總報告
General Report

公共文化政策檢視：基于67家國家公共文化政策研究實驗基地的觀察（2013～2014）

傅才武 宋文玉 魏冀[1]

摘要：對國家公共文化政策實驗基地的觀察表明，2013～2014年，在十八屆三中全會確立的構建現代公共文化服務體系的戰略目標下，博物館、圖書館、文化館等公共文化機構從服務能力到機構績效都得到了全面持續的提升，免費開放資金落實基本到位，社會力量參與公共文化服務的積極性穩步提高，驗證了文化政策對公共文化機構的導向和激勵效應。但同時，部分公共文化機構開始顯現出公共投入的邊際效益遞減現象，財政保障方式和保障標準有待優化；社會力量參與公共文化建設的規模小、起點低，相關激勵政策落實難。建議要進一步研究制定中央有關政策規定的實施細則，推動中央政策的落地實施，同時要加強公共文化機構的投入產出績效評價，建立健全以績效評價結果為導向的獎勵機制。

關鍵詞：公共文化政策 公共文化服務 績效

十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設社會主義文化強國的戰略目標，深化文化體制改革，建立健全現代公共文化服務體系。近年來圍繞現代公共文化服務體系建設的戰略目標，國家制定出臺了多種政策法規和建設規劃，但這些政策法規的實施效果如何還有待檢驗。武漢大學課題組以國家公共文化政策實驗基地為觀察視角，通過實地調研觀察2013～2014年國家公共文化政策的落實情況，對近年的公共文化政策實施效果進行評估。

一 2013～2015年公共文化政策演進

十八屆三中全會提出要構建現代公共文化服務體系，要求“建立公共文化服務體系建設協調機制，統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化。明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織”。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，對加快構建現代公共文化服務體系做了全面部署。2015年5月，全國人大教科文衛委員會發布《公共文化服務保障法草案稿》，面向社會公開征求意見，公共文化服務保障立法工作穩步推進。2015年5月，國務院辦公廳轉發《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，對政府向社會購買公共文化服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金保障、監管機制、績效評價等提出了明確規定和目標。國家公共文化服務體系建設逐步從戰略規劃階段轉入全面推進的新階段。

表1 近年來國家出臺的重要公共文化政策

二 基于實驗基地的國家公共文化政策效果檢視與評價

截至2015年，在國家文化財政部門的支持下，武漢大學已簽約67家文化機構作為實驗基地，覆蓋東部、中部、西部地區的各省、市、縣、鄉鎮的圖書館、博物館、文化館（群藝館）、演出團體、文化站、非物質文化遺產中心和文化企業等各類文化主體。本報告主要以圖書館、博物館、文化館三類公共文化服務機構作為觀察對象。

（一）實驗基地基本情況

圖書館方面，2014年實驗基地中共有公共圖書館14家，其中，省級場館4家，市級和縣級場館各5家。2014年相比2013年，除市級和縣級場館在從業人員數上有小幅減少外，其余各項投入產出指標都有一定的增長。總體上，省級館平穩發展，地市級場館業務發展較快，縣級場館開支增長較快（詳見表2、表3、表4）。

表2 2013年、2014年實驗基地省級公共圖書館投入產出指標均值

表3 2013年、2014年實驗基地市級公共圖書館投入產出指標均值

表4 2013年、2014年實驗基地縣級公共圖書館投入產出指標均值

博物館方面，2014年實驗基地中共有博物館11家，其中，省級場館4家，市級場館2家，縣級場館5家。2014年相比2013年，省級、市級場館在投入指標上，總支出有較大幅度的減少，從業人員數小幅減少，藏品數變化不大。在產出指標上，舉辦展覽次數大幅增長，參觀人次變化不大；縣級場館在投入產出各項指標上都有較大幅度的增長。總體上，舉辦展覽次數都大幅增長而省、市級場館的參觀人次出現下降趨勢（縣級場館參觀人次上升），一是說明免費開放的高峰期已經過去，觀眾開始將注意力轉向縣級場館；二是增加展覽次數對觀眾的吸引力不明顯（詳見表5、表6、表7）。

