所需投入成本的水平。

（3）公平性（Equity）：是指一項政策的收益和成本在相關群體中分配的平均程度。一項政策的實施，只有體現社會分配的公平才是合理的政策。如果該政策不能體現社會公平的話，可能會在一定程度上激化社會矛盾。只有政策公平平等，才能體現政府的治理能力，提高政府的威望。

（4）可行性（Feasibility）：是指政策的出臺要符合政治可接受性、經濟可承受性、社會可接受性和管理可行性等四個方面。政治可接受性是指政策方案不能違背當政階層和主流政治信條，不能違背其政治利益，否則，政策推行起來就會遇到強大的阻力。經濟可承受性是指政策方案實施所需的經濟投入不能超過政府的財政能力。即使政策再好，也不能不顧政府的經濟承受能力，如果因為財力問題影響政府對其他方面的投入，那么這樣的政策就不能算是一個好的政策。社會可接受性是指政策方案不能有悖于社會公認的原則和規范，不能違背社會上多數人的利益。如果政策只代表了一小部分人的利益，損失了絕大多數公民的利益，這樣的政策不會得民心，勢必會遭遇前所未有的阻力。管理可行性是指政策方案的實施必須是現行行政體系可以操作和控制的，如果政策方案過于宏觀，缺乏可操作性，或者政策方案設計得過于復雜，那么這個政策方案就不能成為一項可行的政策。有些政策看上去很漂亮，但是通過調查評估后卻發現其并沒有實際效果，其原因就在于缺乏管理可行性。

（二）及時反饋政策實施效果

1．反饋政策的執行情況

再好的政策，如果得不到有效執行，都會成為一紙空文，解決政治、經濟、社會問題的目的也無法實現。為保證執行符合政策制定目標，提高政策實施的效率，智庫研究人員在這一過程中要根據一定的標準對政策的執行活動進行檢查、監督，一旦出現偏離原有政策目標的活動，就要及時給予糾正和修改：如果是因為預期目標太高而沒有辦法實現，則必須調整目標以適應現實的條件；如果目標是可行的，那么在執行過程中，如是執行不力，則需要加大執行力度；如果具體方法或步驟有誤，則需要做相應的調整。通過這些實際演練過程，智庫專家們也在一次次的實踐中積累了政策經驗，提高了分析研究能力。正如威廉·F.韋斯特所說：“無論是主動的還是反應式的監督，都可以因之而起到保護政策執行的完整性，防范立法機關以外的破壞性影響的作用?！?a href="#jz_1_48" id="jzyy_1_48">(40)

2．反饋政策的利弊得失

通過對公共政策的評估，研究人員可以通過撰寫、提交或發布政策評估報告的方式來反饋該政策的利弊。例如，美國的“伊拉克研究小組”在充分評估了美國對伊拉克的現行政策后，認為這些政策并沒有起作用，反而使伊拉克的局勢更加嚴峻，所以向時任總統布什提出了包括“4年內撤軍伊拉克”等79項建議的伊拉克政策報告。這份報告的結果我們都已看到，布什總統接受了這份全盤否定他此前推行的伊拉克政策的報告，做出了撤軍伊拉克的決定。

（三）改進政策的實施戰略和程序

1．政策調整

所謂政策調整就是在政策監督和控制所獲得的有關政策系統運行的反饋信息的基礎上，對政策方案、方案與目標之間的關系等進行不斷的修正、補充和發展，以便達成預期政策效果的一種政策行為。(41)

在評估機構對政策方案進行充分評估之后，政府機構應根據其反饋的關于政策系統運行尤其是政策執行方面的信息，對政策問題、目標和方案等進行認真的分析研究。智庫機構這時候就起到了“賢內助”的作用，幫助政策制定者將原來模糊、不準確的目標加以明確化，根據變化了的環境重新修訂原有的政策目標。在政策方案方面，確定需要補充什么內容、完善哪些方面，制定合理的調整方案，實施調整活動。并將新的方案付諸實踐，開始新一輪的監控過程。

政策調整有利于保證公共政策的合理科學。由于決策者的有限理性以及政策環境的動態發展性，決策者制定出的政策不可能每一項都是合時宜和完善的。因此，結合實際情況，適時調整政策，才能更好地解決問題，保證公共政策的權威性和嚴肅性，保持公共政策的穩定性和連貫性。

2．參與后續政策制定過程

公共政策評估活動的反饋信息，能夠為智庫研究人員對后續政策的研究提供重要的數據參考。在前一項政策后果的基礎上，制定相關的新政策，并提供給決策者，以增強其施政能量。例如，在美國駐伊拉克軍隊撤出后，“伊拉克小組”參與了一系列的如何維持美國軍隊向伊拉克軍隊提供支持、如何幫助加強伊拉克安全和實現民族和解的政策等后續政策的制定。

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