理論研究篇
Theoretical Research

山東省公共文化服務體系建設現狀、問題及對策研究

李磊[1]

摘要：公共文化服務體系建設是山東文化強省戰略的重要組成部分，是實現政府公共文化服務職能的有效載體，也是實現文化惠民、文化利民的基礎工程。本文通過對山東省公共文化服務體系建設的調研，在客觀地分析其現狀的基礎上，著重研究山東省公共文化服務體系在經費、人才、供求機制和服務均等化等方面存在的問題，并有針對性地提出相應發展建議。

關鍵詞：山東省 公共文化服務體系

2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出：“在我國未來新型城鎮化發展進程中，要完善基本公共文化服務體系，加強公共文化設施建設，實現服務供給主體和方式多元化。”山東省以整體創建國家公共文化服務體系示范區為總抓手，打造特色文化服務品牌，促進基本公共文化服務標準化、均等化，實現公共文化服務與群眾需求的有效對接，探索公共文化服務發展基本規律和長效機制。本文主要分析山東省公共文化服務體系建設的現狀并探討其對策。

一 山東公共文化服務體系建設的現狀

（一）公共文化服務能力大幅度提升

1.館（站）面積大幅增加

據統計，2013年山東省公共圖書館、文化館（站）、博物館（紀念館）建筑面積分別達到71.5萬平方米、243萬平方米、123萬平方米；比上年分別增加15.7萬平方米、13.6萬平方米、-10.7萬平方米（見表1）。

表1 近年山東省圖書館、文化館（站）、博物館（紀念館）數量與建筑面積

2.公共文化服務產品更加豐富

山東省把加快公共文化服務體系建設納入省與各市簽訂的“十藝節”籌備工作目標責任書，充分調動各級積極性，公共文化服務體系建設明顯加快。根據統計，全省公共圖書館153個，總藏量4422萬冊，累計發放有效圖書證157.8萬個，總流通人次2355萬人次，比上年增加120萬人次。全省文化館（站）1966個，組織文藝活動46978次，參加人次1692萬人次，舉辦各種訓練班21061次，培訓188萬人次。博物館舉辦陳列展覽1419次，參觀人次4336萬人次。美術館30個，舉辦展覽531次，參觀人次270萬人次。

3.公共文化服務網絡初步建立

據統計，截至2013年年底，全省共有文化、文物、文化市場經營單位17023個，從業人員97333人。全省按照“設區的市有圖書館、群眾藝術館、博物館；縣（市、區）有圖書館、文化館；鄉鎮（街道）有綜合文化站；村（社區）有文化大院或文化活動室”的目標，不斷加強機構和人員建設，逐步形成了省、市、縣、鄉、村（社區）五級公共文化服務網絡。龐大的公共文化服務人才隊伍對全省文化戰略的謀篇布局，以及藝術技能培訓的專業化實施、基層文化活動的有序開展，都起到了有力的保障和支撐作用。

4.藝術精品創作和演出日益繁榮

2013年，山東省專業院團全年演出21033場，在豐富群眾文化生活方面作出了卓越貢獻。全省在“文華獎”“群星獎”演出評比中，均取得突出成績。共有15臺重點劇目入圍“文華獎”評比展演，其中3臺劇目榮獲“文華大獎”，1臺劇目榮獲“文華大獎特別獎”，10臺劇目獲“文華優秀劇目獎”，1臺劇目獲“文華劇目獎”，1人榮獲中國文化藝術政府獎——“文華表演獎”，榮獲“文華單項獎”34個，山東獲大獎數量取得歷史性重大突破。山東省39件參加“群星獎”比賽的作品全部獲獎，其中32件作品獲得“群星獎”，7件作品獲得“群星獎”優秀演出獎。全國優秀美術作品展覽作品終選后，共有479件作品入選，山東省入選作品124件，加上邀請作品15件，全省共有139件作品參展，居全國第一位。

5.公共文化服務惠及面逐步擴大

山東公共文化設施注意統籌整合各種文化資源，注重提高服務效能。公共文化服務內容豐富多彩。組織開展下基層演出等文化惠民活動，為基層送演出、送圖書、送服務、送培訓等，針對特殊群體開展有針對性的公益活動。

