第一節 研究背景與問題提出

一 研究背景

20世紀以來，伴隨著迅速發展的人類活動，全球的生態經濟環境逐漸惡化。20世紀被稱為“全球規模環境破壞的世紀”[1]，人與自然的矛盾日益尖銳，人口數量呈現爆炸式增長，環境問題與貧困問題的結合成為全世界棘手的難題。由于受到干旱、沙漠化、酸雨等環境危機的影響，原居住地的人口無法繼續維持生計而導致貧困，不得不暫時或永久地搬離原居住地[2]，為解決當前受世界關注的經濟與環境協調問題，在20世紀初美國科學家考爾斯首次提出“生態移民”概念并導入生態學，認為只有意識到繼續在原地居住會對生態環境產生破壞，造成嚴重的后果，才會產生生態移民。[3]這是一種以保護生態環境為目的的反貧困措施。

作為世界性的科學研究前沿領域之一，移民問題已經成為中國改革開放40多年最熱點的社會研究問題之一。移民包括勞務移民、工程移民、生態移民、技術移民、扶貧移民等多種類型，從地理空間上來看，就是在不同地區之間的遷移。移民對于我國解決“貧困”與“發展”的矛盾具有重要的現實意義，作為發展中國家的中國，人口基數過大、資源短缺、環境承載力下降、貧富差距大等問題在經濟建設的過程中日益凸顯，“先污染、后治理”的模式雖然使國家的經濟實力迅速增長，但帶來的資源環境等問題抑制了綜合國力的增強。黨的十七大報告中曾提出生態環境問題是影響西部貧困地區經濟發展的主要原因之一；在黨的十八大報告中又將“生態文明建設”放在突出地位，逐步轉向資源節約型和環境友好型產業結構、增長方式和消費模式[4]，以實現中華民族的永續發展。為促進生態環境與經濟社會平衡協調發展，西部貧困地區在面臨“貧困與發展”的嚴峻挑戰時，積極推進生態移民工程。改革開放以來，中國已經使4億多人口脫離了貧困線，脫貧人數占發展中國家脫貧人數的75%，在實現減緩貧困與可持續發展統一方面取得了舉世矚目的成就。[5]所以為了使貧困地區可持續發展，應將反貧困、生態環境保護相結合，把位于生態脆弱區或重要生態功能區的人口遷移出來，首先實現生態移民的可持續發展。生態移民問題研究不僅是一個理論問題，更是一個有針對性的現實問題，所以研究生態移民可持續發展問題是實現貧困地區經濟、社會與環境可持續發展的基礎和重要舉措。生態移民被廣泛應用于西部地區生態環境建設和經濟扶貧開發中并得到國際社會的贊同，逐漸解決了環境問題和扶貧這兩大“難題”，實現“雙贏”，逐漸打破“貧困—人口過快增長—生態環境惡化—更貧困”的惡性循環。改善生態環境和脫貧致富，以人為本，最終實現人口、資源、環境與經濟的協調可持續發展。

20世紀80年代初，中國首例生態移民的實踐發生于寧夏回族自治區南部山區，由于當地生態環境極端惡化，導致居住地居民無法正常生活，在國家的組織下被遷居外地，實行“吊莊移民”。[6]1993年，“生態移民”這一概念首次出現在任耀武等（1993）研究的三峽庫區移民中。[7]1994年，國家實施“八七”扶貧攻堅計劃，其中就包括通過易地扶貧來解決貧困問題。2000年，中國連續發生強沙塵暴造成巨大影響，通過“生態移民”解決貧困問題的理念很快引起共鳴。[8]2001年，生態移民政策作為中國政府環境政策的配套措施，在內蒙古開始推行。2002年《退耕還林條例》頒布，首次涉及“生態移民”概念。[9]我國先后在內蒙古、寧夏、貴州、云南等9個省區開展以易地扶貧搬遷為核心的生態移民試點工程，這項工程已經成為改善生態環境和消除區域性貧困而采取的一項國家級戰略行動。2006年，國家頒布的《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》中提出，“易地扶貧搬遷，亦稱生態移民，是黨和政府在新時期探索實施的一項重要扶貧舉措，通過對生活在不適宜人類生存地區的貧困人口實施搬遷，達到消除貧困和改善生態的雙重目標”。2010年，國家頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出“有條件的地方引導向中小城鎮、工業園區移民，創造就業機會，提高就業能力”，首次將扶貧搬遷與城鎮化、工業化相結合。[10]2015年11月在黨中央召開的扶貧開發工作會議上，習近平總書記重點強調“十三五”規劃中將扶貧攻堅目標提上議程，確保2020年實現所有貧困地區和貧困人口進入小康社會，提出“五個一批”工程。2018年，國家發展與改革委員會發布了《中國的易地扶貧搬遷政策》白皮書，提出易地扶貧安置方式要結合新型城鎮化和新農村建設，以集中安置為主，并要堅持以脫貧目標統領搬遷安置全過程。生態移民政策的實施效果無疑是顯著的，在2019年第十三屆全國人民代表大會上，李克強總理在政府工作報告中總結：“精準脫貧有力推進，農村貧困人口減少1386萬，易地扶貧搬遷280萬人。”

