【經(jīng)驗分享】怎樣保證所有與被審計單位相關(guān)的經(jīng)濟方針政策、決策部署事項納入審計范圍

在傳統(tǒng)財務(wù)審計中，審計人員通過總賬、明細(xì)賬賬套核算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)與財務(wù)之間的內(nèi)部控制流程等管理系統(tǒng)，將全部財務(wù)事項納入審計關(guān)注范圍。

與傳統(tǒng)財務(wù)審計不同，與企業(yè)有關(guān)的國家經(jīng)濟方針政策、決策部署事項都有哪些，怎樣保證全部事項都納入審計范圍，對于審計人員來說是難點。如果審計人員對于重要的事項不能掌握相關(guān)信息，則無法履行相應(yīng)的審計程序、取得相關(guān)證據(jù)，無法對企業(yè)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況進行評價。

要解決這個問題，審計人員需要提前做好功課，通過以下渠道了解與企業(yè)相關(guān)的國家政策。

1.平時對國家經(jīng)濟方針政策、決策部署多加關(guān)注。對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告以及其他文件多加收集和學(xué)習(xí)，理解和掌握文件精神；對網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體報道的有關(guān)國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的新聞多加關(guān)注。

2.了解審計期間與被審計單位相關(guān)的國家政策，例如《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護方面的國家政策影響到很多企業(yè)。

3.了解被審計單位文件管理流程，通過清理收文記錄、發(fā)文記錄的方式，掌握國家有關(guān)部委、上級單位下達(dá)的與國家經(jīng)濟方針政策、決策部署有關(guān)的文件。

4.瀏覽被審計單位所在行業(yè)協(xié)會網(wǎng)站、主管部門網(wǎng)站，搜集、掌握與企業(yè)有關(guān)的政策。

5.了解被審計單位貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署方面的工作機制，通過有關(guān)負(fù)責(zé)部門、人員、工作記錄等收集相關(guān)資料。

6.通過任務(wù)書等文件、各項考核指標(biāo)，掌握與被審計單位有關(guān)的國家經(jīng)濟方針政策、決策部署。

【經(jīng)驗分享】非財務(wù)信息、財務(wù)信息相結(jié)合

要掌握企業(yè)對黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的執(zhí)行情況全貌，應(yīng)該通過收集分析財務(wù)信息和非財務(wù)信息兩類證據(jù)來進行。通過財務(wù)信息與非財務(wù)信息互相印證，判斷企業(yè)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的真實性、及時性，了解是否存在違反法規(guī)政策的情形。

非財務(wù)信息列舉如下。

國家相關(guān)政策、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、所在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；針對有關(guān)國家政策，企業(yè)母公司、主管部門等下達(dá)的相應(yīng)的任務(wù)指標(biāo)。

與貫徹落實有關(guān)政策所采取的一系列措施有關(guān)的會議紀(jì)要、企業(yè)文件。

相關(guān)措施進行過程中的管理資料，如外部驗收結(jié)論文件、外部主管部門檢查結(jié)論文件等。

涉及基建項目的，則包括一系列的立項、可行性研究、審批、初步設(shè)計審批、過程管理、驗收等文件。

與貫徹執(zhí)行政策相關(guān)的子公司、合營企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)的注冊、關(guān)停等相關(guān)資料等。

與科技投入有關(guān)的專利證書、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定證書等。

這些非財務(wù)信息是分析評價企業(yè)對黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的執(zhí)行情況的重要信息和證據(jù)。通過對非財務(wù)信息的分析評價，審計人員可了解企業(yè)貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的基本情況，并可預(yù)期這些經(jīng)濟事項對財務(wù)信息的影響。

財務(wù)信息，包括與貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署相關(guān)的經(jīng)濟活動的有關(guān)財務(wù)收支項目，如與科技投入有關(guān)的研發(fā)支出，與環(huán)保相關(guān)的資金籌集和使用，與環(huán)保設(shè)施建設(shè)有關(guān)的基本建設(shè)項目資金籌集與使用，與去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等政策相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債變化等。通過對這些財務(wù)信息的審計，審計人員可分析企業(yè)對黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的貫徹執(zhí)行情況，評價貫徹執(zhí)行的真實性、及時性、全面性、合法合規(guī)性。

