第一章 世界城市發展與產業效率提升——上海樣本

摘要

本章是《上海市創新轉型發展指標體系研究》提出的“持續效率改進推動結構變革”命題的延續，基于上海的發展階段和新的經濟理論視角，對上海當前和今后五年逐步深化的“世界城市發展和產業效率提升”給出了問題分析和趨勢評估。

課題組得出的基本結論

上海處于關鍵轉型期，作為今后一二十年中國發展的新示范，要求在戰略上有突破性思維和舉措：（1）上海要從作為增長極發展起來的特大城市，轉向參與國際競爭的國際城市；要從作為主導外圍制造基地發展起來的副控中心城市，轉向作為服務于全球資源再配置和高端產業鏈延伸的主控中心城市。（2）上海必須解決工業化時期運營系統、管理體制等的分割問題，加速產業橫向融合，提高知識配置力，加快制度矩陣創新，培育城市聚集-創新潛力。（3）進行產業結構轉型，提高服務業的效率和生產系統升級，通過可貿易現代服務業體系的建立，沿著效率提升技術創新系統，促進現代制造業零部件的國產化；通過加工度深化和一體化潛力的開發，使上海生產系統內生于國際分工之中。（4）借助自貿區的制度實驗，突破傳統體制對金融、醫療、教育、信息、法律等現代服務業的羈絆，著重探索金融和財稅的體制試點改革，形成參與全球競爭的新體制。

上海市面臨的問題

進入新世紀以來，2013年城市化率突破90%，進入了穩定期，投資推動乏力，消費拉動超過了投資；上海市服務業增加值比重超過50%，工業規模化擴張動力減弱，近年來表現出持續的“結構性減速”，增長落潮過程中產生了各種各樣的體制分割問題并且其對持續增長的摩擦開始加劇。

從其他國家經濟追趕經驗看，一旦高增長模式啟動，工業化的強大推動力將發生作用，“增長極”的資源集聚能力持續累積。此時，經濟的主要矛盾和問題集中于規模化擴張，同時把制度安排及過程調整置于一種被動適應的地位。而當經濟減速時，規模化工業擴張所帶來的負面影響便開始顯現。從經驗看，有兩種力量制約工業化規模擴張：一是工業資源的不足；二是土地租金的上升。兩個因素迫使資源環境消耗型重化工業發生轉移，“增長極”消失，經濟減速發生。

經濟由高速增長轉向低速增長，一些制度缺陷和經濟矛盾便開始凸顯出來。典型的是所謂的“結構雙重性”問題。與歷史上拉美、日本等初級重化工業化高增長結束后所面臨的問題相似，上海也不得不面對諸如大型企業和小型企業效率、工資雙重性差異及產業間效率工資差異等問題，這些矛盾將是生產系統梯度由初級（傳統）重化工業化向深加工度化持續爬升的重要阻力。上海“結構雙重性”根源于自身生產組織安排問題：不但面臨工業化帶來的生產運營制度的分割——每一個產業縱向分割，要素橫向基本不進行交換，更嚴重的是傳統計劃體制帶來的部門分割。以開發區為例，每個開發區從園區名字就能看出主管部門，開發區成了部委的自留地。課題組走訪的大量企業的共同特點就是，只要能翻越制度分割的籬笆，就能獲得創新的利潤。不論是金融企業、技術創新企業、互聯網公司、德國的職業培訓機構、開發區甚至是醫院，都迫切需要進行體制變革以打破分割，推動創新發展。

更為重要的是，在上海結構性減速日漸顯著的情況下，如果分割問題解決不好，很可能從與國際結構型互補轉變為“結構平行”，形成比較劣勢。即當上海這樣的大城市演化出類似于發達國家的產業結構（或者產業服務化）時，如果依然堅持原有“干中學”技術模仿路徑，那么制造業和服務業效率提高要受制于發達國家的技術擴散，而成本又大大高于后發國家，將形成國際市場競爭的“雙重比較劣勢”。隨著上海的資源約束加劇、勞動力成本提高，如果不能及時轉型，制造業比較優勢不久將喪失殆盡。上海服務業本來因受管制效率就低，“雙重比較劣勢”已經逐步顯現。這種雙重比較劣勢的后果，比單一工業化時期對經濟的打擊還要大。

上海市經濟轉型的理念

上海是新興經濟體特大城市發展的典型樣本之一，它得以成功的基點是其通過政府的特定政策集聚了大量資源，在產業上則表現為勞動分工的深化。分工創造效率是經濟學誕生時就已經確定了的基本經濟規律之一，該理論最成功的應用對象是工業化，特別是生產各類標準品的工業產品。但是，過細的勞動分工產生的最大問題是，企業的生產或經營體系過度標準化，資源分割，人的作用變得越來越小。現代經濟理論表明，經濟中真正活躍的要素，也是可以長期促進經濟增長的應該是創新和人力資本的提升，也就是人的作用應該變得越來越大。從目前的情況看，政府可以通過一定的政策集中資源，但是，如果人的作用變得越來越小，產業和分工就會越來越細。這些資源就很難得到集聚所產生的正效應。上面的分析表明，上海目前缺的不是資源，而是這些資源在現階段不能得到有效的組合和使用。這就要求我們重新思考，上海該如何從過去追求分工深化來創造效率，轉向集聚創造效率上來。

