第一部分 鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新研究

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化視角下社會治理創(chuàng)新研究

一 引言

20世紀(jì)80年代，隨著中國城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大變化，人們開始關(guān)注中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。早期實行計劃經(jīng)濟體制及城市優(yōu)先發(fā)展政策的推行造成當(dāng)代中國城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異性，這種典型“二元結(jié)構(gòu)”阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。改革開放以來，隨著中國社會的巨大發(fā)展，如何破解社會二元結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中積極探索的實踐性問題。從黨的十六屆六中全會提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”[1]，到十七大提出的“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”[2]，再到十八屆三中全會提出“健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”來實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，并最終實現(xiàn)“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”[3]的發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆三中全會作出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)性制度安排。2019年4月15日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，對新時期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作出了全方位部署。黨的十九屆四中全會再次指出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。以上表明，推進城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必由之路。

2013年，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，提出用“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化”[4]兩大引擎推進工業(yè)化、信息化、農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展的核心發(fā)展理念，城鄉(xiāng)一體化工作快速推進。因此，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為當(dāng)前社會治理的焦點。然而，通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)注“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理論與實踐探討主要從城鄉(xiāng)一體化的定義出發(fā)，著重分析城鄉(xiāng)一體化的動力機制、發(fā)展模式、問題與對策，目前基于社會治理創(chuàng)新的城鄉(xiāng)一體化研究存在不足”[5]，尤其是針對與城市發(fā)展差距巨大的貧困地區(qū)如何推進城鄉(xiāng)一體化，相關(guān)研究還很不完善。如何在理論上和現(xiàn)實上構(gòu)建一個貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的理論指導(dǎo)和路徑引領(lǐng)，儼然成為我們亟待思考的問題。

何為城鄉(xiāng)一體化？學(xué)界眾說紛紜，莫衷一是。從經(jīng)濟層面上看，我國城鄉(xiāng)一體化是改變中國長期的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體經(jīng)濟發(fā)展；從空間層面上看，我國城鄉(xiāng)一體化意味著城鄉(xiāng)空間的交融，城鄉(xiāng)物質(zhì)與精神統(tǒng)籌一體；從城鄉(xiāng)關(guān)系上看，城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間壁壘的消解，城鄉(xiāng)縮小差距，互通有無；從生態(tài)學(xué)上看，城鄉(xiāng)一體化指涉城鄉(xiāng)環(huán)境一體化，城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。[6]這表明我國城鄉(xiāng)一體化基本上是指城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)廣泛的融合，把城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村視為整體，并通過體制層面的變化，從社會在整體規(guī)劃、生活水平、經(jīng)濟工作、體制機制、社會公共事業(yè)及基本公共服務(wù)等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間彼此融合的過程。這種融合涉及經(jīng)濟、社會、政治制度、人口等諸多問題的變化，它不僅是一個化解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的問題，更是一個龐大的政府與社會協(xié)同管理過程。

貧困地區(qū)大多地處偏遠山區(qū)，環(huán)境較為惡劣，城鄉(xiāng)差異性在這些地區(qū)更為明顯。以恩施自治州為例：恩施州位于湖北省西南邊陲，地處我國中西部結(jié)合地區(qū)，位于東經(jīng)108°23′，北緯29°38′，包括恩施市、利川市、巴東縣、建始縣、咸豐縣等8個縣市的88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，其中鄉(xiāng)43個、鎮(zhèn)40個、街道5個，全州共計3063個村，是一個以土家族、苗族為主的少數(shù)民族聚集的地方。恩施州自然資源豐富、生態(tài)良好、水資源豐富，比較適合人居住，但是恩施州山區(qū)較多，人口和可耕面積較少，山多地少的自然環(huán)境制約了恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。正因如此，恩施州成為國家扶貧對象，屬于《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》規(guī)劃的國家重點扶貧區(qū)域——武陵山集中連片貧困區(qū)的主要范疇，又是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨困境較大的一個地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對當(dāng)?shù)貋碚f具有十分重要的意義。由此，本文選取恩施州為個案，研究貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的相關(guān)情況，具有較強的代表性。民族地區(qū)基于歷史和現(xiàn)實的原因，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨著巨大的困境。農(nóng)村和城市在“二元結(jié)構(gòu)”影響下長期存在較大的差異。這種差異性的長期存在制約了城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均等化，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理、公共政策、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口素質(zhì)及受教育水平等方面都存在較大差異性。要想通過傳統(tǒng)手段，或者僅僅依靠政府的力量來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)已是十分困難的了，這需要我們創(chuàng)新思維，從新的視角出發(fā)尋求推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。

