第二節 基本建設管理制度簡介

水利工程常用的基本建設管理制度包括項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制、質量監督制、開工備案制、安全生產責任制、項目審計制、工程驗收制和廉政責任制等。

一、項目法人責任制

從事水利工程建設管理的項目建設的責任主體，具有民事權利能力和民事行為能力的組織稱為項目法人，其對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實現全過程負責。

可行性研究報告批準后，縣級以上政府負責組建或者委托水行政主管部門報上級政府或其委托的水行政主管部門，組建項目法人。

組建項目法人應具備的條件如下：

（1）法人代表應為專職人員 （熟悉有關建設的方針、政策和法規，有豐富的建設管理經驗和較強的組織協調能力）。

（2）技術負責人應具有高級專業技術職稱，有豐富的技術管理經驗和扎實的專業理論知識，負責過中型以上水利工程的建設管理，能獨立處理工程建設中的重大技術問題。

（3）人員結構合理。大型工程項目法人具有高級專業技術職稱的人員不少于總人數的10%，具有中級專業技術職稱的人員不少于總人數的25%，具有各類專業技術職稱的人員一般不少于總人數的50%。

（4）有適應工程需要的組織機構，并建立完善的規章制度。

項目法人主要職責如下：

（1）組織初步設計文件的編制、審核、申報等工作。

（2）按照基本建設程序和批準的建設規模、內容、標準組織工程建設。

（3）根據工程建設的需要組建現場管理機構并負責任免其主要行政及技術、財務負責人。

（4）負責辦理工程質量監督報批手續、主體工程開工備案手續。

（5）負責與項目所在地地方人民政府及有關部門協調解決工程建設外部環境問題。

（6）依法組織工程項目的勘察、設計、監理、施工及材料和設備的招標，簽訂有關合同。

（7）組織編制、審核、上報項目年度建設計劃、落實年度建設資金，按照概算控制工程投資，用好、管好建設資金。

（8）負責檢查現場管理機構建設管理情況，包括工程投資、工期、質量、生產安全和建設責任制情況等。

（9）負責組織制訂、上報在建工程度汛計劃，安全度汛措施，并對在建工程安全度汛負責。

（10）負責組織編制竣工決算。

（11）負責按照有關驗收規程組織或參加驗收工作。

（12）負責檔案資料的管理，包括對參建單位所形成的檔案資料的收集、整理、歸檔工作進行監督和檢查。

二、招標投標制

招投標，是招標投標的簡稱。招標和投標是一種商品交易行為，是應用技術、經濟的方法和市場經濟的競爭機制的作用，有組織開展的一種擇優成交的方式。可以這樣定義：招投標是招標人對工程、貨物和服務事先公開招標文件，吸引多個投標人提交投標文件參與競爭，并按招標文件規定選擇交易對象的行為。

招標投標制度是市場經濟活動的產物，在競爭日趨激烈的建筑市場中，有效規范了市場競爭行為，確定了各方在建筑市場中應遵守的規則和程序，搭建了規范有序的競爭平臺。其內容包括：

（1）公開、公正的原則。

（2）全面招標原則：凡是符合招標條件的工程項目都宜以招標方式確定承包單位。

（3）資質審查原則：所有投標單位都要經過嚴格的資質預審，符合項目要求的投標單位才有資格參加項目投標。

（4）合理低價中標原則：選擇的中標單位應是在滿足招標綜合要求的前提下，報價較低且合理。

（5）透明公正原則：整個招標過程務必有充分的透明度，各部門間積極配合、全面溝通、信息共享，杜絕暗箱操作。

（6）保密原則：要做好標底、投標文件、評標、定標等內容的保密工作，以防影響招標的公正與效果。

相關內容詳見第二章。

三、建設監理制

建設監理是建設工程監理的簡稱。指的是具備相應資質的工程監理企業，接受建設單位的委托，承擔其項目管理工作，并代表建設單位對承建單位的建設行為進行監控的專業化服務活動。其特性主要表現為監理的服務性、科學性、獨立性和公正性。建設監理制度是我國基本建設管理的一項基本制度，明確規定監理單位是受項目法人的委托。其依據是國家批準的工程項目建設文件，有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，其行為是對工程建設實施監督管理。相關內容見第三章。

四、合同管理制

企業合同管理是指企業對以自身為當事人的合同依法進行訂立、履行、變更、解除、轉讓、終止以及審查、監督、控制等一系列行為的總稱。其中訂立、履行、變更、解除、轉讓、終止是合同管理的內容；審查、監督、控制是合同管理的手段。合同管理必須是全過程的、系統性的、動態性的。合同管理全過程就是由洽談、草擬、簽訂、生效開始，直至合同失效為止。不僅要重視簽訂前的管理，更要重視簽訂后的管理。系統性就是凡涉及合同條款內容的各部門都要一起來管理。動態性就是注重履約全過程的情況變化，特別要掌握對自己不利的變化，及時對合同進行修改、變更、補充或中止和終止。