非財務(wù)信息為財務(wù)信息的審計提供了方向和線索，財務(wù)信息的審計結(jié)果反過來印證了非財務(wù)信息的真實與否，印證了企業(yè)對國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的貫徹落實情況。審計人員應(yīng)將非財務(wù)信息和財務(wù)信息的審計結(jié)果結(jié)合起來，形成對企業(yè)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的審計結(jié)論。

【案例分享3-1】貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策、決策部署方面可能存在的問題

總結(jié)審計署若干報告分析，企業(yè)在貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策、決策部署方面可能存在以下問題。

一、未完成任務(wù)

若干企業(yè)未按要求完成低效無效資產(chǎn)清理處置，還有部分低效無效資產(chǎn)未納入清理計劃。

房地產(chǎn)去庫存緩慢。

未按要求完成年度應(yīng)收賬款和存貨壓控工作。

企業(yè)未經(jīng)評估對外出租辦公樓等，涉及租金1.2億元。

企業(yè)長期未制訂閑置土地處置計劃。

二、程序存在問題

某集團總部在下屬單位未完成資產(chǎn)評估程序的情況下，決策投資1.39億元收購一家公司22%的股權(quán)，此項投資因被收購方資不抵債、申請破產(chǎn)面臨損失。

某評估報告審核中未能發(fā)現(xiàn)漏評3.2億元的資本性支出事項，批準(zhǔn)所屬林產(chǎn)品公司依據(jù)評估金額出資10.66億元對外收購股權(quán)。

某集團沒有嚴(yán)格履行評估報告審核程序，未能發(fā)現(xiàn)該報告存在4 990.59萬元資產(chǎn)重復(fù)計算，批準(zhǔn)所屬公司據(jù)此作價3.6億元對外收購股權(quán)。

某企業(yè)在未收到正式評估報告的情況下，將抵償應(yīng)收賬款的房產(chǎn)按協(xié)議價格12.62億元入賬。

某集團在未按規(guī)定進行評估的情況下，將一處房產(chǎn)以1.1億元的價格出售。

某企業(yè)未完成資產(chǎn)評估程序即決策收購一家公司25%股權(quán)，至審計時被收購公司未正常經(jīng)營，1 050萬元投資面臨損失風(fēng)險。

【案例分享3-2】經(jīng)濟方針政策、決策部署審計

示例 1——去杠桿審計

企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計，如被審計單位存在去杠桿事項的審計，應(yīng)確定審計目標(biāo)、審計依據(jù)、審計內(nèi)容和審計程序，具體如下。

一、審計目標(biāo)

（一）審計確定企業(yè)是否采取措施去杠桿。

（二）有關(guān)措施是否合法合規(guī)，是否符合國家當(dāng)前經(jīng)濟政策。

（三）是否有效降低杠桿率，是否完成有關(guān)部門及上級單位與去杠桿相關(guān)的任務(wù)指標(biāo)。

（四）是否堅持法治化原則：是否依法依規(guī)開展去杠桿工作，是否政府與各市場主體都嚴(yán)格依法行事，尤其是是否注重保護債權(quán)人、投資者和企業(yè)職工合法權(quán)益。

（五）是否存在逃廢債行為，將應(yīng)由市場主體承擔(dān)的責(zé)任不合理地轉(zhuǎn)嫁給政府或其他相關(guān)主體；是否存在政府承擔(dān)損失的兜底責(zé)任的情形。

（六）是否堅持有序開展原則。去杠桿時是否把握好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險的關(guān)系，是否注意防范和化解去杠桿過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險。

（七）是否建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)；是否對企業(yè)負(fù)債行為建立權(quán)責(zé)明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制；是否加強企業(yè)自身財務(wù)杠桿約束，合理安排債務(wù)融資規(guī)模，有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

（八）是否強化國有企業(yè)去杠桿的考核機制。集團母公司是否切實履行職責(zé)，積極推動國有企業(yè)去杠桿工作，將去杠桿納入母公司對各級子公司的業(yè)績考核體系。

（九）是否規(guī)范履行相關(guān)程序。在去杠桿過程中，涉及政府管理事項的，是否嚴(yán)格履行相關(guān)核準(zhǔn)或備案程序，嚴(yán)禁違法違規(guī)操作。