我國東西部地區貧富差異明顯，東部地區由于沿海、交通便利、資源環境被大量開發，經濟發展較快；而西部地區地形多為高原山地，交通極其不便利，資源環境開發難度大，導致相對東部地區來說非常貧困。為改善西部地區的落后狀況，我國自21世紀初就開始實施西部大開發戰略，目的在于幫助貧困地區的經濟社會發展，以縮小東西部貧富差距，實現中華民族的共同富裕。但是隨著經濟的快速發展，生態環境問題逐漸顯現。當前，中國農村貧困人口大部分分布在《中國農村扶貧開發綱要（2001—2020年）》確定的14個集中連片特困地區，這些區域在某種程度上可視為生態貧困區，因為其自然資源分布極其不平衡，可利用的土地面積極少；生態環境系統的自我恢復能力弱，環境容量有限；自然災害頻繁發生，生物多樣性遭受威脅，物種瀕危程度加劇；人類不合理開發利用自然資源與環境的活動等，形成了生態環境逐漸惡化與人民逐漸貧困的惡性循環。我國西南地區的喀斯特地貌區就是這樣典型的生態貧困區，由生態環境和貧困的雙重問題制約著貧困地區的可持續發展。

位于集中連片貧困地區的貴州省，是貧困涉及面最廣、貧困人口最多、貧困程度最大的貧困地區之一，也是全國唯一沒有平原支撐的內陸山區。特殊的喀斯特地貌，是中國乃至全球石漠化最嚴重的地區，又地處兩江上游的分水嶺地帶，改善貴州脆弱的生態環境和加快扶貧開發力度的任務勢在必行。貴州是我國全面建成小康社會的重點省，在全國14個集中連片特殊困難地區中，貴州省涉及3個片區——武陵山片區、烏蒙山片區以及滇桂黔石漠化片區。在全國680個連片特殊困難縣中，貴州省有65個。2012年貴州省委、省政府決定制定并通過了《貴州省扶貧生態移民工程規劃（2012—2020年）》，成為首批推行“生態移民”工程的試點之一，并在工程實施的過程中結合貴州省情，面對行路難、吃飯難、飲水難、用電難、入學難、就醫難等問題導致的“一方水土養不活一方人”的局面。“十三五”期間，貴州省頒布實施了一系列配套的扶貧政策，如“1+10”精準扶貧配套文件、“33668”扶貧攻堅行動計劃、“五個一批”以及“六個精準”等，在這些扶貧措施中生態移民是解決貴州貧困問題的重點脫貧戰略。

貴州將生態移民作為脫貧致富的措施之一，其重心在扶貧的易地搬遷，具有扶貧與保護生態環境的雙重意義，其移民對象是以居住在貴州省的深山區、石山區、生態脆弱區，烏蒙山區、武陵山區、滇黔桂石漠化山區三個集中連片特困地區，以及民族地區的貧困農戶為主。該工程實施的初衷在于打破“貧困—人口過快增長—生態環境惡化—更貧困”的惡性循環，并確保該項工程可持續進行下去，保證生態移民的后續發展前景樂觀，避免“返遷”，這就要確保移民能夠實現可持續發展。

