六 融資性擔保行業的風險預警與制度化改進
2012年初中擔、華鼎、創富危機事件的爆發，使得我國融資性擔保機構的風險控制再次成為人們關注的焦點。我國擔保行業經過13年的發展，擔保機構數量和規模不斷擴大，各種違法違規現象如虛假出資、抽逃資本金、高危運作客戶保證金、高息攬存和發放高利貸等時有發生。由于監管不力、缺乏早期的風險預警，擔保行業風險事件頻發，對擔保行業造成巨大沖擊，嚴重影響了擔保行業聲譽，甚至引發局部地區社會動蕩。因此建立擔保機構風險預警體系，加強對風險的早期預警，以便監管部門及時采取預防措施，避免重大危機事件發生就顯得非常重要。
（一）風險預警的一般手段和常用方法
國內外關于風險預警的研究主要集中在經濟預警和商業銀行風險預警等方面，對擔保機構風險預警涉及不多。我國早期對擔保機構風險預警的研究主要借鑒金融機構經驗，以定性研究方法為主，而現在則更多地采用定量研究方法。在定量研究中，風險預警體系的構建經過指標篩選、權重及閾值確定和模型構建三個步驟。在預警指標的選擇上，一般參考CAMELS評級體系，通過風險因素分析選取相應指標。如陳虹和金鑫（2009）預警指標選取的是擔保項目組合、擔保業務運營質量、擔保運營成本、擔保機構經營穩健度等，但由于僅考慮擔保機構自身因素，有一定的局限性。曹宏杰（2010）從宏觀環境、受保企業、擔保公司三個方面構建指標體系，雖然指標體系比較完善，但需要大量的受保企業和擔保機構的數據作為支撐。任彥峰（2012）考慮宏觀經濟環境因素，構建了三級指標體系。在權重的確定上，有德爾菲法、熵值法、模糊聚類分析法和層次分析法（簡稱AHP法）。閾值的確定一般采用參照國際通用標準、歷史數據分析和專家評分等方法[1]。風險預警模型較多，國內常采用灰色預警模型、模糊綜合評判法。陳虹和金鑫（2009）采用灰色預警模型，通過原始數據累加生成新的數據，建立微分方程進行預測。該模型適合預測對象呈指數增長的情況，對于擔保機構風險預警的適用性值得商榷。曹宏杰（2010）采用風險加權計算綜合風險指標值，再按劃分好的預警區間對指標值進行判別。任彥峰（2012）采用模糊綜合評判法，衡量指標與風險之間的關系選取線性函數，這可能與實際情況不符，導致較大的誤差。
從以上研究成果來看，對擔保機構風險預警體系的研究主要存在以下兩個方面的不足：一方面，在對預警指標權重賦值時，主要采用層次分析法，這種方法雖然簡便，但主觀性太強，計算結果容易受人為因素的干擾；另一方面，在運用模糊綜合評判法建立預警體系時，采用線性隸屬度函數計算隸屬度，這種方法只適合各指標的評價值與實際值呈線性關系的情況，而實際上指標評價值與實際值并不成線性關系。因此，本文在現有研究基礎上，結合擔保行業的特點構建預警指標體系和閾值區間，采用層次分析法和熵值法相結合的方式對指標權重賦值，定性指標采用層次分析法，定量指標采用熵值法，這樣可以減少主觀因素造成的結果誤差。在模型的構建上選用模糊綜合評判法，但采用的是非線性隸屬度函數確定各指標隸屬度。
擔保機構風險預警體系的建立具有以下功能和作用。對擔保機構來說，風險預警指標數值的大小說明擔保機構所處的風險等級，便于擔保機構了解各類風險的分布狀況和嚴重程度，這將促使擔保機構不斷加強風險管理，增強風控意識。對監管部門來說，有利于改善目前監管不力的狀況。監管部門對擔保機構風險預警指標、經營管理活動和綜合風險趨勢進行動態監測和分析，及時發現風險隱患，并向擔保機構發出預警信號，提前采取適當的監管措施提供客觀和充分的決策依據，防范和化解擔保機構風險。
（二）擔保機構面臨的主要風險及來源