表5 2013年、2014年實驗基地省級博物館投入產出指標均值

表6 2013年、2014年實驗基地市級博物館投入產出指標均值

表7 2013年、2014年實驗基地縣級博物館投入產出指標均值

文化館方面，2014年實驗基地中共有文化館13家，其中，省級場館4家，市級場館4家，縣級場館5家。2014年相比2013年，在投入指標上，省級、市級場館在總支出上有較大幅度的減少，從業人員數有一定程度的增長；在產出指標文化服務次數上，省級、市級、縣級場館大幅增長。總體上，文化館的服務次數大幅增長而服務人次大幅減少（除市級場館外），說明文化館的公共投入的邊際效益問題值得關注和重視（詳見表8、表9、表10）。

表8 2013年、2014年實驗基地省級文化館投入產出指標均值

表9 2013年、2014年實驗基地市級文化館投入產出指標均值

表10 2013年、2014年實驗基地縣級文化館投入產出指標均值

文化站方面，2014年實驗基地中共有文化站6家。2014年相比2013年，在投入指標上，文化站在總支出上有大幅度的增長，從業人員數有小幅減少；在產出指標文化服務次數上變化不大，但文化服務人次有一定程度的減少，邊際效益遞減的現象初步顯現（詳見表11）。

表11 2013年、2014年實驗基地文化站投入產出指標均值

（二）公共文化政策對公共文化機構的激勵效應明顯，公共文化機構服務供給能力持續提升，群眾參與積極性并未能實現同步提升

對實驗基地的觀察發現，各類文化場館的公共文化服務能力明顯提升，公共文化產品的供給量明顯增加。圖書館方面，2009～2014年，實驗基地圖書館館藏量逐年增加（詳見圖1）。博物館方面，實驗基地大部分博物館舉辦展覽次數呈增長趨勢，但也有少數博物館舉辦展覽次數出現較大的波動，如重慶中國三峽博物館和山東博物館（詳見圖2），其中的原因是這兩個省級館經歷了一個從免費開放初期的高位向常態回調的過程，但這并不影響博物館公共產品總量的增長趨勢。文化館方面，文化館提供文化服務次數出現增長趨勢，2012年有明顯增長，2013年則高速增長（詳見圖3）。這說明，在國家公共投入的主導下，公共文化機構的公共產品生產和供給能力不斷增強。

但值得注意的是，在公共文化機構文化產品和服務供給量持續增加的情況下，人民群眾的文化參與積極性并沒有實現同步增長。2009～2014年，實驗基地圖書館觀眾人次平穩中略有增長，但增幅不大，如崇陽縣圖書館2009年觀眾為16.5萬人次，2012年為17萬人次，到2014年也只是達到17.6萬人次（詳見圖4）。實驗基地博物館參觀人次也小幅增長，且波動較大，甚至部分博物館參觀人次在2014年略有降低，如重慶中國三峽博物館、鄂州市博物館（詳見圖5）。2011～2014年，部分實驗基地文化館服務人次有小幅增加，部分文化館有小幅降低，如重慶市北碚區文化館，2012年文化服務人次為12萬人次，2014年則為7萬人次（詳見圖6）。

圖1 實驗基地圖書館館藏量

圖2 實驗基地博物館展覽次數

圖3 實驗基地文化（藝術）館提供文化服務次數

分析這些數據后可發現，國家對博物館、文化館、圖書館等公共文化設施的投入和免費開放政策的實施，整體上對增加公共產品的供給總量具有明顯的推進作用，但公共產品總量的持續增加未能帶動群眾文化參與積極性的同步增長。其中的原因是，目前實施的公共文化投入和免費開放政策主要是一種供給性政策而不是消費性政策，盡管也會對人民群眾的文化消費產生一定的影響，但總體上政策指向是供給而不是消費，對文化消費面的影響力不大。