但是，搬遷對象為居住在惡劣生態環境的農村貧困人口，這些人口數量多但質量低，主要表現在文化教育程度低、缺乏專業技術、思想落后，依舊過著男耕女織的古老生活生產方式，靠天吃飯、靠地耕作；并且生態移民中還有相當一部分為少數民族人口，其獨特的傳統文化、生活習慣、語言行為及宗教信仰，對原居住地保留濃厚的“鄉土情懷”，這些因素都將影響生態移民搬遷后的社會適應。此外，隨著生態移民政策的持續推進以及國內外經濟、社會、環境的變化，農戶生產生活的各個方面都會受到不同程度的影響，即移民家庭面臨的生計問題增多、生計風險加大，導致返貧現象時有發生，農戶家庭可持續脫貧模式面臨挑戰。當前，國內自然災害頻發，森林火災、旱災、洪澇、病蟲害等自然災害進入多發期，這加深了生態移民家庭潛在的自然風險。另外，城鎮集中安置的移民模式會將生態移民家庭卷入高度開放的市場化和社會化體系中[11]，而農戶應對能力相對不足。這些環境、經濟和社會的不穩定性都會加大生態移民家庭的生計風險，為生態移民家庭脫貧致富帶來沖擊。

貴州作為脫貧攻堅的主戰場，如何實現全省貧困人口脫貧，如何保證全部符合生態移民搬遷條件的貧困人口搬離原居住地，如何確保所有生態移民搬遷至新居住地后能快速適應新環境并長久居住下去，如何協調少數民族文化與當地文化相融合等，解決這些問題對生態移民可持續發展具有重要意義。接下來，政府最迫切的任務就是幫助生態移民家庭形成可持續的良性脫貧模式，這需要在綜合評價生態移民可持續發展的基礎上，構建促進生態移民可持續發展的機制，通過精準識別生計風險做出最優的生計策略選擇，進而相應地提出解決的措施或者有效的途徑，為最終實現生態移民的可持續發展提供理論基礎與實際意見，這不僅關乎貴州的命運改變，更事關全國的發展大局。

二 問題提出

作為一項極為重要的減貧政策，易地扶貧搬遷受到了政府和學術界的諸多關注。如果說搬遷本身是一種政策行為，那么關注的焦點就應該放在搬遷后的效果上，學術界從可持續發展的角度開展了多個層面的研究。當然，就可持續發展本身而言，這就是一個無論是內涵還是外延都極其廣泛的內容，可以涉及社會、經濟、文化、生態等各個方面的可持續發展，置于這樣一個框架下，并非能夠全面系統地做出研究，而是期望從可持續發展的角度深入地審視易地扶貧搬遷政策的實施成效。基于此，本書重點針對以下問題展開研究。

第一，生態移民是否實現可持續發展。評價可持續發展的方式并沒有一個確切的界定，對于生態移民可持續發展的評價，應主要從政策效果出發，考察實施之后對于移民、遷出地、遷入地等在經濟、生態和社會方面的影響，這種影響是利大于弊，還是弊大于利，其中的根源何在，如何做出有效的判斷？

第二，在易地扶貧搬遷政策實施的過程中形成一系列有效的可持續發展模式和發展途徑，不同的可持續發展模式有其自身的適用性、優缺點及制約因素，不同的發展途徑也有其自身的實施障礙、實施機制及具體措施，有必要去總結到底有哪些發展模式和發展途徑，這些發展模式和發展途徑有何參考價值？

第三，生態移民可持續發展路徑的構建。什么是機制？是指各要素之間的結構關系和運行方式。人們對美好生活需求的意愿，促使人們不斷面臨各種各樣的挑戰，但是客觀現實存在的困境可能加劇主觀上的困難，因此針對客觀現實和主觀意愿需要構建什么樣的路徑去實現可持續發展。

第四，基于可持續發展豐富的內涵和外延，本書將放寬視角，討論一些與可持續發密切相關的問題：一是就業適應性問題，毋庸置疑，移民實現可持續發展的關鍵之一就是是否就業，若是就業適應性較差，便難以獲得穩定就業，進而無法實現可持續發展，如何評價就業適應性？影響就業適應性的因素是什么？二是生計風險問題，若是面臨較為嚴重的生計風險，可持續發展將遭到嚴重挑戰，那么生態移民面臨什么樣的生計風險？什么因素對這些生計風險導致重要影響？三是為了實現可持續發展，移民會做出怎樣的生計策略選擇？這可能不僅與移民面臨的生計風險相關，也可能與移民擁有的生計資本相關。所以，到底擁有不同生計資本的移民在面臨不同的生計風險狀況下會做出什么樣的生計策略選擇呢？

第五，生態移民是一項涉及面廣、涉及內容豐富的系統工程，因此，需要構建的政策體系也應是系統全面的，那么需要從經濟、社會和生態等方面分別構建什么樣的政策體系也是本書將要回答的問題。