要構建敏感、有效的擔保機構風險預警指標體系，就必須分析擔保機構面臨的風險及其來源。擔保機構面臨的風險可以分為市場風險、法律風險、政策風險、擔保機構自身缺陷導致的風險、信用風險等，這些風險主要來源于宏觀經濟形勢變化、擔保機構自身管理水平、受保企業經營狀況及其信用水平。
（1）市場風險。市場風險是指由于基礎經濟變量（利率、匯率、股票價格和商品價格等）變化給受保企業和擔保機構帶來的風險，其中最主要的是利率風險和匯率風險。擔保機構收入的主要來源是擔保費和投資收益，當利率提高時，一方面受保企業籌資成本增加，利潤減少，未來還款能力下降，擔保機構代償可能性增大；另一方面，金融資產價值下降，金融資產作為質押品的價值縮水，其作為反擔保資源的作用有限。同時，擔保機構投資的國債、金融債券等金融產品的價格下降，投資收益降低，擔保機構資金遭受損失。我國擔保機構目前不從事國外擔保業務，匯率變化主要影響受保企業進而對擔保機構產生影響。例如，人民幣升值使一些出口中小企業利潤減少甚至無利可圖，加大了擔保機構的代償風險。
（2）法律風險。我國擔保行業法律法規缺乏、法治觀念淡薄是導致擔保機構法律風險的重要原因。雖然國家已經頒布了《融資性擔保公司管理暫行辦法》《中小企業信用擔保資金管理暫行辦法》等相關法規，各省市也頒布了擔保行業管理辦法，但這些法規作為部門規章和地方法規，立法層次低，執行效力和作用受到限制，這也是擔保行業違法違規現象頻發的重要原因。法治觀念淡薄主要表現為擔保機構、受保企業和個人在經營活動中遵紀守法、依法經營的觀念不強，甚至從事違法違規活動。
（3）政策風險。國家經濟政策（如貨幣政策、財政政策、行業政策、地區發展政策等）發生變化，影響企業經營效益，給擔保機構帶來風險。如節能減排政策的實施，使高耗能企業陷入生存困境；中央銀行實行緊縮的貨幣政策后，商業銀行一般會縮小對中小企業的貸款規模，迫使中小企業不得不選擇高利率的民間借貸。當借款企業無力償還高利貸時，老板“跑路”、企業倒閉時有發生，擔保機構代償增加甚至破產。
（4）擔保機構自身缺陷導致的風險。擔保機構自身管理的不完善也在一定程度上加大了擔保機構風險。由于我國擔保機構資本金普遍較低，缺乏補償機制，一旦出現較大額度的代償，擔保機構的持續經營就會出現問題。一些擔保機構缺乏完善的法人治理結構、健全的內控機制和規范的業務操作規程，導致操作風險發生。
（5）信用風險。信用風險是指獲得信用擔保支持的債務人不能按合同要求按時償還貸款，擔保機構代為清償債務而造成資金損失的風險，這是擔保機構面臨的主要風險。影響信用風險的因素主要是受保企業的履約意愿和履約能力。一些受保企業缺乏誠實守信意識，有能力履約而不履行合約導致擔保機構代償；另一些受保企業不是主觀上故意違約，而是無力履行約定，如第三方違約、外部環境變化（如金融危機爆發）、產品市場行情變化等原因導致企業虧損甚至破產，此時擔保機構必須替企業償還貸款。
（三）擔保機構風險預警指標體系的基本架構
基于對擔保機構面臨的風險及其來源的分析，本文在已有研究的基礎上，結合擔保行業實際，從兩個方面選取35個子指標構建擔保機構風險預警指標體系。
1.宏觀經濟體系指標
宏觀經濟體系指標主要包括經濟發展狀況、金融機構發展狀況和國家政策扶持狀況等指標，這些指標都對擔保機構產生重要影響。第一，經濟發展狀況是擔保機構生存和發展的外部環境，其高低影響擔保機構、受保企業、合作銀行的發展，是擔保機構市場風險的來源之一。反映經濟發展狀況的指標包括GDP增長率、通貨膨脹率、制造業采購經理人指數等。第二，金融是現代經濟發展的核心，金融機構在資源集聚和配置方面發揮著極其重要的作用。擔保機構作為銀行和中小企業之間的橋梁，為中小企業提供信用擔保，金融機構的發展狀況、信貸規模大小直接影響擔保機構的經營狀況，也是擔保機構市場風險的來源之一。金融機構發展狀況可用不良貸款率、凈資產收益率和貸款余額占GDP比重三個指標反映。第三，國家政策扶持狀況主要反映擔保機構所面臨的法律風險和政策風險。健全的法律法規和政府的大力支持是擔保行業健康發展的重要保證，該指標高低對擔保機構產生重要影響。具體包括對中小企業的支持程度、對擔保行業支持程度以及對銀行相關業務規范程度三個指標。