（二）公共文化投入不斷增長

2000～2013年，全國文化投入總量由300.29億元增至2544.39億元，增長747.31%，年均增長17.87%。2000～2013年，全國文化投入人均值由23.78元增至187.45元，增長688.27%，年均增長17.21%。[2]近年來受“三館一站”免費開放政策投入增加以及備戰“十藝節”藝術創作投入增加等因素影響，山東省公共文化服務投入增速較快，投入總量不斷增長。

1.文化投入不斷增長

據統計，2013年全省文化事業財政撥款（不含基本建設投資）24.63億元，比上年增長19.8%。分地區看，有6個市文化事業費投入過億元，分別是青島市（2.8億元）、濟南市（2.43億元）、濟寧市（2.38億元）、煙臺市（2.19億元）、濰坊市（1.45億元）、淄博市（1.38億元）。濟南、東營、煙臺、濟寧、泰安、萊蕪、德州、菏澤8市增長幅度超過全省平均水平。

2.人均文化事業費不斷增長

伴隨著文化事業費總量的不斷增加，全省人均文化事業費不斷增長，2013年全省人均文化事業費25.31元，比上年增加4.08元，增長19.2%。

（三）公共文化基礎設施建設較快推進

1.公共文化服務體系建設發展態勢良好

山東省五級公共文化設施累計投入資金249億元，是山東省公共文化服務體系建設投入最集中、投資量最大、水平提升最快的項目。一是省級公共文化設施建設標準和水平居全國前列。山東省圖書館、山東博物館新館、山東文化館新館均為國家一級館，山東美術館進入全國重點美術館行列。二是縣級公共文化設施實現高標準全覆蓋。各市以籌備“十藝節”為契機，新建標志性公共文化設施。全省17市全部建成高標準的市圖書館和文化館，13個市圖書館和5個市文化館為新建；4個市圖書館和7個市文化館已按照國家一級館標準進行新建或改建，各縣全部建成高標準的圖書館、文化館。102個縣級圖書館和94個縣級文化館為國家一、二級館，37個縣級圖書館和46個縣級文化館按照國家二級館以上標準進行新建或改建。

2.演出場館設施水平大幅提升

省會文化藝術中心大劇院、山東美術館新館、青島大劇院、濰坊大劇院、臨沂大劇院、德州大劇院等一批場館建成使用，成為所在城市的標志性文化建筑，標志著山東展演場館硬件水平進入國內一流行列。這些劇場大多處于城市中心地帶，區位條件優越，形成了覆蓋全省、布局合理的劇場網絡，是提升整個城市文化品位的平臺、豐富群眾文化生活的窗口。

3.國家級和省級公共文化服務體系示范區創建順利推進

青島市被命名為首批國家公共文化服務體系示范區，山東省有2個項目被命名為國家公共文化服務體系示范項目；煙臺市進入第二批國家示范區創建行列，2個項目進入第二批國家示范項目創建行列。在全國第五次公共圖書館評選中，山東省被評為一、二、三級館的數量分別為76個、42個和3個，總體水平居全國前列。在全國鄉鎮綜合文化站評估定級方面，山東省作為東部地區唯一試點省份，率先制定標準，并在全省開展了評估工作，促進了鄉鎮綜合文化站示范區的標準化建設。

4.重點文化建設工程取得新進展

繼續推進基層文化陣地工程、文化信息資源共享工程、廣播電視村村通工程、農村電影放映工程和農家書屋工程建設，在基層文化陣地工程建設方面取得新的突破。農村文化大院在某種意義上是鄉村文化活動中心，為廣大農民提供了休閑娛樂場所。近年來，山東重視基層文化設施建設，把農村文化大院建設作為“文化惠民、服務群眾”的實事、大事來抓，全省農村文化大院基本覆蓋了所有行政村。

5.各地公共文化服務體系建設成效顯著

在文化強省建設過程中，山東提出了建成“15～20分鐘城鄉公共文化服務圈”的理念，通過公益性文化場館免費或者優惠向群眾開放，鼓勵公共文化資源下移，實施政府采購、項目補貼、定向資助等形式，提高公共文化產品質量，不斷完善公共文化服務機制，旨在為廣大群眾提供更加便利的公共文化設施。濟南市努力打造城市“10分鐘文化圈”和農村“10里文化圈”，以此促進城鄉公共文化服務均等化。

