前言

1986年，民政部提出開展“社區服務”的要求，首次在政府決策中引入“社區”概念。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，指出“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，且提出了社區建設的目標，城市社區建設開始在全國鋪開。2017年6月，中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，開啟了我國城鄉社區治理的新時代。總之，在過去三十多年的時間里，社區建設與治理從最初的城市擴展至城鄉，從早期的政策建構到如今的治理體制革新，鮮明地反映了我國改革開放和社會發展的進程特點。2014年，黨的十八屆四中全會首次提出法治國家、法治政府和法治社會一體建設。至此，法治社會建設被正式納入全面依法治國戰略體系之中。社區治理同法治社會建設之間具有天然的內在關聯。雖然在德國社會學家滕尼斯那里，“社區”和“社會”是兩個相對存在的概念，即“社區本身應該被理解為一種生機勃勃的有機體，而社會應該被理解為一種機械的聚合和人工制品”（滕尼斯，1887），但在我國的文化語境和政策文本中，“社區”可以被視為“社會”的一個組成部分，社區建設與治理也是社會建設與治理的基本內容。一方面，社區治理實踐推進及體制革新離不開法治的保障；另一方面，法治社會建設目標的實現也要求社區治理法治化或規范化。這是本書研究的一個基本假設，也是之所以從法治社會建設視角來研究社區治理規范的原因所在。

在法律社會學研究者那里，社會規范是多元的，不同的規范具有不同的功能。法治社會的建設應當重視多元社會規范的綜合作用。社區治理法治化或規范化的過程，同樣如此。國家制定法、軟法、民間法、黨內法規和各類協議等都存在于社區治理實踐中，并發揮著各自不同的規范功能。根據結構功能主義理論，社會是具有一定結構或組織化手段的系統，社會的各組成部分以有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮著各自必要的功能。該理論所包含的原理同樣適用于社區治理多元規范，不同的規范以某種有序或特定的方式關聯，從而形成某種規范結構形式，對社區治理發揮必要的整體性的規范功能。這是本書研究的又一個基本假設，也是本書研究的核心問題。當然，任何形式的規范都是經由特定的方式生成的，或者由特定主體創制而成，或者由特定群體長期行為演化而成，或者由特定主體約定而成。多元規范之間的組合方式同生成規范的主體之間的關系密切相關。研究社區治理多元規范的結構就不能不關注社區治理主體之間的關系也即社區治理結構問題。

對此，本書圍繞社區治理多元規范的結構及其優化問題展開研究，共分為七章。

第一章闡述了法治社會建設與社區治理的內在關聯和一般原理。法治社會建設的提出反映了我國改革開放以來確立的政治型法治向社會型法治的有益擴展。法治社會建設需要多元規范，在研究法治社會之“規范”時應秉持一種結構化思維，即以一種整體的、系統的而非部分的、孤立的視角去思考和分析法治社會建設中的規范問題。這也應該是我們在研究社區治理多元規范時所應秉持的一種基本方法或進路。社區治理實踐中不同的參與主體有著不同的利益需求，調整或規制社區治理中利益關系就需要借助于各種規范——國家制定法、軟法、民間法、黨內法規和公共政策等。

第二章以“社區治理與國家制定法的嵌入”為題，首先考察了作為一種“活法”的國家制定法嵌入社區治理的具體方式或機制，包括作為社區治理“定義者”和“架構者”、作為社區治理主體角色規范與行為準則，以及在社區調解中發揮“符號”功能等。然后選取部分規范性文本，從立法技術的視角分析了國家制定法對社區治理中公共政策和軟法的規范嵌入，論述了社區治理中存在的多元規范相互嵌入與規范邊界模糊等問題。最后以社區法律顧問制度為例，探討了作為社區法律顧問的律師在社區治理中的雙重角色：專業法律服務的提供者和社區公共事務的治理者。不僅如此，社區法律顧問制度也可以視為國家制定法嵌入社區治理的一種有效機制。