作為中國經濟的心臟，上海長期扮演著發動機的角色。它既從國外吸收技術和資源，又將這些資源和技術向國內擴散；它既從國內吸收人才和資金，又向國外出口中國制造的各種類型的產品。但是，如果從全球經濟的角度看，上海本質上內生于中國的經濟體制和經濟系統，外生于全球經濟系統；它是全球經濟的參與者，但不是全球經濟體系的決策者，更不是全球經濟規則的制定者。從本質上說，它屬于全球經濟的外圍，而不是核心決策層。上海所追求的世界城市，其目標應該是將上海內生于全球經濟體系，并成為其中的參與者和決策者。上海自貿區的建立向此目標已經邁進了一步，但路還很長。

服務業從“分工結果”到“增長條件”，最終成為“創新推進器”。從生產關聯角度看，對于服務業的作用，存在兩種認識：“結果說”和“條件說”。“結果說”認為服務業作為經濟增長的結果而存在，或者近似表述為，服務業作為工業化過程分工的一個環節而存在。“條件說”認為服務業的重要性遠超過單純生產率的衡量范疇，在很多情況下，服務業不是增長的結果，而是增長的前提條件。目前，全球價值鏈（GVN）已經將產品設計、品牌分銷、管理和金融服務以及產品技術定義為微笑曲線的利潤兩頭了，而一般制造是最低端的，服務已經成為驅動經濟的動力條件。1985年聯合國貿易發展理事會的研究報告指出服務業是增長的條件。1990年之后服務業的研究受到歐洲各國的廣泛重視，到了21世紀，互聯網已經推動全球服務業展開了大范圍貿易。以互聯網推動的服務業可貿易帶動了基于復雜產品系統的技術創新和智能制造體系的發展，已經構成了新的全球創新動力，也成了發達國家對發展中國家進行利潤獲取的新工具，當前的全球服務業談判都直指這方面。我們希望上海市經濟轉型架構建立在創新的服務業平臺上。

上海市生產系統轉型的方向

發展成功的經濟體，如日本、韓國、中國臺灣，其生產系統以制造業轉型為核心進行梯度升級的兩條并行路徑是：產業的加工度深化和制度矩陣更新。這也是上海生產系統轉型的方向和趨勢。

從工業化國家成敗的經驗教訓看，生產系統轉型成功與否，關鍵就是看能不能邁過制造業深加工度化這道門檻。深加工度化的魅力和挑戰，就在于該階段有一個不同于初級（或傳統）重化工業化階段的鮮明的特征，即生產的網絡化和默認知識。此時，保持穩定（均衡）增長的制度安排必須重新構建，不能依靠本土資源的增長極進行擴張，而要積極參與到國際要素流的主動配置過程中，從制造中心向服務中心轉變，主動調整制度安排是這一階段所必須要經歷的過程。

深加工度化階段，無論是汽車、飛機還是現代電子產品，其生產的支撐單元是高附加值零部件，其組織形式是圍繞裝配線生產的一系列網絡化零部件供應商，縱向和橫向聯合組成了一個生產綜合體（或企業集團）。一旦這樣的企業集群形成，便具有了生產環節上的壟斷優勢。典型的例子是，發達國家的汽車生產商向國外轉移，常常連同其主要零配件供應商也一起轉移（或者零部件從母國進口），因為FDI接受國在短期內不可能建立起本地高質量的服務商。更重要的是，深加工度化階段的企業集團不僅是一個技術概念，它更多的是生產組織管理觀念，大量技術知識、管理知識都以默認知識（師傅帶徒弟，口傳身教）的形式存在，這需要通過大量的培訓、試錯才能獲得。

制度矩陣更新的目標是促使生產系統梯度爬升，我們提出兩階段的創新路徑：第一階段為分割打破，即通過制度整合和激勵規則消除分割，這是城市經濟的核心層面，我們把這樣的創新叫作“初級創新”。協調管理的初級創新，本質上是生產組織和制度的整合，由初級重工業化向深加工度化和縱向一體化演進的十字路口是至關重要的。從生產系統結構梯度看第二階段創新，“次級創新”發生在生產集成化時期，與深加工度化的縱向一體化相比，這個時期工業部門內部、工業與服務業之間，城市生產與生活消費之間，已經形成致密的縱橫網格。因此，由“初級創新”向“次級創新”的演化，是自主創新普及的時期，不可能通過蛙跳實現。

面對初級重化工業化后增長減速，我們認為，上海現階段首要的任務是治理分割問題，即要想實現生產系統的深加工度化，制度矩陣需要更新，目的是增強上海新增長階段的制度適應性效率。只有橫向的制度支撐建立起來，上海才有可能走向有效率的穩定路徑，進而爬升到次級創新的梯度。

上海市作為世界城市的核心命題

全球經濟發展經驗表明，從工業化階段向城市化階段演進過程中，服務業發展導致的結構性減速是存在的。但是發達國家保持競爭優勢的核心仍是服務業和制造業的效率改進，盡管各國策略不同。