（十）是否穩(wěn)妥做好重組企業(yè)的職工分流安置工作。企業(yè)是否充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，多措并舉做好職工安置工作。

（十一）是否嚴(yán)密監(jiān)測和有效防范風(fēng)險。是否加強政策協(xié)調(diào)，強化信息溝通與研判預(yù)警，提高防范風(fēng)險的預(yù)見性、有效性，嚴(yán)密監(jiān)控去杠桿可能導(dǎo)致的股市、匯市、債市等金融市場風(fēng)險，防止風(fēng)險跨市場傳染；是否填補監(jiān)管空白與漏洞，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，完善風(fēng)險處置預(yù)案，嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

（十二）是否遵守其他相關(guān)規(guī)定。

二、審計依據(jù)

（一）《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》（國發(fā)〔2016〕54號）。

（二）《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》。

（三）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函〔2016〕84號）。

（四）《市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2016〕2735號）。

（五）《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見〉》。

（六）《關(guān)于印發(fā)〈2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點〉的通知》（發(fā)改財經(jīng)〔2018〕1135號）。

（七）《關(guān)于印發(fā)〈2019年降低企業(yè)杠桿率工作要點〉的通知》（發(fā)改財經(jīng)〔2019〕1276號）。

（八）其他與經(jīng)濟措施相關(guān)的政策制度。

三、審計內(nèi)容

（一）具體審計內(nèi)容的確定。

去杠桿是個系統(tǒng)工程，可能涉及多種經(jīng)濟事項，按《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》（國發(fā)〔2016〕54號），可能涉及的經(jīng)濟活動包括兼并重組、混合所有制改革、“處僵治困”、化解過剩產(chǎn)能、完善現(xiàn)代企業(yè)制度強化自我約束、公司治理、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、有序開展市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、依法破產(chǎn)、發(fā)展股權(quán)融資等。

審計人員應(yīng)該通過以下步驟確認(rèn)具體審計內(nèi)容。

1.審計人員應(yīng)該采取訪談、閱讀有關(guān)工作方案、翻閱年度工作報告等方式，了解企業(yè)所采取的方案，以及涉及的經(jīng)濟事項，并將有關(guān)經(jīng)濟事項整理成清單。

2.對于這些經(jīng)濟事項，應(yīng)該通過瀏覽被審計單位網(wǎng)站、有關(guān)主管部門網(wǎng)站（國務(wù)院、發(fā)改委、國資委、財政部、國家稅務(wù)總局及其他部門）、訪談被審計單位負(fù)責(zé)部門和人員、向委托方索取等方式，收集這些經(jīng)濟事項所應(yīng)遵守的法律、規(guī)章、制度等，這些法律、規(guī)章、制度的有關(guān)規(guī)定，都是審計人員應(yīng)該關(guān)注的重點。

對于具體經(jīng)濟事項，事務(wù)所有些已經(jīng)形成了審計指南，審計人員可以參考借鑒；有些未形成審計指南，審計人員可按以上思路，確定審計內(nèi)容，根據(jù)經(jīng)濟事項具體情況，核查經(jīng)濟事項的合法合規(guī)性。

（二）杠桿率有關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)完成情況。

《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》（國發(fā)〔2016〕54號）要求“強化國有企業(yè)降杠桿的考核機制。各級國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)切實履行職責(zé)，積極推動國有企業(yè)降杠桿工作，將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)的業(yè)績考核體系。統(tǒng)籌運用政績考核、人事任免、創(chuàng)新型試點政策傾斜等機制，調(diào)動地方各級人民政府和國有企業(yè)降杠桿的積極性?！?/p>

審計人員應(yīng)該檢查被審計單位對上級降杠桿任務(wù)指標(biāo)完成情況。

（三）杠桿率降低的真實性。

通過財務(wù)審計等，確認(rèn)有無實際未完成卻假報完成、低估負(fù)債的情況。

四、審計程序

（一）了解基本情況，并取得有關(guān)資料。

1.了解有關(guān)工作機制。

通過訪談有關(guān)部門、人員，了解企業(yè)去杠桿工作機制，包括相關(guān)工作制度、負(fù)責(zé)部門，以及管理流程、過程中形成的管理記錄等。