圖4 實驗基地圖書館觀眾人次

（三）中央補助免費開放資金基本落實到位，但地方相應的支出責任沒有完全落實

從國家公共文化政策研究實驗基地的調研數據來看，調查樣本中的博物館、圖書館、文化館、文化站均實行了免費開放，2014年各地文化機構免費開放資金基本落實到位，同時帶動了地方政府對于公共文化機構的跟從性投入。

圖5 實驗基地博物館觀眾人次

圖6 實驗基地文化館文化服務人次

實驗基地博物館方面，被調查各級博物館2014年全年收支基本平衡，中央補助資金應補與已撥資金落實情況良好；根據中央與地方文化事權劃分的慣例，地方政府應落實地方公共文化的支出責任。其中，山東博物館地處東部發達省份，其免費開放資金800萬元基本上由地方政府承擔。圖書館方面，實驗基地大部分圖書館的免費開放經費中，中央補助資金基本到位，但有小部分圖書館未能獲得地方政府的免費開放資金補助或者補助金額不足，如陜西定邊縣圖書館、山東禹城市圖書館、云南保山市圖書館、重慶忠縣圖書館。文化館方面，除部分未提供數據的文化館外，中央免費開放資金基本到位，但部分實驗基地文化館的地方補助經費依然沒有到位，如陜西戶縣文化館。

（四）公共資源的使用效率整體上還沒有達到最優水平，仍具有較大的提升空間

為評估全國公共文化機構績效水平，課題組超越實驗基地的范圍，利用DEA超效率模型對全國文化系統圖書館、博物館、文化館等2013～2014年投入產出績效進行測算。[2]

通過DEA模型的評估，得出的數值越大，表示投入產出的效率越高，“得分”大于或等于1，即表示DEA為有效，“得分”數值小于1，即表示DEA為無效，數值越小，表示其投入產出績效提升空間越大。

從2013～2014年全國公共文化機構績效均值來看，在整體水平上，全國公共文化機構中只有市級博物館的投入產出效率達到DEA有效，公共文化機構之間績效水平差別明顯，整體上還沒有達到最優水平，尚有較大的改善空間；在省、市、縣分級場館上，省級圖書館、文化館的績效都要高于市、縣級場館的績效，但省級博物館的績效低于市縣級博物館的績效。雖然2014年與2013年總體情況基本保持一致，但在各個文化機構績效均值上，除省級文化館2013～2014年有所上升外，其余都略有下降或持平（見表12）。

表12 2013～2014年全國公共文化機構投入產出績效得分均值

從2013、2014年全國公共文化機構DEA有效比例來看，在整體水平上，博物館的有效個數比例較大，其余公共文化機構的有效個數比例都低于20%，整體上存在很大的提升空間；在省、市、縣分級場館上，博物館有效個數比例分別大于圖書館的有效個數比例；而圖書館的有效個數比例又基本上大于文化館的有效個數比例。對于各個公共文化機構而言，2014年與2013年達到DEA有效的場館個數占比變化不大（見表13）。

表13 2013～2014年全國公共文化機構投入產出績效達DEA有效個數比例

（五）公共文化機構初現公共投入邊際效益遞減現象，財政保障水平和保障標準存在進一步優化的空間

就實驗基地與全國文化機構的比較而言，實驗基地是全國同行中表現優異的文化單位，其財政投入也要高于全國平均水平。但觀察發現，其投入產出績效要低于全國平均水平。以省級文化機構為例，實驗基地圖書館、博物館、文化館總支出均數分別為9592.93萬元、13788.80萬元、2314.15萬元，分別高于全國省級圖書館、博物館、文化館的館總支出均數8625.64、10382.05、1966.73萬元。而實驗基地圖書館、博物館、文化館的績效水平分別為0.50、0.50、0.31，要低于全國省級圖書館、博物館、文化館整體績效均值0.72、0.69、0.72。較高的公共資源投入卻難以實現績效的同步提高，這種情況表明，公共文化機構的公共投入已初現邊際效益遞減趨勢。從投入產出績效的角度考慮，傳統的單純增加對公共文化機構的財政投入的方式已然難以帶來更高的效率，需要進一步調整和優化財政文化投入的方式和政策激勵機制。

