3.4 促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家、省、市政策

3.4.1 頒布政策

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力的亮點(diǎn)，為保增長、保民生、保穩(wěn)定，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各級政府制定了一系列的支持政策。

為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，國家層面印發(fā)了一系列政策建議，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā) 〔2017〕 43號）《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā) 〔2016〕 40號）、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā) 〔2014〕 71號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機(jī)制意見的通知》（國辦發(fā) 〔2013〕 112號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門關(guān)于推進(jìn)縣（市）科技進(jìn)步意見的通知》（國辦發(fā) 〔2006〕 34號）等。為落實(shí)中央政策，省、市級政府均根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況頒布縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

3.4.2 設(shè)立機(jī)構(gòu)

1998年，中國縣域經(jīng)濟(jì)“中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所”成立，是全國第一家專門以“縣域經(jīng)濟(jì)和地市州盟”等區(qū)域經(jīng)濟(jì)和特色經(jīng)濟(jì)為主要研究和服務(wù)對象的獨(dú)立性社會機(jī)構(gòu)。2002年年底，《中國縣域經(jīng)濟(jì)報》創(chuàng)刊。各級政府、部分高校也紛紛開始成立縣域經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)，如四川成立“四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心”，中國人民大學(xué)成立“中國縣域經(jīng)濟(jì)研究中心”。2014年8月28日，中國科技創(chuàng)新與戰(zhàn)略發(fā)展研究中心縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作委員會正式成立，簡稱“中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作委員會”。由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室服務(wù)中心監(jiān)督管理的縣域經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)——全國縣域經(jīng)濟(jì)研究中心成立，下設(shè)全國縣域經(jīng)濟(jì)專家委員會。各層級的縣域經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)的成立，為全國各地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了良好的咨詢、指導(dǎo)與服務(wù)。

專欄3－1 首屆中國縣域經(jīng)濟(jì)高峰論壇

2017年11月23日，首屆中國縣域經(jīng)濟(jì)高峰論壇在北京舉行，本次論壇同期發(fā)布了《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2017）》 （簡稱《報告》），并公布了2017年全國綜合經(jīng)濟(jì)競爭力十強(qiáng)縣（市）。《報告》根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值超100億、地方公共財政收入過10億和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)50家三項標(biāo)準(zhǔn)，在全國近兩千個縣域經(jīng)濟(jì)單元中遴選出400強(qiáng)樣本縣（市），作為分析研究比較的基礎(chǔ)。其中，江蘇有25個百強(qiáng)縣（市），浙江和山東各有21個百強(qiáng)縣（市），其中排名前十的百強(qiáng)縣（市、區(qū)）分別是：昆山市、江陰市、張家港市、常熟市、長沙縣、太倉市、即墨區(qū)、義烏市、瀏陽市和龍口市，長三角地區(qū)占6席。

資料來源：作者根據(jù)人民網(wǎng)《首屆中國縣域經(jīng)濟(jì)高峰論壇在人民大學(xué)召開》整理所得。

3.4.3 財政資金轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付制度是收入的再分配，目的是維護(hù)公平正義，解決好中央和地方政府縱向不平衡、各地區(qū)之間橫向不平衡的問題，消除地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過大的差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財政資金轉(zhuǎn)移支付對縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目實(shí)施做出了巨大貢獻(xiàn)。以交通為例，2018年年初，我國農(nóng)村公路總里程已達(dá)396萬千米，99.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和98.3%的建制村通了瀝青路、水泥路，99.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和96.5%的建制村通了客車；固定資產(chǎn)投資高位運(yùn)行， 2018年上半年，高速公路、農(nóng)村公路分別完成投資額4 311億元和1 909億元，同比分別增長12.8%和1.8%，普通國道和省道完成投資額2 846億元，同比下降13.2%，水運(yùn)建設(shè)完成投資額511億元，同比下降9.0%。

然而，有些政策也可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一些意想不到的負(fù)面影響，建立在“分稅制”基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移支付制度，在一定程度上導(dǎo)致了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大。其主要原因有三點(diǎn)。

第一，我國財政預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成，一級政府一級預(yù)算，共有中央、省（自治區(qū)、直轄市）市（包括設(shè)區(qū)的市級政府，自治州政府）、縣（包括自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)級政府、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級預(yù)算。如果對貧困縣的財政體制沒有調(diào)整，貧困縣得到的各項補(bǔ)助僅維持甚至低于往年水平，這與財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)要求差距較大。

第二，實(shí)行分稅制后，貧困縣的事權(quán)與財權(quán)難以統(tǒng)一。一方面，由于貧困縣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，屬于縣級財政固定收入的稅種雖多，但實(shí)際上縣級收入的稅收基數(shù)和額度均小，且地方分散，征管難，絕對數(shù)也少，新的轉(zhuǎn)移支付尚未完善，貧困縣現(xiàn)階段財力總量嚴(yán)重不足，財權(quán)過于狹小。另一方面，貧困縣和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)的事權(quán)一樣重，而貧困縣的財務(wù)能力低下，這導(dǎo)致其事權(quán)難以落實(shí)，不利于貧困縣財政經(jīng)濟(jì)狀況的改善。

第三，實(shí)行分稅制財政體制以后，縣級財政利益分配格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。首先，在基數(shù)確定上，全國統(tǒng)一以1993年財政收入實(shí)際入庫數(shù)為基數(shù)，分別確定各地的財政收入基數(shù)，對于各地經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動性、起伏周期考慮可能不夠全面，導(dǎo)致部分縣域很難在體制中給予貧困縣較大的幫扶。其次，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付雖然在不斷增加，但對于部分縣域的發(fā)展而言，仍然是“杯水車薪”，較多資金主要是用在保障行政運(yùn)行上，而用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的資金較少，尤其對稅收基數(shù)薄弱的地區(qū)而言，其財政更加困難。我國預(yù)期將會在稅制上進(jìn)行進(jìn)一步改革，以解決這種發(fā)展困境。

3.4.4 政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，黨中央從全局出發(fā)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心，將“放管服”作為改革的重要內(nèi)容。

政府職能轉(zhuǎn)變主要是轉(zhuǎn)變政府參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式，即變直接參與為間接參與，政府不再直接管理、干預(yù)經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)或農(nóng)戶）的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是為經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造條件，如制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，搞好服務(wù)，彌補(bǔ)市場這只“看不見的手”的缺陷，解決信息不對稱、市場不完全、社會分配不公等問題，為市場主體公平競爭創(chuàng)造良好社會條件和環(huán)境。當(dāng)然，制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及制定有關(guān)政策，也要服從于間接參與的總要求。加快服務(wù)型政府建設(shè)，將政府由原來的控制者轉(zhuǎn)變成服務(wù)者，推進(jìn)社會機(jī)制創(chuàng)新，建立包含養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、住房在內(nèi)的社會保障機(jī)制。