第二章　公共政策過程中的智庫

第一節　智庫的現狀和分類

一、智庫的概念

一般認為，智庫一詞最早是由美國提出的，最初專指第二次世界大戰期間美國軍事人員和文職專家聚集在一起討論制訂戰爭計劃及其他軍事問題的軍事服務部門，后來轉而稱呼那些從事獨立的公共政策研究的各類學術機構。(1)國際上一般認為現代意義上的智庫有四大特點，即獨立性、非營利性、現實性和政治性。各智庫的價值取向、智庫形態、運作機制、專家構成各異，導致了智庫類別和特點的差異，所以目前國內外對于智庫的定義尚不統一。

從國外來看，按照蘭德公司的創始人弗蘭克·科爾博莫的定義，智庫就是一個“思想工廠”，一個沒有學生的大學，一個有著明確目標和堅定追求，卻同時無拘無束、異想天開的“頭腦風暴”中心，一個敢于超越一切現有智慧、敢于挑戰和蔑視現有權威的“戰略思想中心”。(2)保羅·迪克森在1970年出版的專著《智庫》中認為，智庫，俗稱“腦庫”（Brain），源于20世紀40年代，用以指稱戰爭期間美軍討論戰略和作戰計劃的保密室（Think Box）。(3)歷史學家詹姆斯·史密斯（James Smith）從實證研究著手，認為智庫是一種專門的組織，其宗旨是為社會改革進行調查、咨詢、游說，這些組織不僅思考如何推進社會改革和政策進步，還要擴大自身在社會政策領域的影響。這種說法與當今智庫的某些功能頗為相近。托馬斯·戴伊認為智庫是政策精英，因為智庫經常成為新任領導班子的智囊，其中某些研究人員直接參與政府工作，并成為高級政策制定者退休后的歸宿，不僅如此，許多企業捐款者、慈善捐贈人和智庫之間有著密切聯系，所以智庫的研究取向在一定程度上代表了精英集團的利益。戴維·紐瑟姆（David Newsom）和其他一些政治學家用多元流方法進行智庫研究，他們認為智庫只能代表構成政策制定共同體的眾多組織中的一種組織，智庫和利益團體、工會、環境組織，以及很多其他非政府組織一樣，為了爭取政策制定者的注意而經常相互競爭。(4)英國學者詹姆士認為：“思想庫是從事力圖影響公共政策的多學科研究的獨立組織。智庫研究人員運用科學的研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科研究。智庫的首要目標是影響公共政策，在與政府、企業及大眾密切相關的政策問題上提供決策建議。”麥甘恩認為：“智庫是指獨立于政府、社會利益集團如公司、利益團體以及政黨等力量的具有相對自治性的政策研究組織。”斯通認為，智庫是指“那些獨立于政府、政黨和利益集團，并從事公共政策問題分析的非營利組織”。(5)美國著名智庫研究專家安德魯·里奇（Andrew Rich）在2004年出版的專著《思想庫、公共政策和專家治策的政治學》中，將智庫定義為“一種獨立的、不以利益為基礎、非營利的組織，依靠專家及其思想獲得支持，并對公共決策過程產生影響。在經營運作上，智庫屬于501（C）非營利組織類別，實施和發布有關公共政策議題的研究；在政治上，智庫是激進的機構，積極尋求公共信任的最大化，并尋求其專家及其思想進入并影響政策制定”。(6)日本綜合研究開發機構（National Institute for Research Advancement，NIRA）從作用的角度，將智庫定義為“民主社會的一個主要政策角色，智庫是政策團體為確保多樣化、開放性和政策分析、研究、決策和評估過程的可靠性，以知識和智力為基礎而提供的軟基礎設施”。(7)

