2.1　工程項目招投標概述

招標投標是市場經濟中一種重要的商品交易方式,是在市場經濟條件下進行大宗貨物買賣、工程項目承發包以及服務項目采購與提供時所采用的一種交易方式。招標與投標是交易過程的兩個方面,相互依存,不可分割。

工程項目招標是指工程項目的建設單位在發包工程項目或購買機器設備或合作經營某項業務時,通過一系列程序選擇合適的承包商或供貨商以及其他合作單位的過程。

工程項目投標是指投標人利用報價的經濟手段及其他優勢來銷售商品或提供服務的交易行為,是投標人在接受招標文件中所提出的條件和要求后,對招標項目進行估價和設計實施方案,在規定的日期內填寫投標書并遞交給招標人,參加競爭并爭取中標的過程。

2.1.1　工程項目招投標發展過程

我國工程項目招投標發展基本經歷了三個階段。

(1)第一階段:招標投標制度開始建立

1981年6月,國家批準建設裝機60萬千瓦的魯布革水電站,并被列為當時的國家重點工程。1984年7月14日,魯布革水電站的引水隧洞施工項目進行國際招標試點,該工程全面引入競爭機制。日本大成公司以8460萬元人民幣的最低標價中標,中標價比標底低。自此以后,公開招標方式被正式引入中國。

20世紀80年代初期,我國關于招標投標方法的制度剛起步便得到了長足的發展。1984年國務院審議通過了工程招標承包制度的暫行規定,在全國范圍內大力推行工程招標制度,通過法律法規,開啟了我國工程招標投標制度的建設工作。20世紀80年代中期,招標投標管理機構在全國各也陸續建立起來,加速了工程招標投標的發展。但發展需要時間做鋪墊,招投標制度的建立并不能一蹴而就,因此該階段的招標方式大多以議標為主,公開招標只存在于國際間的招標。該階段納入招標管理的項目中90%左右是采用議標方式發包的,能夠引入全面競爭機制的工程招標少之又少。由于議標招標的參與單位僅為1~2家,因此缺乏公開性和競爭性,工程招投標效益受到了嚴重的影響,該階段的工程招標僅能稱為談判性采購。

由于參與單位少,基本沒有競爭,工程的建設投資基本沒有降低,這與實施工程招投標的宗旨相違背。議標招標首先缺乏公開性,許多有資質企業沒有機會參與其中,其次大部分的議標招標參與單位僅為一家,報價往往嚴重偏離實際,加之監管機構水平參差不齊,投標結果無法得到保障,該階段招標形似而神不似。由于并未真正引用競爭機制,建設項目工程招投標在降低工程建設成本方面并未取得良好的表現。

(2)第二階段:招標投標制度規范發展

邁入20世紀90年代后,我國政府加強對招投標工作的干預和監督,并頒布一系列法規與規章,該階段議標招標逐漸減少,邀請招標逐漸增加。全國各省市招標投標監督管理機構逐漸建立起來,伴隨著監督管理機構的壯大與參與工程招投標人員水平的提高,招標投標監管網絡正一步一步建立起來,為招標投標制度的發展鋪平了道路。

邀請招標促使更多的優秀企業參與到工程的投標中來,加強了競爭力。競爭力強的企業不但在工程招投標中獲取更多的工程中標機會,而且充分應用自身掌握的新技術、新工藝在提高生產力的同時獲得了更豐厚的效益。參與企業的增多,使得招標人投入了更多的工程招投標交易成本,但由于競爭的加強,大幅降低了工程的承包成本,使得工程的建設投資額得到了有效的控制。

相比議標招標,邀請招標在花費較少的工程投投標交易成本后,獲取了工程項目建設費用的大幅降低,提高了工程項目的招標效益。但邀請招標也存在不足之處,如陪標、串標,競爭不夠充分、存在高價中標的風險,這使得工程的效益受到了嚴重的挑戰。

(3)第三階段:招標投標制度不斷完善

20世紀90年代末,第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國招標投標法》。明確規定,我國的工程招投標方式僅為邀請招標和公開招標兩種,議標招標不再屬于合法的招標方式。《中華人民共和國招標投標法》的頒布,意味著我國的招標投標制度的正式確立,標志著我國招標投標的制度的發展已經進入一個全新的發展階段。

招投標監督管理機制的確立和建設工程項目招投標中心的增多確保了工程招投標制度在全國范圍內高效有序進行。工程招投標法律法規在招投標實施過程中得到了不斷完善,出現的問題得到了很好的解決。《中華人民共和國招標投標法》在制度中明確了工程建設項目必須招標和必須公開招標的范圍,促使建設工程項目公開招標逐漸在全國各地盛行。工程建設的招標覆蓋面也逐步擴展到工程建設的其他領域,如:工程監理、材料設備采購等方面,不再是單一的土建安裝。

我國通過頒布法律的形式強力推行招標投標制度,《中華人民共和國招標投標法》的頒布使得工程招標投標活動有法可依,有據可行,真正達到了規范招標采購活動的目的,指導我國工程招投標制度向著更深遠的方向發展。