第三章至第五章分別探討了社區治理中的軟法、民間法和黨內法規這三類基本規范。第三章主要研究了社區治理中軟法的創制與實施問題。目前國內學者對軟法的討論主要集中于行政法領域，因軟法所包含的理念同新公共管理理念具有內在一致性，強調合作與多中心治理，因此軟法也被視為公共治理的基本規范。本章首先闡述了社區治理軟法的含義、具體形式和公共治理功能，認為社區治理軟法指的是由社區治理參與主體單獨或合作制定的且能夠對社區治理事務或活動產生相應約束的各種規范性文件。然后討論了社區治理中軟法與硬法（即國家制定法）之間的關系，主張兩者存在一種分工合作關系，因此應該采取措施以實現兩者更好地銜接。接下來，以社區流動人口管理為例，分析了社區治理軟法創制的現狀尤其是存在的問題，指出體制慣性是回應型社區軟法創制需要解決的最大障礙。最后，本章對社區治理軟法實施過程中的自由裁量進行了分析，指出了其合理性與弊端，并就如何抑制社區軟法實施中自由裁量的弊端提出了建議。在第四章關于民間法的研究中，民間法被視為社區治理中的一種文化內生性規范。本章首先對民間法的基本屬性及其與習慣法、軟法的關系等進行了辨析；然后分析了民間法與社區治理的關系及其作用表現，討論了多元規范平衡視角下民間法與軟法的互動問題；最后就如何改進民間法在社區治理中的作用以更好地實現規范合作，提出了具體的建議，例如主張強化民間法作為一種文化現象在社區治理中的存在。第五章以“黨內法規與社區治理”為題研究了社區治理實踐中規范合作視角下黨內法規的規范作用及其改進問題。本章首先討論了黨內法規的規范屬性和作用表現，指出了黨內法規所具有的法律性、道德性、政策性和政治性功能。然后分析了社區治理多元格局中黨內法規同其他規范之間的相互銜接與實施促進，賦予黨內法規以新的定位即作為一種“由內及外”的規范。最后從規范實施的角度，研究了社區黨務公開機制及對應的黨務公開條例的實施問題，并將社區黨務公開機制區分為規范操作和規范轉接兩個維度，其中規范轉接作為社區黨務公開機制的制度延展，離不開黨內法規同社區治理其他規范之間的協調與合作。

第六章分別研究了社區治理中的公共政策、民事協議、道德與價值觀這三類特殊但重要的規范。本章首先以“法治化視角下社區治理‘政策圍城’之走出”為題，討論了社區治理實踐和進程中存在的“政策圍城”現象。公共政策對于社區治理的發展和成效取得發揮著非常重要的規范作用。然而，大量的公共政策輸出也使得社區治理實踐中出現了“政策圍城”現象。在總結了公共政策對于社區治理的規范作用后，我們分析了公共政策的功能局限，并就如何走出“政策圍城”提出了相應的建議。接下來討論了社區治理中的約定規范——民事協議。社區治理實踐中存在著理念、制度和實踐三個層面的協議。以物業服務合同為代表的民事協議是社區治理協議中最為重要的一類。我們討論了民事協議在社區治理中的規范功能，并希望社區治理參與主體能夠拓展民事協議的作用以加強基層群眾自治。本章最后探討了社區治理中的潛在規范：道德與價值觀。雖然國家制定法、公共政策和軟法等具有外顯可視性的規范在社區治理中發揮著重要的規范功能，但是，相比較而言道德與價值觀這類潛在規范對于社區治理的規范作用可能更為深刻或更具決定性。在分別對道德與價值觀所具有的特殊規范屬性進行分析后，我們總結了道德與價值觀在社區治理中規范作用的具體表現，最后就如何重塑道德與價值觀以推進和實現社區善治提出了相應的建議。

第七章以“法治社會視角下社區多元共治格局的構建”為題，總結和回應了本書所研究的核心命題，即如何優化社區治理多元規范的結構以更好地推進社區治理法治化和法治社會的建設。無論法治社會的建設還是社區善治的實現，都內在地包含著一種結構性的要求，而且構建一種合作共治的格局也是題中應有之義。社區治理多元格局的構建是包括主體、規范和意識等在內的組合系統。本章在闡述了法治社會建設、社區治理法治化和多元格局的樣態后，從主體、規范和意識這三個維度對社區合作共治格局進行解析。然后從規范結構的視角剖析了我國社區合作共治格局構建實踐中存在的問題及其原因。最后從多元規范的角度提出了社區合作共治格局構建的具體建議，希望社區治理主體遵循合作主義理念，重新定位不同治理主體的角色和更好發揮治理規范的功能。