表14 2014年實驗基地與全國財政投入比較

表15 2014年實驗基地與全國投入產出績效得分比較

（六）社會力量參與公共文化建設的積極性明顯提高，但起點低、規模小，相關激勵政策有待加強

課題組以社會力量對公益文化單位的捐贈作為測量社會積極性的晴雨表。武漢大學國家文化財政政策研究基地課題組對全國公益性文化單位的抽樣調查表明，2013年調查機構數753個（東中西部樣本為274、249、230個，含部分實驗基地），只有12個公益文化機構獲得社會捐助和贊助，僅占調查樣本數的1.59%，捐助和贊助金額僅235.85萬元。2014年調查機構數509個（東中西部分別為181、134、194個），有23個公益文化機構獲得社會捐助和贊助，占調查樣本數的4.52%，捐助和贊助金額4270萬元。2014年與2013年相比，獲得捐助和贊助的機構數量和金額都有大幅增長（見表16）。這種情況表明，在國家大力建設現代公共文化服務體系并出臺了系列鼓勵政策的環境下，社會力量參與公共文化建設的積極性有了明顯的增強。社會對公益文化事業的捐贈范圍逐步擴大、規模逐漸增加，但起點低、規模小、偶然性的特征仍然明顯，捐贈活動未能實現制度化和常態化。數據顯示，2014年，東部發達地區由于具有較高的社會經濟發展水平和良好的公益文化事業單位硬件條件，其捐贈規模遠超過中西部地區。

表16 2013～2014年東、中、西部部分文化事業機構接受捐贈情況

三 對策和建議

（一）繼續貫徹落實國家公共文化政策，為公共文化機構發展提供政策環境保障

文化政策是當前推動現代公共文化服務體系建設的重要工具。十八屆三中全會以來，我國文化政策進入一個密集出臺和快速調整的時期，一系列關于公共文化服務體系建設的文化政策相繼出臺，推動文化政策體系朝著系統性、均衡性和交互性的方向發展。在國家文化政策的強勁支持下，無論是從全國的情況來看，還是從武漢大學實驗基地的微觀觀察案例來看，我國公共文化服務體系的建設已取得明顯進展，總體上符合國家文化強國戰略的目標和方向。因而，在“十三五”加快推進現代公共文化體系建設的過程中，仍然要堅持以文化繁榮發展戰略目標為導向，尤其要以貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》為核心，充分發揮文化政策對文化機構的激勵效應和主導作用，優化不同部門和不同層級的相關政策的協同效率，加強對基層文化資源的整合利用，從政策層面為公共文化事業的發展提供有力的保障。

（二）以落實社會力量參與公共文化服務體系建設為政策突破口，推動公共文化領域的體制改革和機制創新

社會力量參與公共文化服務，是實現國家公共文化多元治理、建設現代公共文化服務體系的基本要求，對于提高公共文化服務的效率和質量、激發全社會的文化創新和創造活力具有重要的促進作用。當前，我國社會力量參與公共文化服務存在制度激勵不足、機制不完善以及穩定性差等問題，尤其是政策、機制的缺位，影響到公共文化領域政府與社會“共同治理”結構的形成。從對實驗基地的觀察來看，社會力量捐贈、贊助公共文化的情況既少且弱，參與公共文化建設的情況就更為罕見。2015年5月國務院辦公廳發布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，為培育和壯大社會文化力量提供了有力的政策支持。在下一階段工作中，建議各省要根據地方實情，進一步研究出臺地方性指導意見，與中央形成呼應，在中央和地方層面形成良好的制度創新環境，使國有文化機構與民營文化組織同臺競爭，帶動國有文化單位中沉淀資源的有效利用，同時培育民間文化組織和非營利性文化機構，使之逐步成長為公共文化產品的替代性生產者和潛在競爭者，努力營造政府與社會合作的良好環境。