我國正處于基本建設大發展的階段,全國各地的基本建設正如火如荼地進行,每年國家投入基本建設中的資金巨大,公開招標將使得優秀企業有更多機會參與到工程的招投標中來,地方保護主義逐漸被打破,優秀企業在工程招投標實施過程中得到了交流,促進了整個社會生產力的顯著提高。工程招投標效益隨意競爭的加劇也獲得了顯著的提升。

公開招標可以吸引更多的優秀企業參與工程招投標,但工程項目的建造成本取決于生產力的發展,當生產力的發展因素受到制約后,工程招投標能夠節約的工程建設投資額將不再因參與投標的優秀企業的數量增加而提高,招標方式能夠選擇優秀的施工企業,但工程項目的投標交易成本卻隨著參與投標的企業數量增加而增加,逐漸削弱了工程招投標的效益,因此,必須從工程招投標交易的另外一個要素進行研究,從而得出提高工程招投標效益的方式方法。

2.1.2　工程項目招投標類型

(1)公開招標

公開招標也稱無限競爭性招標,是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標。招標人必須按法定程序,在規定的公開出版物、公用媒體如報紙、雜志、廣播、電視或網絡上發布招標公告吸引所有符合條件的潛在投標人前來平等參與競爭,招標人從中擇優選定中標者的方式。公開招標的特點是競爭性強、透明度高、招標人擇優選定中標者范圍廣、余地大,因此可以最大限度地擇優選定中標者。《中華人民共和國招標投標法》和《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》特別規定,依法必須進行招標的項目,如“全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的,應當實行公開招標”。招標投標活動不受地區、部門的限制,不得對潛在投標人實行歧視待遇。

(2)邀請招標

邀請招標也稱有限競爭性招標,是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或其他組織投標。招標人事先選擇若干個符合條件的潛在投標人,向其發出投標邀請書,由被邀請的潛在投標人投標競爭,投標人從中擇優選定中標者的方式。邀請招標與公開招標方式相比,招標的公開程度和競爭的廣泛性不及公開招標方式,但邀請招標可以彌補公開招標耗時長、花費大等缺陷,所以也是我國法定招標方式。

(3)議標

公開招標,但不公開“開標”。此種方式已經基本不使用。招標人在接到各家承包商的報價后,先進行調查,從技術、工程質量和信譽等方面,預選一家較理想的承包商進行商談,如能取得一致意見,則選定它為中標單位,如協商不成功,再找第二家信譽好的承包商進行商談,直到選中為止。

2.1.3　工程項目招投標程序

盡管招標的內容不同,但通常的招投標程序基本類似,一般經過以下3個階段。

(1)招標準備階段

從辦理招標申請開始到發出招標公告或邀請招標函為止的時間段。

(2)招標階段

也是投標人的投標階段,從發布招標公告之日起到投標截止之日的時間段。

(3)決標成交階段

從開標之日起到與中標人簽訂承包合同為止的時間段。

以施工招標為例,招投標各階段招標方、投標方的工作內容見表2?1。

表2?1　招投標各階段招標方、投標方的工作內容

由表2?1可知,招投標階段招標人的具體工作為六大步驟,即建設項目報建;編制招標文件;投標者的資格預審;發放招標文件;開標、評標與定標;簽訂合同。

《中華人民共和國招標投標法》第二十五條規定,投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或其他組織。投標人應具備承擔招標項目的能力,國家有關規定對投標人資格條件或招標文件對投標人資格條件是有規定的,投標人應當具備規定的條件。工程項目施工投標應完成的工作和投標程序是:填寫資格預審表;購買招標文件;組織投標班子、選擇咨詢單位或者委托代理人;投標前調查和勘察現場;分析投標文件,審核工程量、編制施工組織設計;工程估價、確定利潤方針,計算和確定報價;編制投標文件;辦理投標保函;遞送投標書。

2.1.4　工程項目招投標相關法律法規

工程項目招投標活動相關法律規定有《中華人民共和國招投標法》《中華人民共和國政府采購法》《工程建設項目施工招標投標辦法》《中華人民共和國招投標法實施條例》《工程建設施工招標投標管理辦法》《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》等。

(1)《中華人民共和國招投標法》

《中華人民共和國招投標法》于1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過,自2000年1月1日起施行。根據2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議《關于修改<招標投標法>、<計量法>的決定》修正。

《中華人民共和國招投標法》共六章,六十八條,內容包括:

① 總則。共七條,規定了《中華人民共和國招投標法》制定目的、適用范圍:必須進行招投標的項目;招投標活動應遵循的原則以及對招標投標活動的行政監督管理規定等。

② 招標。共十七條,包括招標人和招標項目的規定;招標方式的規定招標代理機構資格、工作內容的規定;招標過程中招標人行為的規定;招標文件內容及其澄清、修改的規定以及招標截止時間的規定等內容。