二 山東公共文化服務體系建設存在的主要問題

以舉辦第十屆中國藝術節為契機，山東文化建設取得了重大成就，在公共文化設施建設、公共文化產品生產、公共文化服務形式和內容創新等方面取得了顯著成績，覆蓋城鄉的公共文化設施網絡基本建立，公共文化服務體系建設發展勢態良好。但是，與經濟社會發展的要求、與人民群眾日益增長的文化需求、與文化資源大省的地位還不相適應，相對于經濟發展來說文化建設還是薄弱環節，文化改革發展中還存在一些矛盾和問題。目前，廣大群眾的基本文化需求同公共文化服務能力不足之間的矛盾仍然比較嚴重，城鄉發展不平衡的問題突出，必須引起高度重視，迫切需要采取有效措施。

（一）文化投入總量不足且配比不合理

近年來各級政府的文化自覺不斷增強，對文化的投入不斷增加，但與先進省份及人民群眾的精神文化需求相比，投入不足仍將是當前和今后一個時期制約文化發展的因素之一。

1.文化投入人均量及其占財政支出的比重較低

從橫向比較來看，文化投入略顯不足。雖然當前山東省總體經濟實力在全國排在第3位，人均GDP在全國排在前十位，但是當前山東省的文化投入經費和文化事業發展水平遠不能和經濟大省的地位相匹配。山東省2013年文化事業費總量居全國第6位，列廣東、江蘇、浙江、四川、上海之后，但人均文化事業費25.31元，列全國第25位，比全國平均水平（38.99元）低13.68元。文化事業經費投入不足導致山東在省際文化競爭中，文化藝術市場份額占比不高，高端人才引進困難，文化市場受眾培養能力不強，這間接制約了文化產業的發展，現有人才難以留住的情況時有發生。先天發展程度不高，后期投入力量不足，導致山東省公共文化服務體系建設與先進省市的差距有拉大的趨勢。

從縱向比較來看，省內各地市間文化事業經費投入差別較大，影響著全省公共文化服務體系建設的平均水平和文化強省戰略的總體布局。2013年全省人均文化事業費25.31元，有7個市超過平均水平，最高的東營市47.51元，最低的臨沂市7.41元，相差40.1元。各市間文化事業費占地方財政支出的比重差距較大，東部沿海地區支出比重較高，西部地區財政支出比重明顯較低。

2.文化事業經費投入比例不合理

公共文化事業經費主要用在文化設施建設上，用于公共文化產品生產和服務、文化人才培養、文化市場培育等方面的經常性經費投入很少；從經費投入機制看，由于專項經費主要用于文化設施建設，每年的投入具有很大的不確定性，因此，有的縣（市、區）存在公共文化事業經費時而增加時而減少、時而增幅很大時而增幅很小的現象，相當一部分鄉鎮（街道）未將公共文化活動經費納入本級財政預算，投入的臨時性、隨意性很大。由此反映出政府投入制度不夠穩定和健全，經費投入缺少制度保障。

3.公共文化服務單位的業務專項經費偏低

個別圖書館購書經費少，文化館和文化站開展群眾文化活動專項經費低于全國平均水平。一些地方多年來只保證文化部門基本的人頭經費，業務經費和文化設施建設經費嚴重不足，嚴重制約著文化服務人員的藝術創作和活動開展，以致文化系統人員福利待遇總體較低，高端人才引進困難，現有人才也難以留住，影響著人才隊伍的穩定，制約其發展。

（二）人才保障體系不夠完善

1.人才結構性矛盾依然存在

一方面是隨著原有文化院團的改制，一大批劇團人員需要安置；另一方面是高素質文化建設人才缺乏。有些地市圖書館館藏書目較多，卻沒有一個古文獻專業人員，圖書館學專業人才也嚴重不足；雖然有計算機管理人員，但缺少高端人才，數據庫的更新維護依賴外聘專家；沒有外語人才，外文圖書的采購量少，外文圖書不能滿足讀者需求。此外，文化管理類人才的缺乏也使得現有文化資源不能得到有效整合，在文化供給上難以突破思維的限制。