初級重化工業化階段，服務業作為“分工的結果”而存在。由于選擇性融資主要投向工業，尤其大型重化工業，服務業僅僅作為大型重化工業的附屬而存在，服務業生產率相對大型重化工業較低。之后待生產系統完成向深加工度化的轉型，升級服務業、提高服務業可貿易性，才合乎經濟邏輯，進入深加工階段后，服務業是作為制造業“互補性條件”存在的，這是高級階段的“生產條件說”。因此，我們給出的經驗準則是：在生產系統梯度進入深加工階段之后，高效的服務業效率才能創造更高的制造業效率。

世界城市就是服務于全球資源再配置和創新，它起到了全球網絡控制中心節點的作用，即作為創新“縮放器”和“學中學”的知識配置力而存在，不斷升級生產系統，利用制度體系服務于全球產業的要素流的配置。工業化的規模化擴張時期，初級重化工業化的技術來源是“干中學和投中學”，生產系統的知識配置能力弱，甚至對創新具有抑制作用。深加工階段以后，隨著城市化的發展，經濟網絡化程度更高，如果這個梯度得以順利推進，那么網絡的知識配置力會越來越強大。換言之，各種“節點”通過知識網絡的相互作用，會放大知識配置能力。即通過“學中學（Learning by Learning）”不斷增加網絡的“知識轉移能力”和企業的“知識吸收能力”，兩種能力累積擴張，最終推動經濟效率路徑的形成。

從世界城市比較看，2010年英國發表的《全球城市競爭力基準》報告認為，上海市的物質方面指標居于全球第一方陣，如：經濟活力（Economic Strength）列全球120個城市的第5位；物資資本（Physical Capital）和金融成熟（Financial Maturity）均保持著較高的水平，略低于前6位城市，穩居大陸的首位。

但上海軟實力就相對比較弱了，特別是：（1）制度效率（Institutional Effectiveness）低。制度效率的細類指標中包括財政自主權（Fiscal Autonomy，權重占28.6%）、政府效率（占28.6%）和稅（包括了增值稅稅率和稅制，權重占14.3%）、法律執行和民主，這說明城市的成熟需要更多的財政自治，城市才能有自我發展和完善的能力。（2）社會文化和人力資本層次較低。主要差距來自文化開放、多元和活力，而人力資本中缺乏企業家精神并且存在教育質量等問題。但總體上看上海人力資本在大陸排在第一位，在全球處于中上水平。（3）全球吸引力方面：世界500強進駐、國際航班次數、全球領先的大學、有影響的國際會議和著名智庫注冊數量，在這方面上海還有很多可進取和改進的地方。

世界城市升級根本上要靠軟實力，即制度、人才、企業家精神、全球資源聚集吸引力。上海已經是全球制造業“副控制中心”，即處于鏈接全球和區域配置的核心地位，現在要進一步突破原有增長極的制度桎梏，重塑上海的世界資源配置的服務能力，推進制度變革是關鍵。

幾點建議

1.打破選擇性融資支持體制，還大企業和小企業公平的投融資環境

主要是打破大企業的自然、行政壟斷，給予小企業在市場、融資上的便利，提升城市就業能力，增加企業創新活力。

2.以自貿區進行全新的制度實驗

第一，確立境內關外的自貿區架構，設立自貿區管委會制度，并依據自身需求設立組織機構，割斷原有縱向體制對自貿區的延伸，否則打破縱向切割就成了空談；第二，探索區域擁有適度立法權，建立財政和稅收的相對獨立體制，建立符合國際標準的法規體系，適應國際資源配置需要；第三，探索建立高效的監管模式。

3.自貿區的建立著重探索世界城市的財稅和金融的改革，為中國未來發展找出新的路徑

集中在：（1）探索建立與國際接軌的地方稅制體系，如向居民開征零售稅（VAT）、由居民消費時繳納的價外增值稅，進而探索不動產稅等，形成地方體制；（2）探索資本項下自由兌換，為探索多層次全球金融服務體系開路。

4.加強知識產權保護和人力資本提升

第一，有效落實公共資助研究知識產權保護。第二，嘗試適度吸收德國知識產權管理的發明人原則，充分保障研究人員參與技術創新的權利。具體地講，就是將公共資助研究成果首先歸屬于研究人員，只有通過特定的行為程序才能轉化為公共研究組織的財產。第三，要求公共研究組織成立專業化技術轉讓部門，實施排他性專利許可，并激勵其建立高科技衍生企業或初創企業，以增強公共研究組織，特別是研究人員參與創新合作的談判能力，從而發揮基礎研究在突破性創新中不可替代的作用。第四，借鑒英國模式，由政府資助機構在體制、融資和技能上對公共研究組織成果商業化活動提供一次性的全方位扶持。第五，重塑公平的市場競爭環境，按照十八屆三中全會的精神盡快建立知識產權法庭，確保創新外溢效應發揮。在保護知識產權的同時，提升人力資源的培訓系統，增加人力的聚集，保證服務業的提升和生產系統升級。