一個企業的經營成敗與合同及合同管理有密切關系。企業的經濟往來主要是通過合同形式進行的。施工合同往往有多個文件組成，但其優先順序不同，優先解釋次序如下：合同協議書；中標通知書；投標函及投標函附錄；專用合同條款；通用合同條款；技術標準和要求 （合同技術條款）；圖紙；已標價工程量清單；其他合同文件。

在商定合同條件時都要規定雙方應承擔的義務，發包人一般義務包括：遵守法律；發出開工通知；提供施工場地；協助承包人辦理證件和批件；組織設計交底；支付合同價款；組織竣工驗收 （組織法人驗收）；其他義務；專用合同條款中的補充約定。

承包人一般義務包括：遵守法律；依法納稅；完成各項承包工作；對施工作業和施工方法的完備性負責；保證工程施工和人員的安全；負責施工場地及其周邊環境與生態的保護工作；避免施工對公眾與他人的利益造成損害；為他人提供方便；工程的維護和照管；其他義務。

五、質量監督制

質量監督是指為了確保滿足規定的質量要求，對產品、過程或體系的狀態進行連續的監視和驗證，并對記錄進行分析。企業的質量監督：可以分為企業內部的微觀質量監督和企業外部的宏觀質量監督。而企業外部的宏觀質量監督又可以分為行政監督、行業監督、社會監督三類，其中最主要的就是由政府部門實施的行政監督。它主要是按行政區域分級負責的宏觀質量監督。

質量監督行為包括：質量監督申請與批復，項目劃分與確認，質量監督計劃，實施過程監督，質量核備，質量核定，質量監督報告。

質量監督主要內容包括：

（1）復核工程參與方的資質及其派駐現場的項目負責人的資質。

（2）監督檢查項目法人 （建設單位）、監理單位的質量檢查體系和施工單位的質量保證體系以及設計單位現場服務等。

（3）對工程項目的單位工程、分部工程、單元工程的劃分進行監督檢查和認定。

（4）監督檢查技術規程、規范和質量標準的執行情況。

（5）檢查施工單位和建設、監理單位對工程質量檢驗和質量評定情況，并檢查工程實物質量。

（6）在工程竣工驗收前，對工程質量進行等級核定，編制工程質量評定報告，并向工程竣工驗收委員會提出工程質量等級的建議。

根據工程質量事故造成的人員傷亡或者直接經濟損失，工程質量事故分為四個等級，其劃分標準如下：

（1）特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經濟損失的事故。

（2）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故。

（3）較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故。

（4）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者100萬元以上1000萬元以下直接經濟損失的事故。

小于一般事故是質量缺陷。

六、開工備案制

水利部2013年第35號公告取消開工審批，水建管 〔2013〕331號通知要求項目法人在工程具備開工條件后自主確定工程開工，同時規定項目法人應當自工程開工之日起15個工作日內，將開工情況的書面報告報項目主管單位和上一級主管單位備案，以便督察管理。其中：

1）需向水利部和流域管理機構備案的項目須經省級水行政主管部門審核同意后方可向水利部和流域管理機構備案。

2）由省級水行政主管部門審批初步設計 （或實施方案）的項目，還需報省級水行政主管部門備案。

水利工程開工應具備如下條件：項目法人已設立，初步設計已批準，施工詳圖設計滿足主體工程施工需要，建設資金已落實，主體工程施工、監理單位已通過招標等方式依法選定并簽訂合同，工程階段驗收、竣工驗收主持單位已明確，質量安全監督手續已辦理，主要設備和材料已落實來源，施工準備和征地移民工作滿足主體工程開工需要等條件滿足時，即可開工。

七、安全生產責任制

安全生產責任制是根據我國的安全生產方針 “安全第一，預防為主，綜合治理”和安全生產法規建立的各級領導、職能部門、工程技術人員、崗位操作人員在勞動生產過程中對安全生產層層負責的制度。安全生產責任制是企業崗位責任制的一個組成部分，是企業中最基本的一項安全制度，也是企業安全生產、勞動保護管理制度的核心。

安全生產監督行為包括：安全監督申請與批復、開工安全評估、施工過程安全監督、安全監督報告、調查核實舉報等。

安全監督檢查內容如下：

（1）要求被檢查單位提供有關建設工程安全生產的文件和資料。

1）制度性文件：安全管理機構、安全管理制度、安全責任書、安全生產合同等。

2）實施性文件：施工方案和安全預案、安全措施和方案、安全生產交底資料、安全培訓證明材料等。

3）資格性文件：安全生產許可證、專職安全員上崗證、資格證等。

（2）進入被檢查單位施工現場進行檢查。

（3）糾正施工中違反安全生產要求的行為。

（4）對檢查中發現的安全事故隱患，責令立即排除；重大安全事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，責令從危險區域內撤出作業人員或者暫時停止施工。