2.基層文化人才嚴重缺乏

基層公共文化服務隊伍總體呈現人才少、文化程度低、專業弱、年齡結構不夠合理的狀況。政府對村民中的文體積極分子缺少組織引導和保護，使得民間文藝骨干少且流失嚴重。有的村莊雖有主管文化的人員但文化素質不高又沒經過專業培訓，并且缺乏工作的主動性，一味聽從上級的安排；有的村莊設有主管人員，但什么都不管，成為一個“空架子”；有的村莊甚至沒設主管人員。有相當一部分鄉鎮、街道文化站沒有專職站長，兼職現象比較普遍，有的文化站只有站長，沒有配備工作人員；由于鄉鎮文化站管理體制不一，基層文化工作者工作條件艱苦、待遇偏低等問題導致人心不穩，影響和制約著基層文化工作的深入開展。特別是大多數村文化活動中心（室）的管理崗位，一般由村干部兼職。這些兼職干部由于工作繁忙或用心不夠，影響了履職。現有人才根基不穩，新型人才引不進來，已然成為困擾和制約基層文化建設的頑疾。

3.人才選拔機制不夠科學

我國現有人才招錄缺少優勝劣汰競爭機制，一方面，優秀專業人才難以進來；另一方面，不能勝任新形勢下公共文化職能要求的從業人員又無法安置。事業單位在崗位設置上也不盡合理，中高級職稱崗位數受到嚴格限制，直接影響專業技術人才脫穎而出，導致部分中低級人員不思進取和高級人才進不來、難留住，同時對文化人才的培養、流動、交流使用帶來一定程度的影響，在一定程度上制約了事業的發展、影響了隊伍建設的步伐。

（三）文化產品供求機制尚需調整

1.公共文化服務“供求難以協調”現象比較明顯

群眾需求與政府提供的公共文化服務不一致，影響到群眾參與公共文化活動的積極性。山東省送電影下鄉活動已經趨于常規化，但是群眾反映，送電影下鄉的影片題材過于陳舊，不能適應時代需求，不能滿足群眾的欣賞習慣；有些送戲下鄉演出活動不能照顧到偏遠山村，這些地方群眾常年看不到戲曲演出；一些鄉鎮綜合文化站、圖書室以及農家書屋配置的書籍，有些是各部門淘汰的舊書籍，與群眾需求不一致，因不適合農民閱讀而成了擺設。隨著改革開放的不斷深入、科學技術的進步、人民群眾的文化需求日益增長，模式單一、內容陳舊的文化服務已不能適應時代發展的需求。

2.有效需求反饋機制尚未較好建立

文化部門雖然為群眾提供形式多樣的公共文化服務，但是缺乏對城鄉居民公共文化消費需求的反饋機制；公共文化產品生產單位不能提供全方位、多層次、個性化的產品，為群眾提供公共文化服務缺少針對性和有效性，影響了公共文化服務的質量和效果。

（四）公共文化服務均等化有待加強

公共文化資源均等化配置要求政府遵循公益性、公平性和公共參與性原則，為不同社會階層、不同利益集團提供均等的公共文化產品和服務，以實現公民基本文化權利。[3]推進公共文化服務均等化包括城鄉均等、區域均等和群體均等。

從山東省公共文化服務存在的問題看，城鄉二元結構依然存在，東部城市公共文化服務總體投入多于西部城市投入，農村群體、殘疾人、農民工等群體的文化需求沒有得到有效的滿足。

三 加強山東公共文化服務體系建設的對策

（一）建立財政投入穩定增長機制，引導社會力量參與文化服務

針對當前公共文化事業財政投入不足、欠賬較多，特別是基層文化設施建設比較薄弱的突出問題，應進一步加大對公益性文化事業的財政投入，加大培養公共文化服務隊伍的力度，完善公共文化服務機制，并形成較為完善的服務網絡。建立與山東經濟發展水平相適應、與財政能力相匹配、與文化強省建設需求相符合的公共文化投入機制，確保財政投入的增幅大于本級財政經常性收入增幅。加強財政資金使用監管，以良好的公共文化基礎設施、產品供給、規范服務，滿足人民群眾不斷增長的公共文化需求。引導社會力量自覺參與文化服務，拓寬公共文化投入來源渠道，探索建立發展公共文化事業的多元投入機制，引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與文化服務。

（二）創新公共文化產品供給機制，保障群眾多層次文化需求

公共文化服務的質量，不僅取決于文化產品的創作生產能力，還取決于是否有完善的服務渠道和多元的服務方式。只有順應百姓的消費習慣、適應百姓的文化需求，才能夠讓公共文化服務發揮更大的作用；只有在公共文化服務中及時問政于民、隨時問需于民、定時問計于民，以人民群眾豐富多樣的文化需求為出發點和著眼點，才能使文化設施的建設、文化作品的創作、文化活動的開展不流于形式，從而發揮其最大化的文化價值效能。要注重提升公共文化服務效能，建立群眾文化需求反饋機制，豐富公共文化產品供給，繁榮群眾文化活動，讓群眾有選擇性地接受優秀的文化。