了解任期內(nèi)企業(yè)采取了哪些措施去杠桿，并將這些措施列明細(xì)清單。

2.收集有關(guān)資料。

根據(jù)對相關(guān)工作機制的了解，收集相關(guān)部門下達(dá)的與經(jīng)濟措施有關(guān)的文件，包括方案、操作指引及其他相關(guān)文件，以及被審計單位貫徹落實情況相關(guān)資料，包括與有關(guān)經(jīng)濟事項相關(guān)的內(nèi)部決策文件、研究論證文件、政府及有關(guān)部門批復(fù)文件、過程中的審計報告、評估報告、產(chǎn)權(quán)市場交易文件等。

（二）訪談。

走訪相關(guān)部門、負(fù)責(zé)人員，了解去杠桿工作的情況，包括采取了哪些措施，取得了哪些成效，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有無其他風(fēng)險和不良影響等。

（三）分析整理黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署的主要內(nèi)容。

分析與去杠桿工作有關(guān)的文件，結(jié)合黨中央國務(wù)院、國家有關(guān)部門、上級單位相關(guān)政策、制度和文件，評價以下方面。

1.企業(yè)去杠桿有關(guān)措施是否符合國家相關(guān)政策。

2.各項措施操作過程是否符合相關(guān)政策、制度和文件，例如，前期決策是否符合企業(yè)內(nèi)部控制制度、“三重一大”決策要求；是否按規(guī)定經(jīng)有關(guān)部門審批；是否按規(guī)定進行審計、資產(chǎn)評估；信息公開是否合規(guī)，具體內(nèi)容是否按有關(guān)制度進行梳理等。

3.結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期，是否降低了杠桿率。

（四）財務(wù)審計。

結(jié)合相關(guān)項目的財務(wù)審計，確認(rèn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率是否控制在資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線以下，是否實現(xiàn)了考核指標(biāo)。

檢查企業(yè)融資協(xié)議、增資擴股有關(guān)協(xié)議條款，關(guān)注有無名股實債的情況，有無其他變相增加企業(yè)隱形債務(wù)情況。

（五）根據(jù)具體情況采取的其他審計程序。

根據(jù)項目具體情況以及審計風(fēng)險評估，采取其他審計程序。

（六）結(jié)合其他審計項目進行評價。

結(jié)合其他審計項目評價企業(yè)去杠桿工作是否存在問題。

例如，審計過程中發(fā)現(xiàn)與企業(yè)有關(guān)的勞動仲裁，可能說明企業(yè)在去杠桿工作過程中沒有妥善安置員工，導(dǎo)致了新的風(fēng)險。

【案例分析3-3】經(jīng)濟方針政策、決策部署審計

示例 2——降本增效落實情況審計

在企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計中，如果被審計單位存在降本增效落實事項，則應(yīng)確定審計目標(biāo)、審計依據(jù)、審計內(nèi)容和審計程序，具體過程如下。

一、審計目標(biāo)

是否采取措施提高管理水平、加強先進技術(shù)運用、挖潛增效、降低企業(yè)成本。

主管部門或者上級單位下達(dá)的降本增效任務(wù)指標(biāo)是否完成。

二、審計依據(jù)

（一）《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》（國發(fā)〔2016〕48號）。

（二）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進物流降本增效促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕73號）。

（三）《關(guān)于做好2017年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2011〕1139號）。

（四）《關(guān)于做好2018年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2018〕634號）。

（五）《關(guān)于做好2019年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2019〕819號）。

（六）《關(guān)于做好2020年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2020〕1183號）。

（七）《關(guān)于做好2021年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2021〕602號）。

（八）被審計單位所在地、所在系統(tǒng)、所屬上級單位其他相關(guān)制度文件、任務(wù)指標(biāo)等。

三、審計內(nèi)容

被審計單位是否采取包括以下措施的多種措施挖掘潛力、降本增效，是否實現(xiàn)降本增效的任務(wù)指標(biāo)。

1.是否用好政策謀發(fā)展，抓住國家支持企業(yè)發(fā)展的各項政策的窗口期，加緊研究梳理和細(xì)化落實，確保盡快落地見效。

2.是否圍繞智能化、綠色化等方向進行技術(shù)升級改造，瞄準(zhǔn)國際標(biāo)桿，全面提高產(chǎn)品技術(shù)、工藝裝備、能效環(huán)保、質(zhì)量效益和安全水平。

