——威海阿科帝斯電子有限公司訴威海市環境保護局環保行政處罰案

（一）基本案情

2012年12月，威海阿科帝斯電子有限公司（以下簡稱阿科帝斯公司）遷至山東省威海火炬高技術產業開發區（以下簡稱開發區）某廠房，該廠房原系某公司為汽車線束生產項目所建，該項目的環境影響評價文件已獲威海市環境保護局（以下簡稱市環保局）批準。阿科帝斯公司遷入后開始生產打印機硒鼓等產品。2014年，市環保局工作人員對該公司的生產現場進行檢查，發現該企業未依法取得環保部門批準的環境影響評價文件而擅自投產。經依法履行相關程序后，市環保局作出責令立即停產停業、罰款人民幣12萬元的行政處罰決定。阿科帝斯公司不服，申請行政復議后復議機關維持該處罰決定。該公司訴至法院，請求撤銷市環保局的上述處罰決定。

威海市環翠區人民法院一審認為，根據《環境影響評價法》第十六條、第二十四條、第二十五條之規定，建設項目環境影響評價文件經批準后，該項目性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞措施等發生重大變動的，建設單位應當重新報批環境影響評價文件；未經審查或者審查后未予批準的，不得開工建設。阿科帝斯公司搬遷后，其建設項目地點發生了變化，且其利用涉案廠房生產硒鼓等產品致使原建設項目的性質、采用的生產工藝等均發生重大變化，應重新報批環境影響評價文件，而該公司擅自投產違法事實清楚，遂判決維持被訴處罰決定。阿科帝斯公司上訴后，威海市中級人民法院判決駁回上訴，維持原判。

最高人民法院認為，本案是涉及如何看待遷址企業是否需要重新進行環境影響評價的典型案例。環境影響評價制度關乎周邊群眾生活環境安全和生產企業自身的可持續發展。當某一建設項目的性質、規模、地點等要素發生重大變動時，對周圍環境影響也相應變化，建設單位依法應當重新報批環境影響評價文件。本案中，雖然阿科帝斯公司在搬遷之前的原所在地進行過環評且符合相關標準，其搬遷后所租賃廠房此前也取得過汽車線束生產項目的環評批準文件，但由于前后廠址環境不同，項目性質、生產工藝以及對周邊環境的影響都已變化，故該公司應依法重新報批環境影響評價文件。本案對引導企業依法履行環評義務，切實維護公眾環境權益具有指導意義。一審所作的維持判決形成于《行政訴訟法》修改前，現此類判決已變為駁回原告訴訟請求。

（二）案例分析

1.關于環境影響評價的要求

環境影響評價是指，對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環境影響評價作為一種環保手段和方法，是在二十世紀中期提出來的。第二次世界大戰以后，全球經濟加速發展，由此帶來的環境問題也越來越嚴重，環境公害事件頻繁發生，人們開始關注人類活動對環境的影響，并運用各個學科的研究成果，預測和評估計劃中的人類活動可能會給環境帶來的影響和危害，并有針對性地提出相應的防治措施。經過一段實踐，1964年在加拿大召開的國際環境質量評價會議上，學者們提出了“環境影響評價”的概念。1969年，美國國會通過了《國家環境政策法》，首次以法律的形式將環境影響評價作為一項制度規定下來。由于環境影響評價制度的實施對防止環境受到人類活動的侵害具有科學的預見性，這項制度很快就在世界范圍廣泛傳播，為許多國家環境立法所確立，環境影響評價制度已逐步成為國際社會通用的一項環境管理制度，也是我國環境保護的主要法律制度之一，對于貫徹預防為主的基本原則，防止新的污染源出現發揮著極為重要的作用。

1979年《環境保護法（試行）》，最先對老城市改造和新城市建設的環境影響評價作出了規定；原《環境保護法》明確了建設項目要編制環境影響報告書；2003制定了專門的《環境影響評價法》[1]，完善了我國環境影響評價制度。《環境影響評價法》第十六條規定，建設對環境有影響的項目，建設單位應當根據國家關于建設項目環境保護分類管理的規定，按照建設項目對環境的影響程度，組織編制環境影響評價文件。第二十五條規定，建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。在此基礎上，新《環境保護法》第十九條規定：“編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。”“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。”