（三）強化文化領域人才隊伍建設，為文化服務體系提供有效支撐

1.實施文化藝術人才培養工程

多渠道培養和引進高素質的文化藝術人才，以優惠政策吸引人才，盡力打破人才進出不暢的瓶頸，對高端人才既要“引得進”，更要“留得住”。要發揮高等藝術院校的優勢，培養高學歷、高層次的文化專門人才，與高校合作開辦文化管理干部培訓班，定期赴先進地市考察學習。實施“大師延聘”工程，在省圖書館、博物館、美術館、藝術館等公共文化服務單位延聘國內學術大師，分別擔任館長或名譽館長，以大師級館長為中心形成學術科研團隊，全面提升山東省“四館”的文獻學術研究、對外文化交流和社會教育水平，使之真正成為山東省的文化窗口。

2.完善人才管理體制，創新人才工作機制

從人才培養開發機制、人才選拔任用機制、人才評價發展機制、人才激勵保障機制等方面著手不斷創新文化人才工作機制，讓投身公共文化服務建設的文化人才生活好、工作好、發展好。堅持引進來、走出去的原則，培養和吸納一批新型文化服務人才，包括文化科技人才、文化金融人才、文化貿易人才和文化創意人才，以適應當下文化服務的需要和未來發展的需求。通過組織各種形式的技能和管理培訓班以及先進經驗的交流活動，讓文化人才不斷豐富專業技能、優化知識結構。

3.重視基層文化人才隊伍建設，逐漸消除區域差距

通過獎勵機制，讓基層的工作人員有干勁、有奔頭。大力支持業余文化人才隊伍建設，通過政策傾斜、資金補助等手段給予扶持，并圍繞基層文化的需求，給予創作內容、演出形式等方面的干預和指導。鼓勵和支持建立以社會團體及企事業單位為主的公共文化志愿者組織，讓全民參與、全民享受公共文化服務。

（四）推進基本公共文化服務均等化發展，縮小城鄉差距

加快實現城鄉公共文化服務一體化，推動公共文化資源向弱勢群體傾斜，向農村傾斜和向西部欠發達地區傾斜，在人才隊伍、資金保障、文化設施布局等方面全面考慮，加強農村基層文化基礎設施建設，繼續加大“一年一村一場戲”實施力度，加大對農村文化藝術的財政扶持力度，對農村社區公共文化服務人員給予適當的公共財政補貼。應進一步加強區、街道（鄉鎮）和社區（村）公共文化人才隊伍建設，配備好專職文化干部，做到定編定崗定位，原則上每萬服務人口配備1名文化干部，每個文化站至少要配備2名專職工作人員。對山東省東西部各市之間的差距在省級財政上予以傾斜，重點扶持西部欠發達地區。通過各種形式的文化幫扶、對口支援以及政府購買、補貼，確保經濟落后地區、困難家庭、殘疾人和進城務工人員等群體公平均等享有公共文化服務和產品，滿足他們的文化需求。

四 結語

近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，山東各級黨委、政府對文化的投入力度逐年加大，投入方式等不斷創新，產生的效果也非常顯著，以大型公共文化設施為骨干、以基層文化設施為基礎的五級公共文化服務網絡更加完善，公共文化設施建設達到全國領先水平，基本建立起覆蓋城鄉、結構合理、網絡健全、運行有效、惠及全民的公共文化服務體系，文化民生得到更好保障。

我們應該深刻認識公共文化服務體系建設的重要意義，把公共文化服務體系建設放在工作的重要位置，切實加強領導，創新公共文化服務模式，努力提供適合群眾需要、對生產生活有指導作用的文化產品，建立健全工作機制，加大投入力度，完善投入機制，加強隊伍建設，推進基本公共文化服務均等化發展，立足當前，著眼長遠，有重點、分階段地把公共文化服務體系建設抓緊抓好。

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[1] 李磊，山東省藝術研究院助理研究員，公共文化政策研究所副主任。

[2] 王亞南：《中國公共文化投入增長測評報告（2015）》，社會科學文獻出版社，2014，第9頁。

[3] 楊澤喜：《構建公共文化服務體系的邏輯原點與路徑選擇》，《江漢論壇》2012年第5期。