黨的十八大以來，政府職能已從傳統(tǒng)的管理向治理轉(zhuǎn)變，社會治理創(chuàng)新成為解決社會問題的重要舉措。社會治理是指政府、市場、社會組織、個體等社會治理主體通過合作等方式依法對社會事務(wù)、社會組織、社會生活進行規(guī)范和管理，并最終實現(xiàn)社會利益最大化。這意味著社會治理從本質(zhì)上是一種互助、合作、多元管理，政府、市場、社會之間形成合作關(guān)系。[7]這種治理所形成的治理結(jié)構(gòu)意味著傳統(tǒng)社會管理一元的、強制性的、命令型的管控過程，變成了“政府與公民對公共生活的合作管理”[8]，政府在治理之中也起到了“為多元治理確立起共同發(fā)展的愿景目標(biāo)和基本規(guī)則”[9]的主導(dǎo)作用。這表明，社會治理實際上是政府與公民合作共同參與社會管理，多元合作成為當(dāng)下社會治理新模式。這種治理體現(xiàn)了公民參與治理的特點，政府與公民或者組織合作共享管理權(quán)，形成權(quán)力多元合作，在強調(diào)政府主導(dǎo)和公民參與合作背景下，實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。而這種社會治理創(chuàng)新的出現(xiàn)剛好同我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化推進中需要政府主導(dǎo)和社會多元主體合作呈現(xiàn)出高度的理論與現(xiàn)實的契合。由此，我們認為社會治理創(chuàng)新似乎可以為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展困境提供一個化解路徑，從而找到貧困地區(qū)社會治理創(chuàng)新和貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的良好契合點，也即是社會治理創(chuàng)新為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供推進的路徑。

本文選擇以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）為例，通過翔實的材料和適當(dāng)?shù)睦碚摲治鰹槲覀冋故玖松鐣卫韯?chuàng)新對于貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所起到的巨大推力作用。我們希望本文的研究，可以為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的困境化解提供一定的理論和應(yīng)用價值。

二 貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實意義

（一）推進城鄉(xiāng)一體化是貫徹和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要

城鄉(xiāng)一體化是解決中國“三農(nóng)”問題的頂層設(shè)計，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，黨的十八大以來，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為治國理政的重要方略，各地方要加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體化機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化等方面促進城鄉(xiāng)要素平等和公共資源均衡配置，逐步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。恩施州趕上了城鄉(xiāng)一體化的好時機，李克強總理曾經(jīng)兩次來恩施調(diào)研，要求以龍鳳鎮(zhèn)為試點、恩施為片，在扶貧和搬遷中實現(xiàn)以城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式探索少數(shù)民族扶貧等問題，恩施州由此以龍鳳鎮(zhèn)為試點推進全州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，通過龍鳳試點方式推進恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展既是完成重要政治任務(wù)的需要，也是恩施州以此為契機快速實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。

（二）促進城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會的任務(wù)要求

2020年全面建成小康社會是黨的十八大提出的重要目標(biāo)。調(diào)查顯示，經(jīng)過測算，恩施州在2012年小康綜合評價指數(shù)為79.1%，與同省平均水平相差5個百分點。其中最為重要的兩個指標(biāo)：人均GDP和城鄉(xiāng)居民可支配收入在2012年分別是16151元和10361元，它們分別只占目標(biāo)值的51.4%和69.1%。可見，實現(xiàn)恩施州全面建成小康社會任務(wù)艱巨，從整體上來講，恩施地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村發(fā)展落后，實現(xiàn)小康社會目標(biāo)重點在農(nóng)村，恩施州只有通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，才能實現(xiàn)本地區(qū)全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是貧困地區(qū)脫貧致富的現(xiàn)實需求

近年來，恩施州各方面取得了長足的進步，奠定了恩施州推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，與其他發(fā)達地區(qū)比較起來，綜合實力不強，還屬于國家貧困地區(qū)。調(diào)查得知，以恩施州經(jīng)濟發(fā)展最好的恩施市為例：恩施市在武陵山71個縣市中，2012年產(chǎn)值排名第10位，財政收入排名第9位，在整個武陵山區(qū)排名并不靠前；在省級層面上，恩施市在2011年、2012年排名也只是第42位。恩施州經(jīng)濟發(fā)展較為落后，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，恩施地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不全，競爭力不強，旅游發(fā)展較晚，提升檔次不夠，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，沒有形成規(guī)模化經(jīng)營和品牌；從城鎮(zhèn)化水平來看，恩施地區(qū)城鎮(zhèn)化率為46.41%，城市化水平不高，規(guī)模不大，輻射帶動不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展比較落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，承載能力較弱；從公共服務(wù)來看，公共設(shè)施不全面，農(nóng)民生活條件亟待改善。當(dāng)前，應(yīng)通過實施城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展速度，實現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)。