2.擔保機構體系指標
擔保機構體系指標主要反映擔保機構面臨的自身風險與信用風險，具體包括擔保機構基本素質、風險控制和經營效益等指標。第一，企業素質指標，反映擔保機構生存和發展的內在因素，主要包括公司的治理結構、人力資源素質和資本規模等指標。第二，風險控制能力指標，反映擔保機構防范和控制自身風險的各項制度與措施，主要包括風險分擔比率、風險集中度和風險管理水平等指標。第三，經營效益指標，反映擔保機構的經營成果與效率，主要包括代償能力、贏利能力、經營效率和財務結構等指標。
（四）融資性擔保體系的制度性缺陷
治理中小企業融資性擔保體系內在脆弱性的科學手段就是對中小企業融資性擔保體系的發展機制進行重塑，有效治理中小企業融資性擔保體系所存在的制度性缺陷，從而在理論上深化與拓展中小企業融資性擔保理論，在實踐中構建完備高效的中小企業融資性擔保體系。
1.融資性擔保體系的協同障礙
當前的研究認為我國的融資性擔保是以政策性擔保為主，商業性和互助性擔保為輔，即所謂的“一體兩翼”[2]。根據調查，政策性擔保與商業性擔保難以共存，且每個城市不盡相同。如杭州的融資性擔保行業主要由商業性擔保機構組成，商業性擔保機構占杭州擔保機構的80%以上；而在蕭山，商業性擔保機構難覓蹤影，所有的擔保機構均為互助性擔保機構；嘉興則是另一番景象，70%以上的擔保機構由政府獨資，同時存在少量的互助性擔保機構，商業性擔保機構寥寥無幾。為何政策性擔保與商業性擔保難以共存？究其原因，政策性擔保對商業性擔保存在擠出效應，在政策性擔保機構較多的城市，商業性擔保機構幾乎無法生存，因為政策性擔保的非營利性使其可以采取非常低的擔保費率，商業性擔保要么跟著賠錢賺吆喝，要么就會門庭冷落。
互助性擔保實際上也是由政府主導建立的，而非由會員企業自發組建而成。政府主動引導建立互助性擔保機構，減少了政府對政策性擔保的投資，企業也信任政府的管理，愿意以政府為主成立互助性擔保。蕭山的互助性擔保機構最初均是由政府投資建立，逐步吸收會員企業入資后，政府慢慢減少資金投入，但擔保機構仍然由政府管理，通常由各村鎮主管工業的副鎮長當“一把手”?；ブ該C構發展需要適宜的外部環境，要求會員企業之間相互了解，因此僅限于在企業眾多的村鎮發展。因為互助性擔保同政策性擔保一樣具有非營利性，所以在互助性擔保較多的地區，商業性擔保同樣難以生存。
2.融資性擔保體系的風控隱患
有調查顯示，互助性擔保機構的代償最少，商業性擔保機構稍高，政策性擔保機構的代償最高。究其原因，互助性擔保機構一般由村鎮優質企業參與形成，企業之間非常了解，新加入的會員企業必須經所有會員企業和擔保機構的負責人同意，任何一個會員企業和擔保機構的負責人都有一票否決權。同意新企業加入的依據是企業經營狀況和企業主的個人情況，如企業主有賭博、吸毒等不良行為，就無法加入互助性擔保機構。在蕭山區，全區20家互助性擔保機構沒有一家發生代償，蕭山區政府的領導認為對入會企業的嚴格把關是其主要原因?；ブ該５捏w制雖然保證了其對擔保風險的控制能力強于其他兩類擔保機構，但也限制了其業務的擴大。能夠加入互助性擔保的都是已經嶄露頭角的優秀企業，而其他具有潛力但尚未形成規模的企業則無法參與。因此，互助性擔保機構的服務對象過于局限，無法取代商業性擔保和政策性擔保的作用。