從國內來看，王莉麗認為，智庫是指“從事公共政策研究的非營利組織，其目標客戶是政策制定者和社會大眾，思想庫力圖通過各種傳播渠道影響公共政策的制定和社會輿論”(8)。復旦大學張春在其博士學位論文中，將思想庫定義為“一種獨立機構，其目的在于指導研究并生產獨立的、與政策相關的知識”。袁鵬認為思想庫是以政策研究為中心、以直接或間接服務政府為目的、非營利的獨立研究機構。(9)《金融博覽》在其2009年8月刊發的《發達國家的著名智庫》中，是這樣闡述的：“智庫是由專家組成的，多學科的，為決策者在處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面的問題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想的公共研究機構，是影響政府決策和推動社會發展的一支重要力量。”(10)陳卓武等認為，智庫主要是指那些以政策研究為核心、以影響政府公共政策選擇為目的、非營利性的、獨立的研究機構。(11)薛瀾、朱旭峰在對國外各種定義進行綜合分析的基礎上，從智庫的本體——政策研究機構、目標——影響政策制定、地位——獨立性、狀態——穩定性等四個方面進行研究，認為智庫是一種相對穩定且獨立運作的政策研究和咨詢機構。(12)李楨認為，思想庫是一個國家、一個地區軟實力的重要標志，是由不同學科背景的專家學者組成，為政府、企業等組織及其決策者處理經濟、社會、軍事、外交等公共事務和應對突發事件出謀劃策，提供處理事務和解決問題的方法方案、戰略策略、理論思想等智力產品的公共研究機構。(13)黃可等認為思想庫是指為政府部門或大的社會集團、企業在各個領域、各個層面的決策進行調查研究，出謀劃策，提供各種咨詢，為其解決具體問題，并為之培養、儲備和輸送人才的一種社會組織形式。(14)張新霞認為，智庫是以從事多學科研究為依托、以對公共政策施加影響為目的、以提供思想支持為基本方式的非營利性組織、團體和機構。(15)也有學者認為智庫就是公共政策領域的決策咨詢機構，以公共政策咨詢為其核心工作內容，其工作影響目標主要是公共權力機構——立法、行政、司法及政黨、非政府組織。智庫的主要工作方式包括決策咨詢、政策游說及與公共議題相關的社會動員，所以智庫必須在政策圈保持足夠大的影響力。(16)俞可平則認為，一個智庫若要對社會進步產生重要影響，應具備思想、問題、責任、戰略、人才、網絡和特色七個要素。(17)

以上各種定義，有的簡潔，有的全面，有的側重從智庫的特點方面來定義，有的側重從智庫的功能方面來定義，有的側重從智庫的影響力方面來定義，各有所長。但綜合以上各家之言，筆者認為，對于智庫概念的綜合論述，可以從智庫的特點、業務內容、價值取向和目的這四個方面來定義。因此可以簡單概括為：智庫是指具有獨立性、非營利性、現實性和政治性特點的，從事政策研究活動，以影響政府決策為首要目標的研究機構。

二、智庫的分類

由于目前國內外擁有的智庫數量很多，大大小小，規模不一，加上學者們對智庫的定義各有不同，所以關于智庫的種類，目前國際學術界也如定義一樣沒有統一的標準。本書試圖從不同的側面對智庫以不同方式進行分類：

（一）根據智庫的隸屬關系進行分類

智庫作為一種研究機構，有固定的運行方式和不同的機構屬性。根據其隸屬關系的不同，可將國際智庫分為官方型智庫、半官方型智庫、民間智庫、大學依附型智庫和黨派依附型智庫。

官方型智庫是指通過立法或慣例存在于政府體系內部的智庫，它的組建目的在于向各級政府部門領導層提供決策服務，發揮政府“內腦”的作用。美國白宮和國會的一些智庫機構和我國各級政府部門的思想庫就屬于這種。根據服務部門不同，官方智庫又可以劃分為不同類別。如美國的官方智庫因為服務對象不同，又可以劃分為服務于總統的官方智庫和服務于中央政府的官方智庫以及服務于國會的官方智庫。類似的機構還有日本省廳設立的審議會，法國科學技術研究咨詢委員會，韓國國家科學技術咨詢會議等。

半官方型智庫是指獨立于政府之外，對政府決策起著一定的參考作用的智庫。它們不受政府的制約，資金來源有的是政府撥款，有的由自己解決，但是它們的研究成果在一定程度上供政府進行決策參考。根據其資金來源可以分為兩種：一類是直接受政府資助的智庫，如蘭德公司、斯坦福研究所、東西方中心等；另一類是與政府部門有對口服務關系的智庫，其資金大多來源于大的基金會或公司贊助，如美國的對外關系委員會是外交方面最有影響力的智庫。半官方型智庫一般有三個特征：一是它們通過接受政府資助來進行相關研究和咨詢服務活動，二是它們往往與政府機構簽訂長期或短期的研究合同，三是政府部門與這些智庫機構之間相互協調、互通信息。(18)

民間智庫在組織上獨立于其他機構，大多由私人或民間團體創立，經費自籌，主要由民間出資組織并且體現民間聲音或者政策需求，它們的研究人員大多由學者、專家和前政府官員組成。它們主要代表了草根利益，從公平出發，為民立言，希望政府各項措施能更多地傾向于勞苦百姓。這些組織中的優秀代表有傳統基金會、卡內基國際和平基金會、企業研究所、日本亞洲經濟研究所、加拿大公共政策研究所等。

大學依附型智庫主要是指依托于大學院校而設立的智庫。其經費大多來自校方撥款、一些基金項目或個人的資助，研究人員多為大學學者和專門從事研究的科研人員，其研究方向和項目廣泛。這種智庫最大的優勢就是大學校園高學歷人才密集，有濃厚的學術研究氛圍，學校里有良好的理論研究基礎，各學科研究領先且綜合性強，有翔實的第一手資料，信息靈通。大學里自由的學術氛圍和百花齊放的競爭環境，有利于大學依附型智庫產生創新性的思維，進行廣度和深度的研究。如美國的哈佛大學國際事務研究中心、哥倫比亞大學國際動態研究所、耶魯大學經濟發展中心等。