三 貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀分析

城鄉(xiāng)一體化問題并不是一個全新的課題，早在1983年，蘇南地區(qū)就率先使用了這個概念，經(jīng)過不同時期人們的研討和實踐探索，人們普遍認為城鄉(xiāng)一體化就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、居民與農(nóng)民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事務(wù)等方面的一體化，改變城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策支持上的同等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)村農(nóng)民和城市居民享受一樣的文明和實惠，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。就恩施州來說，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，恩施州城鄉(xiāng)一體化有了一定的基礎(chǔ)，這點我們可以從恩施州的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與進程、城鎮(zhèn)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、社會治理、城鄉(xiāng)一體化市場體系等層面來進行考量。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與進程

何為城鎮(zhèn)化？從人口學(xué)看，它是指農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化并在城鎮(zhèn)集中的過程；從地理學(xué)看，它是指農(nóng)村地域變?yōu)槌鞘械赜虻倪^程；從經(jīng)濟學(xué)看，它是指鄉(xiāng)村經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程；從社會學(xué)看，它是指農(nóng)村生活方式和價值觀念轉(zhuǎn)化為城市的過程。由此可見，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化必然伴隨的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化其實就是在城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村變?yōu)槌鞘斜亟?jīng)的環(huán)節(jié)，也反映一個地方城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展速度與現(xiàn)狀。城鎮(zhèn)本來就是城市和小城鎮(zhèn)的統(tǒng)稱。調(diào)查得知，截止到2012年，恩施州共計有85個城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)有縣城6個、建制鎮(zhèn)34個、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)43個。城鎮(zhèn)社區(qū)有144個，其中城市社區(qū)有32個，縣城社區(qū)有42個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)有70個。城鎮(zhèn)建成面積為154.88平方公里，城鎮(zhèn)化人口有114.22萬人，城鎮(zhèn)化率為34.55%。按照國家對于城鎮(zhèn)化進程的劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，城鎮(zhèn)化率在30%以上的為起步發(fā)展階段，30%—70%為加快發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率在70%以上的則逐步地進入成熟穩(wěn)定階段。從表1可以看出來，恩施城鎮(zhèn)化起步較晚，“十一五”剛剛開始，2010年才進入較快的發(fā)展階段。近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，恩施城鎮(zhèn)化速度在加快。

恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快得益于科學(xué)的規(guī)劃和管理體制。調(diào)研得知，在城市規(guī)劃上，恩施制定了“13311”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，做好戰(zhàn)略規(guī)劃；在城鎮(zhèn)建設(shè)方面，恩施從2003年開始狠抓城鎮(zhèn)化建設(shè)。一方面，大力開展以承載力為核心的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了顯著成就。同時，恩施州還根據(jù)自己的特色旅游打造城鎮(zhèn)化景觀建設(shè)，建成一批亮麗的景觀工程，如恩施鳳凰山森林公園、恩施州親水走廊等。為了更好地推進恩施城鎮(zhèn)化建設(shè)，恩施對234個村進行連片治理，按照“風(fēng)貌古樸、功能現(xiàn)代、生活宜居、因地制宜”的原則，進行農(nóng)村改造，建立一批人口集中的新型農(nóng)村社區(qū)。如宣恩縣椒圓鎮(zhèn)水田壩村，新建和改造特色民居156棟，形成了新型的農(nóng)村社區(qū)。據(jù)了解，城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，得益于恩施州建立的“建管分離、綜合執(zhí)法”的城鎮(zhèn)化管理體制和設(shè)立的城管綜合執(zhí)法局發(fā)揮了有效作用，從而帶動城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城鎮(zhèn)經(jīng)濟是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟是城鎮(zhèn)經(jīng)濟載體，如果沒有城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化中經(jīng)濟發(fā)展一體化不可能最終實現(xiàn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)融合可以快速地推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體是企業(yè)，同時企業(yè)又是城鎮(zhèn)人口就業(yè)和增收的場所。截止到2012年，恩施有各類企業(yè)5000多家，工業(yè)增加值達133億元，比2010年的85億元增長了56.5%，年均增長為28.8%。城鎮(zhèn)居民消費品總額達145億元，比2010年的92億元增長了57.6%，平均增長了28.8%。為了更好地推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取的措施有：一是打造新型工業(yè)，培育龍頭企業(yè)，完善園區(qū)建設(shè)、政策支持、企業(yè)服務(wù)，把企業(yè)做大做強。二是樹立特色農(nóng)業(yè)基地和品牌意識，構(gòu)建武陵山區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品基地。在著力發(fā)展和培育特色農(nóng)產(chǎn)品核心品牌同時，恩施州還積極構(gòu)建以全國最大富硒產(chǎn)品發(fā)展示范區(qū)為品牌帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是通過抓品牌和提形象，打造生態(tài)文化旅游。圍繞全國優(yōu)秀旅游城市建設(shè)，積極利用農(nóng)村優(yōu)美的自然風(fēng)光發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)，推進民族文化與生態(tài)旅游融合，促進農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，推進了恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展步伐。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中最緊迫的任務(wù)。首先，以州城為龍頭帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。恩施先依據(jù)龍鳳鎮(zhèn)設(shè)點經(jīng)驗，大力改造舊城，加快城市綜合體系的建設(shè)，加快公共設(shè)施向農(nóng)村延伸，彰顯城市魅力。其次，通過城鎮(zhèn)化帶動一體化。把城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展為城鄉(xiāng)一體化的“壯腰工程”，以擴容提質(zhì)和公共服務(wù)為重點，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強集鎮(zhèn)輻射能力，以新型城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)一體化。最后，推進城鄉(xiāng)融合。加強交通設(shè)施建設(shè)，完善城市和農(nóng)村交通網(wǎng)絡(luò)，推進生態(tài)公路提檔升級，構(gòu)筑“出家門、上車門、進城門”的便捷恩施地區(qū)交通網(wǎng)，通過基礎(chǔ)工程加速建設(shè)推進恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)

公共服務(wù)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的切入點，通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。首先，發(fā)展教育事業(yè)，加大教育投入。通過現(xiàn)代化信息技術(shù)和財政補貼，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化，推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，教育方面，截至2015年，恩施州擁有學(xué)校1152所，校舍面積為463萬平方米，在校學(xué)生50.4萬人。幼兒園數(shù)量由2010年的275所增長至2015年的497所，增加了222所，在園幼兒數(shù)由2010年的73266人增長至2015年99919人，增長率達36.38%，學(xué)前教育毛入園（班）率達68.4%。學(xué)齡人口小學(xué)入學(xué)率為100%，初中階段學(xué)齡人口入學(xué)率達99.7%，初中三年鞏固率達94.82%，九年義務(wù)教育鞏固率達82.34%。高中階段毛入學(xué)率為75.72%。其次，完善文化體育設(shè)施，豐富城鄉(xiāng)群眾精神生活。在文化體育方面，2012年全州共計88個文化站，1467個文化活動室經(jīng)改造和建設(shè)全面投入使用。最后，整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度、完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系。在社會保障體系方面，進一步擴大社會保障范圍，努力做到全保。州縣鄉(xiāng)醫(yī)療結(jié)構(gòu)體系健全，總資產(chǎn)達30億元以上，全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化達98%，村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化率64.7%。鄉(xiāng)村一體化管理率100%，到2012年全州擁有醫(yī)療病床15527張，每千人床位數(shù)為3.85張；職業(yè)醫(yī)生5402人；當(dāng)年恩施主要健康指標(biāo)居全省中等。這表明恩施州社會保障系統(tǒng)不斷擴大，截止到2012年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口為25萬人，比2005年增加了12萬人，全州參保人數(shù)比2005年增加了14.9萬人，城鎮(zhèn)養(yǎng)老參保險人數(shù)達1.63萬人，參保率75.5%，城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)比2005年增加了7.06萬人。由此可見，經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，恩施州城鄉(xiāng)一體化得到了較好的發(fā)展，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)層面上，城鄉(xiāng)開始趨向一體化、均等化的推進。