3.是否通過技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和升級改造、供應(yīng)鏈管理、精細(xì)化物流管理等各種措施，降低能源原材料采購成本。

4.是否與同行業(yè)同類企業(yè)對標(biāo)挖潛、降本增效。

5.是否加強成本管控和提高管理水平，強化資源能源集約管理，推進資源能源高效循環(huán)利用，做好成本控制；是否深入推進管理、產(chǎn)品、組織、業(yè)態(tài)及模式創(chuàng)新，拓寬效益提升空間。

四、審計程序

（一）了解基本情況，并取得有關(guān)資料。

通過訪談有關(guān)部門和人員等，了解降本增效有關(guān)工作的進行情況，取得以下相關(guān)資料。

1.與降本增效工作相關(guān)的主管部門、上級單位的有關(guān)文件、任務(wù)指標(biāo)或者任務(wù)書等。

2.年度工作計劃、年度工作總結(jié)，職能部門的工作計劃、工作總結(jié)。

3.與降本增效有關(guān)的文件、會議紀(jì)要。

4.專利證書等有關(guān)科技成果證明文件。

5.被審計單位采取的各種內(nèi)部挖潛降低成本的政策措施，以及成果說明文件。

6.會計賬簿憑證報表以及其他相關(guān)資料。

（二）分析檢查相關(guān)資料，訪談有關(guān)部門、人員。

分析檢查相關(guān)資料，訪談有關(guān)部門、人員，了解被審計單位相關(guān)工作進行情況、完成情況，包括采取的措施、形成的成果。例如，對于降本增效工作，了解在哪些方面節(jié)約了成本費用，在哪些方面提高了效率，對產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量作出了哪些提升等。

（三）財務(wù)審計。

結(jié)合財務(wù)審計，確認(rèn)與貫徹執(zhí)行方針政策、決策部署相關(guān)的收支的真實性。

對于降本增效工作，確認(rèn)被審計單位成本降低的真實性，關(guān)注有無未完成卻假報完成、有關(guān)成本費用掛賬或者擠占其他支出的情況，如列入工程成本、掛賬應(yīng)收款項等。

通過財務(wù)審計，確認(rèn)“增效”的真實性，檢查所提高的效率是否在收入、銷售量等方面得以體現(xiàn)。

【案例分享3-4】經(jīng)濟方針政策、決策部署審計

示例 3——“處僵治困”審計

在企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計中，如果被審計單位存在“處僵治困”事項，則應(yīng)確定審計依據(jù)、審計目標(biāo)和審計思路，具體過程如下。

一、審計依據(jù)

（一）《關(guān)于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》（發(fā)改財金〔2018〕1756號）。

（二）《中央企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”工作方案》（國發(fā)〔2016〕80號）。

（三）《中央企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”補助資金管理辦法》（財資〔2016〕99號）。

（四）《關(guān)于中央企業(yè)開展虧損企業(yè)專項治理工作的通知》。

（五）《中央企業(yè)開展特困企業(yè)專項治理工作方案》。

（六）被審計單位主管部門和所在地政府其他相關(guān)文件。

二、審計目標(biāo)

（一）是否完成“處僵治困”的任務(wù)指標(biāo)。

（二）完成情況是否真實，有無未完成報完成的情況。

（三）措施、程序是否合法合規(guī)，有無造成惡意逃廢債務(wù)、國有資產(chǎn)流失或其他風(fēng)險的情況。

三、審計思路

若審計人員了解到被審計單位有處置“僵尸企業(yè)”工作事項，則應(yīng)該向被審計單位索取目標(biāo)責(zé)任書，國資委、所在省、企業(yè)等的工作方案、有關(guān)資金管理辦法等相關(guān)文件，檢查被審計單位處置“僵尸企業(yè)”全過程是否符合規(guī)定的程序、條件，職工安置是否到位，有無形成新的風(fēng)險，是否存在逃廢債等道德風(fēng)險、國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，是否維護好社會穩(wěn)定，是否嚴(yán)密監(jiān)測及時處理化解與債務(wù)處置相關(guān)的金融風(fēng)險。