二 融資性擔保行業的政策演進和監管框架

1995年，《中華人民共和國擔保法》頒布。其中規定：在借貸、買賣、貨物運輸、加工承攬等經濟活動中可以設定擔保；擔保的類型有保證、抵押、質押、留置和定金；第三人在為債務人向債權人提供擔保時，可以要求債務人提供反擔保。

1999年6月，國家經濟貿易委員會（以下簡稱“國家經貿委”）發布了《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），開始嘗試建立政府出資為中小企業融資提供服務的信用擔保體系。《指導意見》指出，中小企業信用擔保機構不是金融機構，不從事金融業務，試點階段擔保規模要小，擔保內容主要是短期流動性資金貸款。信用擔保機構資金來源以政府預算資助和資產劃撥為主，擔保費收入為輔。信用擔保機構的法律形式可以是企業法人、事業法人、社團法人。在風險控制與責任分擔方面，《指導意見》指出，擔保放大倍數應在10倍以內，再擔保放大倍數可大于擔保放大倍數。在監管方面，《指導意見》規定省級經貿委會同當地財政、人民銀行、工商行政管理及商業銀行等部門組成“中小企業信用擔保監督管理委員會”，負責轄區內擔保、再擔保業務和機構的監督管理。

2000年，國家經貿委出臺《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》（以下簡稱《政策意見》），提出要切實扶持中小企業特別是高新技術類中小企業的發展。《政策意見》提到，要加快建立中小企業信用擔保體系，選擇若干具備條件的省、自治區、直轄市進行擔保與再擔保試點，探索組建國家中小企業信用再擔保機構，為中小企業信用擔保機構提供再擔保服務；在加快中小企業信用擔保機構發展的同時，要推動企業互助擔保和商業性擔保業務的發展；對于政府出資的信用擔保機構，必須實行政企分開和市場化運作。

為確保《指導意見》和《政策意見》的實施，國家經貿委頒布了《關于建立全國中小企業信用擔保體系有關問題的通知》，進一步明確相關事項，規定了列入全國中小企業信用擔保體系的擔保機構的條件、范圍及監督管理。中小企業信用擔保機構接受所在地人民政府中小企業主管部門政策監管和中國人民銀行有關機構的業務監管，國家經貿委也要開展相應監管工作；擔保機構不以贏利為目的，擔保費率標準需經相關單位批準。

2001年，財政部出臺《中小企業融資性擔保機構風險管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以規范和加強中小企業融資性擔保機構管理，防范和控制擔保風險。《辦法》中所指的融資性擔保機構是政府出資的以中小企業為服務對象的融資性擔保機構，鼓勵擔保機構采用公司形式。擔保機構收取擔保費時可根據擔保項目的風險程度實行浮動費率，一般控制在同期銀行貸款利率的50%以內。擔保機構對單個企業提供的擔保責任金額最高不得超過擔保機構自身實收資本的10%；擔保機構責任擔保余額一般不超過自身實收資本的5倍，最高不得超過10倍。在經營業務方面，《辦法》規定融資性擔保機構的業務范圍包括：為中小企業金融機構貸款、票據貼現、融資租賃等融資方式提供擔保和再擔保，經主管部門批準的其他擔保業務和資金運用；不得從事存、貸款金融業務及財政信用業務。擔保機構要同金融機構密切合作，對貸款實行比例擔保。在風險管理方面，擔保機構應按當年擔保費的50%提取未到期責任準備金，按不超過當年年末擔保責任余額1%的比例以及所得稅后利潤一定比例提取風險準備金，提取的風險準備金存于銀行專戶。其他貨幣資金，不低于80%的部分可用于銀行存款以及買賣國債、金融債券及國家重點企業債券；不高于20%的部分經主管財政部門批準可用于買賣證券投資基金等。在監管方面，各級財政部門要配合其他部門對融資性擔保機構進行監管。

從2003年起，《中華人民共和國中小企業促進法》（以下簡稱《促進法》）開始施行。《促進法》中規定了對中小企業的信用擔保支持：縣級以上人民政府和有關部門應當推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保，為中小企業融資創造條件；國家鼓勵各種擔保機構為中小企業提供信用擔保；國家鼓勵中小企業開展多種形式的互助性融資性擔保。

2003年7月，財政部出臺《財政部關于加強地方財政部門對中小企業信用擔保機構財務管理和政策支持若干問題的通知》，規范了中小企業信用擔保機構的財務管理與風險防范。各級財政部門對政府出資中小企業信用擔保機構負有監管職責要加大對擔保機構的支持力度，尤其是對擔保機構出現的代償損失核定適當的風險補償資金，納入當年的財政預算的具體辦法是，規定擔保機構運作規范，擔保項目符合國家產業和企業政策，政府出資的中小企業信用擔保機構發生的代償損失，在年末擔保責任余額5%以內、擔保機構提取的風險準備金不足彌補的，主管財政部門審核后可給予一定補償，有條件的地區可適當提高補償比率。

2006年，國家發改委、財政部、稅務總局、銀監會聯合出臺《關于加強中小企業信用擔保體系建設的意見》。提出要建立健全擔保機構的風險補償機制，在國家用于促進中小企業發展的各項資金中，安排部分資金用于支持中小企業信用擔保體系建設，鼓勵有條件的地區建立中小企業信用擔保基金和區域性再擔保機構，以參股、委托運作、提供風險補償等方式支持中小企業信用擔保機構的建立與發展。還提出要完善擔保機構稅收優惠支持政策，推進擔保機構與金融機構的互利合作，切實為擔保機構開展業務創造有利條件。