作為高風險行業，擔保機構發生代償在所難免，政策性擔保機構和商業性擔保機構的區別也決定了兩者的風險控制水平必然有差別。從調查數據來看，政策性擔保機構的代償筆數、代償金額和代償率都高于商業性擔保機構。這是因為前者的從業人員大部分為兼職人員，無論專業知識還是工作態度，都不能與專業擔保人才相提并論。同時，政策性擔保機構的經營好壞與從業人員的待遇并不掛鉤，這與商業性擔保機構業績與待遇成正比的情況截然不同。
在風險防范措施上，目前擔保機構基本仍然采用較原始的保證金和資產反擔保，而對控制風險的一些關鍵性指標，如行業集中度和客戶集中度，沒有明確的限制。在客戶集中度過高的情況下，只要一筆業務發生代償，就足以給擔保機構帶來致命的打擊。
3.融資性擔保體系的規模困境
大多數政策性擔保機構和所有的互助性擔保機構只與當地城市商業銀行合作，原因是這兩類擔保機構由政府管理，政府希望協作銀行承擔相應的責任比例。例如，蕭山區政府要求協作銀行對擔保貸款利率優惠20%，這些條件其他商業銀行通常難以接受。首先，各大商業銀行對擔保貸款這樣小規模的業務不屑一顧，其次，各大商業銀行在城市的分支機構根本無權決定責任比例和優惠利率，因此政策性擔保機構和互助性擔保機構基本上都與城市商業銀行或者農村商業（合作）銀行等當地中小銀行進行合作。中小企業融資本身也是城市商業銀行的主營業務，而且合作雙方的政府背景讓城市商業銀行可以滿足擔保機構在責任分擔比例和利率優惠上提出的條件。從分擔比例的情況來看，政策性和互助性擔保機構承擔的比例一般在70%～80%之間。商業性擔保機構由于缺乏政府背景而且機構規模較小，很難讓銀行同意承擔相應責任，均承擔100%的責任。
從調查了解到的情況來看，銀行更愿意與規模較大的擔保機構進行合作。其原因主要有兩點：一是擔保機構規模越大，抗風險能力越強，能提供的擔保范圍就越廣，規模較小的擔保機構一般只能提供小額度的擔保；二是規模較大的擔保機構基本上都是擔保行業的佼佼者，其經營管理能力高于其他小規模的擔保機構。
（五）我國融資性擔保體系的制度化改進趨向
1.建立和優化以商業性擔保為主、政策性與互助性擔保為輔的運營機制
從長遠發展來看，中小企業擔保體系應該以商業性擔保機構為主體。當然，在經濟下行期政府應相機而動提供必要的支持。商業性擔保機構并非僅指完全由民間出資的擔保機構，政府也可以投入一部分資金作為引導，但機構的運營管理必須按照商業化的模式來運作。完全由政府出資的政策性擔保機構有諸多難以避免的缺陷：首先，地方財政財力有限，使得政策性擔保機構規模較小，而不能以贏利為目的使其無法通過自身積累壯大規模；第二，政策性擔保機構缺乏專業的擔保人才，其對人才的吸引力低于商業性擔保機構；第三，如果不以營利為目的，就難以制定政策性擔保機構的考核機制，如果以扶持的企業數量作為考核指標，可能出現盲目擔保的情況，如果以代償率作為考核指標，就會出現類似“惜貸”的情況；第四，由于沒有明確的考核指標，因此對政策性擔保機構很難進行激勵和約束，控制著大量資金的擔保機構難免出現“尋租行為”，尋求擔保的企業很可能通過行賄的方式獲得擔保；第五，由地方政府出資組建的擔保機構，難以避免受政府干預，國有商業銀行產生大量呆壞賬的前車之鑒讓人警醒。以商業性擔保為主體可避免上述的諸多問題，前提是給予商業性擔保機構的政策性擔保業務合理的補償。
2.建立基于公司治理路徑的風險防范與控制機制