環境影響評價包括規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價。建設項目環境影響評價是指，國家根據建設項目對環境的影響程度對建設項目進行的環境影響評價。可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。建設項目環境影響報告書包括下列內容：建設項目概況，建設項目周圍環境現狀，建設項目對環境可能造成影響的分析和預測，環境保護措施及其經濟、技術論證，環境影響經濟損益分析，對建設項目實施環境監測的建議，環境影響評價結論。

根據《環境保護法》和《環境影響評價法》的規定，未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。未依法進行環境影響評價的行為包括兩種：一是建設單位未提交建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的行為；二是建設項目環境影響評價文件未經批準，建設單位擅自開工建設的行為。環境影響評價制度確立以后，為防止建設項目對環境產生嚴重的不良影響起到了重要作用。但由于過去若干年來一些地方過于重視GDP的增長，而忽視對環境的保護，一些地方放任建設項目“先上車后買票”，甚至沒有環境影響評價就上馬，這些做法正不斷蠶食著環境影響評價制度的根基。基于此，《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》明確提出，對未批先建、邊批邊建、越權核準的違規項目，尚未開工建設的，不準開工；正在建設的，要停止建設。對未通過環評審查的項目，有關部門不得審批、核準、備案，不得提供土地，不得批準開工建設，不得發放生產許可證、安全生產許可證、排污許可證，金融機構不得提供任何形式的新增授信支持，有關單位不得供電、供水。根據《環境保護法》關于法律責任的規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對企業事業單位和其他生產經營者直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。

即使已經依法進行了環評審批手續，如果建設項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝發生重大變化，該建設項目的環境影響也會相應地發生變化，如果不重新報批建設項目環境影響評價文件，很可能使環境影響評價制度的執行流于形式，難以起到防止環境污染和生態破壞的作用。因此《環境影響評價法》第二十四條第一款規定：“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。”

2.關于違法事實

本案中，原告將單位經營地址由初村鎮工業園搬遷至現址，原告租賃的廠房原系威海市昌鴻房地產開發有限責任公司為汽車線束生產項目所建。雖然該項目已依法報批了環境影響評價文件，獲得批準，但原告現利用該廠房生產打印機硒鼓等產品，致使原建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝和防治污染發生重大變化。該廠址建設時已辦理的環境影響評價，是環保部門對昌鴻房地產汽車線束項目的審批意見，而不是對原告打印機硒鼓生產項目的審批意見，原告應當依法重新報批建設項目的環境影響評價文件。但原告自2012年12月27日搬遷至現址開始投產之日至被告行政處罰決定作出之日，環境影響評價文件一直未獲批準。所以原告存在未取得環境影響評價文件的情況下進行投產的違法事實，被告作出的行政處罰認定事實清楚。

3.關于行政處罰的合法性

本案中，被告威海市環保局提交的調查詢問筆錄及現場檢查照片、行政處罰告知書、行政處罰聽證告知書、行政處罰聽證通知書、聽證會記錄、行政處罰決定書及送達回證，被告在作出涉案行政處罰決定前已進行了調查并履行告知義務，組織了聽證，作出行政處罰決定后送達至原告，其行政處罰程序合法。

根據《山東省實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》第二十四條的規定，建設項目未取得環境保護行政主管部門批準的環境影響評價文件，建設單位開工建設并建成投產的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令其停產停業，并處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。本案中，原告在環境影響評價文件未經被告審查和批準的情況下，于2012年12月27日開始擅自投產至今，違反了有關法律規定，被告對原告作出責令停產停業并處罰款12萬元的行政處罰決定，符合法律規定的處罰種類和處罰幅度。故被告作出的行政處罰適用法律正確，處罰得當。

（張曉瑩）