（三）優化財政投入方式，提高公共文化機構投入產出績效

對實驗基地的觀察發現，公共文化機構存在著中央與地方，省級與縣級、鄉級的差別，迥然不同的外部環境條件對于公共文化機構的效率影響很大，投入冗余和投入不足同時并存。課題組對公共文化機構的DEA績效分析結果顯示，在圖書館、博物館、文化館站中，存在著部分場館投入不足、部分場館投入存在冗余的現象。投入不足會導致產出不足、績效不高；但投入冗余也會導致部分資金使用效率不高，導致公共財政投入的邊際效益遞減。

因此，建議積極借鑒發達國家“績效撥款”的模式和經驗，從創新投入方式和優化投入結構上入手進一步完善財政投入機制，提高公共文化機構的投入產出績效。第一，明確劃分中央與地方公共文化的支出責任，在文化投入結構中，逐步完善對地方的獎勵制度建設，通過引導和規劃地方政府的支出行為，做大國家公共文化投入的總量。第二，創新資金投入方式，探索以獎代補、基金運營和政府購買服務等靈活多樣的資金投入模式，同時加強對原本分散的基層文化項目和公共資源的整合使用，努力避免分散投入、重復投入與過度投入。第三，針對支出結構不合理、結余較多、層級分配不均衡等問題，進一步提高公共文化項目的管理水平，加強對資金使用過程的監管和對結果的評價，優化公共文化服務項目的設計，尤其是要立足數字信息技術的發展趨勢，創新設計公共文化服務項目，以此帶動文化投入結構的優化。第四，推進公共文化機構的管理制度創新，通過培訓提高管理者的能力素質和業務水平，加強對公共文化服務水平和質量的自我管控。

（四）加強公共文化政策績效評估，從國家層級建立以績效評價為基礎的激勵約束機制

當前，我國公共文化政策領域尚未建立科學的績效評估機制，評價激勵機制薄弱日益成為制約公共文化管理科學化、決策民主化，實施有效政策激勵的“制度性瓶頸”。加強對公共文化政策的績效評估，已成為文化政策制定和優化的關鍵環節。建議：第一，加強對全國不同層級、各類型文化機構的績效評價標準和機制研究，研究確定不同績效水平的文化機構的投入標準，進一步完善以滿足公眾需求為導向的公共文化政策績效評估指標體系，建立我國文化機構投入績效管理的理論基礎。第二，從完善公共文化政策績效評估的組織體系入手，促進績效評估過程的多元主體參與，充分發揮高校、社會團體、新聞媒體以及普通民眾對于公共文化機構和公共文化產品評價的主體性作用，提高績效評估的科學性與客觀性。第三，完善公共文化政策績效獎懲機制，以法律和法規的形式保障績效評估的合法性、公平性與常態化，優化獎懲機制，加強對公共文化機構的激勵約束，以此來保障公共文化政策的公平性、公開性與規范性。

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[1] 傅才武，武漢大學國家文化發展研究院院長、教授；宋文玉，財政部教科文司文化處處長、博士；魏冀，文化部財務司預算管理處處長。特別說明，本報告為研究成果，與作者的任職單位無關。

[2] 數據包絡分析（DEA）模型是近年來在財政投入效率評價中運用頻次最高的一種模型，DEA模型的基礎原理建立在數學線性規劃的基礎上，根據統計數據提供的客觀信息構造生產前沿面，通過比較決策單元偏離DEA生產前沿面的程度，對決策單元的投入產出效率進行相對有效性分析，是一種評價同類型決策單元（DMU）工作績效相對有效性的工具。