③ 投標。共七條,包括對投標人條件的界定;投標人投標行為的規定,投標文件內容的規定。另外,還包括成立聯合體投標的具體規定和禁止投標活動中非法行為的規定等內容。

④ 開標、評標和中標。共十五條,規定了開標的時間、參加人員、開標程序;評標委員會的組成、評標的要求;成為中標人的條件,中標通知書的發布,承包合同的簽訂等內容。

⑤ 法律責任。共十六條,包括對招標人、招標代理機構、投標人、評標委員會、中標人、招投標行政管理機構在招投標過程中所承擔的法律責任的規定和違法行為的處罰等內容。

⑥ 附則。共四條,說明可不進行招投標的行為或可不適用本法的規定,以及本法施行的時間。

(2)《中華人民共和國政府采購法》

《中華人民共和國政府采購法》于2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過。根據2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改<中華人民共和國保險法>等五部法律的決定》修正。

《中華人民共和國政府采購法》共九章,八十八條,內容包括:總則、政府采購當事人、政府采購方式、政府采購程序、政府采購合同、質疑與投訴、監督檢查、法律責任、附則。

(3)《工程建設項目施工招標投標辦法》

為了規范工程建設項目施工招標投標活動,根據《中華人民共和國招標投標法》和國務院有關部門的職責分工,國家發展計劃委員會、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、中國民用航空總局審議通過了《工程建設項目施工招標投標辦法》,自2003年5月1日起施行。

《工程建設項目施工招標投標辦法》共六章,九十二條,內容包括:總則、招標、投標、開標、評標和定標、法律責任、附則。《工程建設項目施工招標投標辦法》屬于規章,是對《中華人民共和國招投標法》的細化,使招投標法更具有實施性、操作性。按《立法法》的規定,憲法具有最高的法律效力,其后依次是法律、行政法規、地方性法規、規章。當《工程建設項目施工招標投標辦法》與《中華人民共和國招投標法》不一致時,以《中華人民共和國招投標法》為準。

(4)《中華人民共和國招投標法實施條例》

《中華人民共和國招投標法實施條例》于2011年11月30日國務院第183次常務會議通過,自2012年2月1日起施行。

《中華人民共和國招投標法實施條例》共七章,八十五條,內容包括:總則、招標、投標、開標、評標和定標、投訴與處理、法律責任、附則。《中華人民共和國招投標法實施條例》屬于行政法規。招標投標法自施行以來,對于推進招標采購制度的實施,促進公平競爭,加強反腐敗制度建設,節約公共采購資金,保證采購質量,發揮了重要作用。隨著招標采購方式的廣泛應用,招標投標活動也出現了一些亟待解決的突出問題:虛假招標、權力手段干預招投標、公共領域腐敗、圍標串標等,明顯違反法律、法規已有的規定,同時也有相關制度需進一步完善的問題。制定出臺《中華人民共和國招投標法實施條例》,是落實中央部署、推動工程建設領域反腐敗長效機制建設的一項重要任務,是解決招標投標領域突出問題、促進公平競爭、預防和懲治腐敗的一項重要舉措。

(5)《必須招標的工程項目規定》

《必須招標的工程項目規定》是繼2000年5月1日國家發展計劃委員會頒布實施《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》后,迎來的首次大變革,于2018年6月1日起施行。

《必須招標的工程項目規定》共六條。全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目包括:

① 使用預算資金200萬元人民幣以上,并且該資金占投資額10%以上的項目;

② 使用國有企業事業單位資金,并且該資金占控股或者主導地位的項目。

使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目包括:

① 使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款、援助資金的項目;

② 使用外國政府及其機構貸款、援助資金的項目。不屬于以上規定情形的大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目,必須招標的具體范圍由國務院發展改革部門會同國務院有關部門按照確有必要、嚴格限定的原則制訂,報國務院批準。

以上項目其勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購達到下列標準之一的,必須招標:

① 施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上;

② 重要設備、材料等貨物的采購,單項合同估算價在200萬元人民幣以上;

③ 勘察、設計、監理等服務的采購,單項合同估算價在100萬元人民幣以上。同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購,合同估算價合計達到前款規定標準必須招標。

(6)《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》(2018年修訂版)

《住房城鄉建設部關于修改<房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法>的決定》于2018年9月19日第4次部常務會議審議通過,自2018年9月28日起施行。

《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》(2018年修訂版)共六章,六十條,內容包括:總則、招標、投標、開標、評標和定標、罰則、附則。主要修改如下:將第二條第一款修改為:“依法必須進行招標的房屋建筑和市政基礎設施工程(以下簡稱工程),其施工招標投標活動,適用本辦法”;刪去第三條;刪去第十一條第二款中的“具有相應資格的”;刪去第十八條第一款第一項中的“(包括銀行出具的資金證明)”;刪去第四十七條第一款中的“訂立書面合同后7日內,中標人應當將合同送工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門備案”;刪去第五十三條中的“招標人拒不改正的,不得頒發施工許可證”;刪去第五十四條中的“在未提交施工招標投標情況書面報告前,建設行政主管部門不予頒發施工許可證”;此外,對相關條文順序做相應調整。