生產安全事故報告和調查處理程序如下：

（1）特別重大事故、重大事故逐級上報至國務院安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門。

（2）較大事故逐級上報至省 （自治區、直轄市）人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門。

（3）一般事故上報至設區的市級人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門。

安全事故分級及標準見表1 1。

八、項目審計制

項目審計是指審計機構依據國家的法令和財務制度、企業的經營方針、管理標準和規章制度，對項目的活動用科學的方法和程序進行審核檢查，判斷其是否合法、合理和有效的一種活動。項目審計是對項目管理工作的全面檢查，包括項目的文件記錄、管理的方法和程序、財產情況、預算和費用支出情況以及項目工作的完成情況。項目審計既可以對擬建、在建或竣工的項目進行審計，也可以對項目的整體進行審計，還可以對項目的部分進行審計。審計的作用表現在以下幾個方面：

（1）通過審計，可以及時發現不合理的經濟活動，并能提出相應的改正建議，促使項目管理人員最大限度地實現對人、財、物使用的綜合優化，從而盡可能降低項目造價，提高項目收益。

（2）通過審計，保證投資決策和項目建設期間的重大決策的正確、可行。項目審計可以對項目決策是否遵循了科學的程序、決策依據是否充分、方案是否經過了優選等做出正確評價，從而避免或終止錯誤的決策。這一點，對防止盲目投資和建設決策中的重大失誤非常重要。

（3）通過審計，可以揭露錯誤和舞弊，制止違法違紀行為，維護投資者的權益。

（4）通過審計，可以交流經驗，吸取教訓，提高項目管理水平。任何時期的項目審計都會發現經驗和暴露問題，這些經驗和問題會幫助項目經理以及企業成長。

水利工程項目審計的重點內容包括：

（1）依據提供的工程資料和財務數據，創建水利工程審計項目表。項目表內容包括項目名稱、工程進度、預決算情況、項目金額、工程合同簽訂時間、工程結束時間等。

（2）查閱水利工程施工合同。

（3）重點審查會計賬目：①審查合同金額記賬的真實性；②審查合同金額記賬的完整性；③審查工程成本；④審查工程費用；⑤審查工程收入。

（4）詳細審查票據：①審查票據的合規性；②審查票據的真實性。

（5）現場勘查：①審計工程項目進度；②審查工程項目的質量。

（6）延伸審計工程項目疑點：

1）以銀行對賬單、銀行賬戶為重點審計內容，重點審查付款單位銀行賬戶、付出銀行金額、施工方工程項目賬面記錄的金額。

2）針對審計疑點問題進行詳查。

九、工程驗收制

工程驗收是指建設工程項目完工后開發建設單位會同設計、施工、設備供應單位及工程質量監督部門，對該項目是否符合規劃設計要求以及建筑施工和設備安裝質量進行全面檢驗，取得竣工合格資料、數據和憑證。

竣工驗收，是全面考核建設工作，檢查是否符合設計要求和工程質量的重要環節，對促進建設項目 （工程）及時投產，發揮投資效果，總結建設經驗有重要作用。

驗收分為法人驗收和政府驗收。法人驗收主要進行分部工程驗收、單位工程驗收、水電站 （泵站）中間機組啟動驗收、合同工程完工驗收等。政府驗收主要是階段驗收、專項驗收、竣工驗收等。

工程驗收主要內容包括：

1）檢查工程是否按照批準的設計進行建設。

2）檢查已完工程在設計、施工、設備制造安裝等方面的質量及相關資料的收集、整理和歸檔情況。

3）檢查工程是否具備運行或進行下一階段建設的條件。

4）檢查工程投資控制和資金使用情況。

5）對驗收遺留問題提出處理意見。

6）對工程建設做出評價和結論。

十、廉政責任制

黨風廉政建設責任制是指各級黨組 （黨委）、政府 （行政）及其職能部門的領導班子、領導干部在黨風廉政建設中應當承擔責任的制度。黨風廉政建設的責任主體為各級黨政領導班子及其成員，各級黨政領導班子中的正職為本地區、本部門、本單位黨風廉政建設第一責任人。

黨風廉政建設包括的范圍較廣，主要是教育、監督和懲處。教育包含黨風黨紀教育、示范教育、案例教育、警示教育等，監督包含工程招標監督、干部選拔監督、效能監察、黨員領導干部廉潔從政監督等；懲處主要是案件辦理和一般信訪件的處理。此外還有制度建設和廉政責任制建設、懲防體系建設等。工程合同簽訂時要求項目法人與施工單位、項目法人與監理單位、監理單位與施工單位雙方簽訂廉政合同，并送督查部門將廉政合同納入招標文件。