隨后，中國人民銀行出臺《中國人民銀行關于中小企業信用擔保體系建設相關金融服務工作的指導意見》，提出要推進中小企業信用擔保機構與金融機構的互利合作，為中小企業發展創造良好的融資環境。按照規定可以向擔保機構開放的企業信息，經人民銀行確認，金融機構要向擔保機構開放。有條件的地區，人民銀行分支機構可探索組織信用評級機構對中小企業信用擔保機構開展評級工作。

2009年，為加強融資性擔保行業監管，防范化解融資性擔保行業風險，《國務院辦公廳關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》出臺，決定成立融資性擔保業務監管部際聯席會議（簡稱“聯席會議”），同時明確地方相應的監管職責。聯席會議由銀監會牽頭，國家發改委、財政部、商務部、工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）、人民銀行、工商總局、法制辦參加，負責制定促建融資性擔保行業發展的相關措施，擬定監管制度。省、自治區、直轄市人民政府按照“誰審批設立、誰負責監管”的要求，負責本區融資性擔保機構的審批、關閉和日常監管。

2010年，《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）頒布，這是到目前為止關于融資性擔保行業最為重要的一部法規。融資性擔保是擔保人和銀行業金融機構等債權人約定，當被擔保人不履行對債權人負有的融資性擔保債務時，由擔保人依法承擔合同約定的擔保責任的行為。融資性擔保公司是依法成立，經營融資性擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。《暫行辦法》規定了設立融資性擔保公司應當具備的條件，并規定注冊資本不得低于500萬元人民幣，且為實繳貨幣資本。經監管部門批準，融資性擔保公司可以經營下列部分或全部融資性擔保業務：貸款擔保、票據承兌擔保、貿易融資性擔保、項目融資性擔保、信用證擔保及其他融資性擔保業務。經監管部門批準，可以兼營下列部分或全部業務：訴訟保全擔保；投標擔保、預付款擔保、工程履約擔保、尾付款如約償付擔保等履約擔保業務；與擔保業務有關的融資咨詢、財務顧問等中介服務；以自有資金進行投資；監管部門規定的其他業務。融資性擔保公司符合條件后可為其他融資性擔保公司提供再擔保和辦理債券發行擔保等業務。融資性擔保公司不得從事下列業務：吸收存款、發放貸款、受托發放貸款、受托投資；監管部門規定的不得從事的其他業務。在風險控制方面，融資性擔保公司對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的10%，對單個被擔保人及其關聯方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的15%，對單個被擔保人債券發行提供的擔保責任余額不得超過凈資產的30%。融資性擔保公司的融資性擔保責任余額不得超過其凈資產的10倍。融資性擔保公司以自有資金進行投資，限于國債、金融債券及大型企業債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產品，并可進行不存在利益沖突且總額不高于凈資產20%的其他投資。融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金，并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金。擔保賠償準備金累計達到當年擔保責任余額10%的，實行差額提取。

隨后，聯席會議先后通過《融資性擔保公司公司治理指引》《融資性擔保公司內部控制指引》《融資性擔保公司董事、監事、高級管理人員任職資格管理暫行辦法》《融資性擔保機構重大風險事件報告制度》，進一步完善融資性擔保機構的公司治理、內部控制，并加強對融資性擔保行業的監管。

2010年，為規范和加強中小企業信用擔保資金管理，提高資金使用效率，財政部、工信部出臺《中小企業信用擔保資金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。中小企業信用擔保資金是由中央預算安排，專門用于支持中小企業信用擔保機構和中小企業信用再擔保機構增強業務能力、擴大中小企業擔保業務、改善中小企業融資環境的資金。擔保資金采用業務補助、保費補助、資本金投入等形式。《辦法》還規定了擔保資金的申請條件及監管等相關事項。

2011年2月，為進一步促進銀行業金融機構與融資性擔保機構的合作，銀監會出臺《中國銀監會關于促進銀行業金融機構與融資性擔保機構業務合作的通知》，要求銀行業金融機構充分認識銀擔合作的意義；善于借助融資性擔保機構的增信作用；注重對融資性擔保機構資質的審查；建立適合融資性擔保機構承保貸款特點的業務模式；合理確立擔保貸款的利率；致力于與融資性擔保機構的長期穩定合作；嚴格落實擔保貸款管理制度；加強與融資性擔保機構的信息溝通；及時掌握融資性擔保行業動態；促進公平、公正的擔保行業環境建設。

融資性擔保行業基礎薄弱，長期以來缺乏有效監管，存在機構規模小、資本不實、抵御風險能力不強等問題，一些擔保機構還從事非法吸收存款、非法集資和高利貸活動，需要進一步加強監管，規范行業發展。在此背景下，2011年，聯席會議出臺《關于促進融資性擔保業規范發展的意見》，提出融資性擔保行業要深入貫徹落實科學發展觀，堅持規范與發展并重、市場主導和市場引導相結合，重點提高融資性擔保機構為中小企業和“三農”服務的能力。融資性擔保機構要按照流動性、安全性、收益性原則，堅持以融資性擔保業務為核心業務，穩妥開展非融資性擔保業務。在政策扶持方面，提出通過設立再擔保等方式，綜合運用資本注入、風險補償和考核獎勵等手段，建立完善風險補償和分擔機制。在監管方面，提出要完善聯席會議與地方監管部門等相關機構的多方聯動機制。

2013年9月17日，中國融資性擔保業協會成立。