建立基于公司治理路徑的融資性擔保風險防范與控制機制，其思路就是通過建立科學的公司管理制度，防范融資性擔保業務操作過程中工作人員可能出現的逆向選擇和道德風險，保證融資性擔保機構內部按照規定的工作流程和經營目標對各個部門、人員及其業務活動進行組織、協調和制約，以減少和控制潛在的風險。它主要包括以下內容：一是總經理在授權范圍內對融資性擔保項目審批、擔保金額代償與追償負全部責任；二是建立審、保、償分離制度，增強擔保業務操作的客觀性和公正性，提高操作的透明度，使各級管理人員既相互制約，又職責明確；三是在總量控制的前提下，依據申保企業資信狀況及擔保貸款的風險度、數量和性質確定單筆擔保金額的審批權限；四是對特殊擔保項目實行集體審批制度；五是實行內部稽核制度；六是建立擔保業務報告制度；七是建立離職審計制度。
3.建立融資性擔保機構與商業銀行的風險分擔與業務協作機制
商業銀行在中小企業融資性擔保體系中的作用是舉足輕重的，面對中小企業對信貸資金的期盼以及政府對中小企業融資性擔保業務的大力推動，加強商業銀行與融資性擔保機構之間的協作關系，已成為當前迫切需要解決的問題。本報告認為應從下面三個方面構建合理的銀保風險分擔與協作機制。
（1）融資性擔保機構要與協作銀行明確保證責任形式、擔保資金的放大倍數、擔保范圍、責任分擔比例、資信評估、違約責任、代償條件等內容。應確定適當的擔保比例，在擔保機構與貸款銀行之間合理分擔風險，擔保機構應避免全額擔保。對目前商業銀行不愿意承擔任何風險的做法，人民銀行應該制定相應的政策進行引導。擔保機構和協作銀行可以在合作中積極進行業務創新。
（2）信用風險的適度分散會使協作銀行和擔保機構承擔的義務達到一定程度的均衡，兩者都可以在實現自身利益最大化的前提下，有效地控制和防范信用風險。協作銀行可以在審核中小企業的貸款申請時，根據自己的經驗以及客戶企業以往的信用判斷該企業是否符合貸款擔保條件，并將該企業的情況以及自己的意見如實反映給擔保機構。協作銀行和擔保機構協調配合，共同加強對擔?；顒拥谋O督，防范和控制信用風險。
（3）商業銀行與擔保機構應建立戰略伙伴關系。商業銀行與擔保機構都具有扶持中小企業的社會責任。隨著地方性、股份制商業銀行數量的增加和業務的擴張，銀行業的競爭愈演愈烈，商業銀行為擴大市場規模、提高競爭力，應積極地選擇機制好、效益好、守信用、競爭力強和有廣闊發展前景的中小企業作為客戶，形成能有效規避風險的多樣化的客戶結構和客戶群體，這對于商業銀行提高經營效益、防范信用風險是十分有益的。擔保機構對商業銀行的作用和價值將越來越大。與擔保機構建立平等的、利益均衡的合作關系，有助于商業銀行調整信貸結構、盤活信貸資產、尋求新的利潤增長點。
（4）構建完備高效的融資性擔保行業監管機制。缺乏獨立的法律法規和明確的監管部門是擔保行業混亂的原因，準入門檻和監管法規的缺失使一些投機性的民間資本盲目進入，使整個擔保業的信譽降低。出臺一部完善的全國性的擔保法規已迫在眉睫。只有法律主體地位確立并有嚴格而有效的市場規則，我國擔保業才能走上健康發展的道路。擔保公司具有準金融性質，兼具高風險特征，對其監管應具專業性，須由相關的金融監管部門實行全面監管。建議由人民銀行征信管理局或銀監會對擔保機構實施統一監管，理由如下。一是融資性擔保機構的運作方式和風險控制機制與金融機構相似，人民銀行對金融機構的監管已有多年的經驗積累，由其監管有利于加強對融資性擔保機構的監管和風險防范。二是通過人民銀行的信貸政策引導，有利于加強融資性擔保機構與銀行的協作。三是人民銀行已建立信貸登記咨詢系統，可將擔保機構的經營情況納入該系統實施統一管理。這樣，一方面擔保機構可通過該系統便捷地查詢擔保對象的信用記錄，降低經營成本；另一方面擔保機構的協作銀行可通過該系統查詢擔保機構的擔保余額和擔保放大倍數，改善信息不對稱狀況。
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