第一節(jié)　水資源法律保護(hù)歷史沿革

嚴(yán)格說(shuō)來(lái),新中國(guó)剛成立時(shí),國(guó)家相對(duì)比較重視工程技術(shù)措施在水資源保護(hù)中的作用,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及管理的需要,制度措施逐漸進(jìn)入政府視野,水資源保護(hù)立法工作逐漸展開(kāi)。概括來(lái)說(shuō),我國(guó)水資源法律保護(hù)實(shí)踐大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

一、探索階段(1949—1979年)

該階段處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段,我國(guó)水資源法律保護(hù)制度建設(shè)相對(duì)滯后。新中國(guó)成立后,長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)使得我國(guó)許多水利工程或設(shè)施遭到了嚴(yán)重破壞,引發(fā)了多次大洪水,給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了巨大的損失和影響,此時(shí)國(guó)家的中心工作是全力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。與此相對(duì)應(yīng),在水利發(fā)展領(lǐng)域,大力加強(qiáng)水資源的開(kāi)發(fā)利用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在這一階段,我國(guó)比較重視通過(guò)水利工程措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)水旱災(zāi)害的控制,特別重視工程措施在水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)中的作用。在法律層面,尚未出臺(tái)全國(guó)層面的涉水單行法律,但環(huán)境保護(hù)立法有了很大進(jìn)展,其標(biāo)志是1973年中國(guó)召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議,對(duì)環(huán)境保護(hù)工作做了詳細(xì)的規(guī)劃,并成立了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院環(huán)保小組。1979年9月,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議,原則上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,以法律的形式,對(duì)包括水資源在內(nèi)的各種環(huán)境要素予以保護(hù),為后續(xù)水資源法律保護(hù)制度的建立健全奠定了基礎(chǔ)。此時(shí),國(guó)家也注意到了建立刑事法律制度的重要性,并于1979年頒布施行了新中國(guó)成立后的第一部《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》),單獨(dú)設(shè)置了一節(jié)“環(huán)境資源保護(hù)罪”,將水資源作為環(huán)境的重要組成部分設(shè)置了相應(yīng)的刑罰制度。

二、發(fā)展階段(1979—2001年)

該階段處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型階段,為我國(guó)水資源法律保護(hù)制度初步健全階段。1979年始,我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放,經(jīng)濟(jì)社會(huì)由此獲得快速發(fā)展。但在該時(shí)期,特別是90年代以前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要采取的是高投入、高消耗、低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,水資源浪費(fèi)、污染相對(duì)比較嚴(yán)重。因此,針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的水資源問(wèn)題,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了許多與水資源保護(hù)有關(guān)的涉水法律法規(guī)。進(jìn)入90年代以后,社會(huì)主義法治建設(shè)也進(jìn)入了快速發(fā)展階段,水資源法律保護(hù)的框架初步形成。

立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,進(jìn)一步規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)利用行為,該階段我國(guó)適時(shí)出臺(tái)實(shí)施了《水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國(guó)水土保持法》(以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)等法律。除此以外,還出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》(1988)(以下簡(jiǎn)稱《河道管理?xiàng)l例》)、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》(1991)、《城市供水條例》(1994)、《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995)等行政法規(guī),以及《取水許可申請(qǐng)審批程序規(guī)定》(1994)、《黃河水量調(diào)度管理辦法》(1998)等部門規(guī)章。前述法律法規(guī)從水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面規(guī)定了相應(yīng)的行為規(guī)范,為確保人民群眾基本用水權(quán)益、建立協(xié)調(diào)有序用水秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定奠定了良好的制度基礎(chǔ)。除了上述法律法規(guī),在這一階段,我國(guó)于1997年還對(duì)《刑法》進(jìn)行了修訂,水資源“民事、行政、刑事”三位一體的法律保護(hù)體系雛形初現(xiàn)。

三、完善階段(2002年至今)

這一階段是我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并快速發(fā)展的階段,我國(guó)國(guó)情水情發(fā)生了較大變化,水資源供需矛盾比較尖銳,每年不僅有繁重的防洪任務(wù),還有比較繁重的抗旱任務(wù),水資源稀缺程度在這一階段表現(xiàn)得更為突出。國(guó)家適應(yīng)時(shí)代要求,提出了科學(xué)發(fā)展觀,要求統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下,我國(guó)政府又提出了可持續(xù)發(fā)展的治水思路,要求以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是十八大以后,黨中央、國(guó)務(wù)院提出了要建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的目標(biāo),對(duì)水資源法律保護(hù)制度建設(shè)提出了更高的要求。因此,在水資源保護(hù)立法領(lǐng)域,突出表現(xiàn)為進(jìn)一步修訂完善水資源保護(hù)法律法規(guī),特別是2002年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1988年《水法》進(jìn)行了大幅修訂,進(jìn)一步健全了水資源保護(hù)相關(guān)法律制度或措施。與此同時(shí),還修訂完善了《水污染防治法》《水土保持法》《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》等法律。此外,針對(duì)水資源短缺、水污染、水生態(tài)破壞等問(wèn)題,國(guó)家又適時(shí)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)抗旱條例》(以下簡(jiǎn)稱《抗旱條例》)、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《太湖流域管理?xiàng)l例》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》以及《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章,以強(qiáng)化水資源的水量、水質(zhì)保護(hù)。