智庫作為參與公共政策研究的重要決策機構，其研究活動具有較強的政治功能。黨派依附型智庫，指的是西方國家各黨派有自己的研究咨詢機構，或在政治傾向上有支持自己的智庫。例如，美國企業公共政策研究所有共和黨的“權勢集團”之稱，布魯金斯學會有民主黨的“影子內閣”之稱。

（二）根據智庫的研究領域來分，可分為綜合性智庫和專業性智庫兩類

綜合性智庫所研究的課題涉及內政、外交，甚至還包括武器開發、更新科技等。綜合性智庫通常有雄厚的財力，研究涉及的學科包括社會科學、自然科學、邊緣科學，智庫研究人員大多具有高端的學術研究能力，甚至包括若干學科的學術帶頭人與諾貝爾獎獲得者，如美國的蘭德公司、傳統基金會、布魯金斯學會、日本的野村綜合研究所等。

專業性智庫所研究的范圍比較集中，重點關注政治、經濟、文化、外交、軍事、科技中的某一方面。例如，美國的胡佛研究所是專門從事國際關系事務研究的智庫；斯德哥爾摩國際和平研究所以軍事戰略為研究對象；中國國務院發展研究中心以國內公共政策為研究對象；野村綜合研究所關注世界經濟，從事經濟策略研究并為促進企業發展服務；日本三菱綜合研究所以科技創新為研究對象；等等。

（三）根據智庫的政治傾向來分，可分為保守型智庫、激進型智庫和中間型智庫

智庫的研究具有較強的政治功能，盡管許多智庫宣稱自己提出的主張是出于客觀公正的立場，但是其核心仍然是闡述政策和政治含義，所以仍不可避免地要參與到國際政治當中去。根據各智庫政治傾向性的不同，可以將智庫分為保守型、激進型和中間型三類。

保守型智庫包括傳統保守主義智庫、自由保守型智庫和中立智庫。他們強調有限政府，崇尚自由市場，主張個人自由、宗教情感和傳統家庭價值觀念。在外交政策上，他們提倡單邊主義和實用主義，強調軍備武器優勢，認為“強權即真理”。在美國，保守型智庫有傳統基金會、美國企業研究所、胡佛研究所等。

激進型智庫包括自由派智庫和改革派智庫。在對內政治上，他們主張改革；對外重視國際事務合作；在國際事務中，他們強調國際合作機制建設；在政策方面，主張實施福利政策，擴大福利開支，注重社會公正、可持續發展和環境保護等。如美國進步中心。

中間型智庫介于保守與自由之間，或者是兩者的綜合，它強調政策研究的中立性和客觀性。在對內事務上，它強調政府治理能力，強調社會福利，主張社會正義與保護環境。對外強調國際合作，但也主張有限的國際干預，應當奉行世界主義加干預主義的靈活策略。在美國，中間型智庫的代表主要有布魯金斯學會、對外關系委員會、卡內基國際和平基金會等。

（四）根據智庫的組織方式進行的分類

智庫作為一種社會組織，具有相對穩定的組織架構和完整的管理體系。根據智庫的目標和機構組織特征的不同，當前各國的智庫可以大致分為企業法人型、基金會型、非獨立法人型和松散俱樂部型。

企業法人型智庫是指那些專門從事政策研究和咨詢工作的企業法人，例如美國的蘭德公司是典型的企業法人型智庫機構。這種智庫以企業的形式運轉，接受政府或其他機構的委托對一些社會和政策問題進行調查研究，并把研究結果提供給委托人。

基金會型智庫是指由一些社會力量或某些大財團發起組成，依據國家社團的相關法規建立起來的智庫。這類智庫一般有由某些大企業、大富翁出資設立，由政黨出資設立，由某些知名人士募集資金設立等幾種形式。這類智庫包括美國的傳統基金會、布魯金斯學會、卡內基國際和平研究所等。

非獨立法人型智庫是指在法人地位上不獨立的智庫，例如，各大學的大學附屬型的智庫，除了進行科研工作外還要進行理論教學工作。它們與企業法人型智庫不同的是，沒有權力和校外的獨立法人簽訂合同，財務上不能獨立核算。

松散俱樂部型智庫是指有些智庫可能并沒有統一的組織機構，主要是由一些觀點相似、興趣愛好相投的研究人員組織起來的未經注冊的、以俱樂部形式出現的智庫。如三邊委員會，20世紀70年代初美國的戴維·洛克菲勒認識到有必要促進發達國家之間在動蕩不定的國際環境下進行更大范圍協調的必要性，于是發起創辦北美、西歐和日本3個地區14個國家政治領導人組成的民間論壇組織，后來這一組織在紐約、巴黎、東京設立3個總部，其常設決策機構是35人組成的執行委員會，成為具有重要影響的國際智庫機構。(19)