（五）社會治理

通過創(chuàng)新社會治理，提升城鄉(xiāng)一體化水平。一是建立了便民的“三圈”，即城市的“15分鐘便民服務(wù)圈”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“半小時便民服務(wù)圈”、中心區(qū)的“一小時便民服務(wù)圈”。二是推進社會管理實務(wù)的“四不出”，也即是利用現(xiàn)有的平臺，整合市、鄉(xiāng)、村組、市直各類資源，完善扁平化的操作，強化基層一線服務(wù)，做到瑣事不出網(wǎng)絡(luò)、小事不出村組社區(qū)、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、難事不出縣（市）。三是強化基層組織建設(shè)，通過基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，和“領(lǐng)頭雁”的帶頭作用，推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（六）城鄉(xiāng)一體化市場體系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅是城鄉(xiāng)之間人員流動，也是生產(chǎn)要素流動，這就意味著需要建構(gòu)城鄉(xiāng)之間一體化市場體系，從而通過這種改變，解決資源的單向流動，解決農(nóng)村小生產(chǎn)和大市場之間的對接問題。為此，恩施州建構(gòu)好專業(yè)市場，通過專業(yè)市場加快城鄉(xiāng)之間流通和營銷體系建構(gòu)；同時通過不斷地完善鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，實現(xiàn)工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進城的雙向流動，推進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動，在發(fā)展新型農(nóng)業(yè)背景下，鼓勵農(nóng)民以參與市場直銷、電子商務(wù)等方式增強自己的市場認知能力和銷售能力，推進城鄉(xiāng)之間市場一體化。

總之，恩施州作為少數(shù)民族貧困地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了較大的成績。早在2008年時，恩施州制定實施了“13311”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，著力構(gòu)建以“半小時城鎮(zhèn)經(jīng)濟圈+三大城鎮(zhèn)帶”為主體的城市群。這種城市群即是1個中等規(guī)模城市，3個衛(wèi)星城市，三十多個城鎮(zhèn)，十多個明星城鎮(zhèn)，最終打造以恩施市為中心的經(jīng)濟半小時中心圈，并以龍鳳鎮(zhèn)為試點、示范區(qū)積極推進恩施州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，截止到2012年年底，恩施州總體規(guī)劃第二輪已經(jīng)修改完成，全州完成了1271個行政村的村莊計劃，恩施州正在依據(jù)自己的方式和民族特點推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四 貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化存在的問題

（一）城鄉(xiāng)制度資源分配不均衡

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于人為設(shè)計和工業(yè)發(fā)展水平導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間制度藩籬的長期存在，在長期社會發(fā)展和政府管理中，這種制度性藩籬影響著制度資源的分配，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益差異性，迄今為止制度分配不均依然在城鄉(xiāng)之間起到了較大作用，影響著恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化未來的建設(shè)，必須要打破這種藩籬才能較快地推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。就戶籍制度層面看，為了解決這種制度性障礙，國務(wù)院在《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）中，明確提出要加快推進中國戶籍制度改革，有效破除我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性障礙。湖北省和恩施州也分別結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況著力開展戶籍制度的改革。恩施州《關(guān)于加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中，明確提出要根據(jù)中央和省相關(guān)精神，打造新型城鎮(zhèn)化，在戶籍制度方面要統(tǒng)籌全州人口分布，通過戶籍制度改革有序地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進農(nóng)業(yè)人口的市民化。早期的戶籍制度城鄉(xiāng)分離使附著在戶籍制度上農(nóng)村和城市群眾的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房保障、財稅等呈現(xiàn)巨大的不均衡性。這種不均衡性制約了農(nóng)村經(jīng)濟、社會、教育等發(fā)展，也割裂了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，形成“二元社會結(jié)構(gòu)”，造成了恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性資源分配不均衡。這種不均衡造成城鄉(xiāng)一體化釋放出來的人口市民化難度增大，從而無法解決農(nóng)民進城或就地城鎮(zhèn)化帶來的人口身份的均等化問題。制度與政策的設(shè)定成為民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性因素。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

城鎮(zhèn)化率基數(shù)低。調(diào)查得知，截至2014年，恩施州城鎮(zhèn)化率38.4%，比全國平均水平低16.2個百分點，比湖北省平均水平低17.5個百分點，僅僅相當(dāng)于全國2002年的平均水平，差距十分明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，全州鄉(xiāng)村垃圾處理能力僅701.5噸，垃圾無害化處理率僅為46.77%，有40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾處理設(shè)施為簡易的填埋場，沒有無害化處理設(shè)施。農(nóng)村垃圾收集處理設(shè)備配置落后，建成設(shè)備運行效果欠佳。農(nóng)村垃圾收集處理還沒有形成全面覆蓋的運轉(zhuǎn)體系，缺乏有效解決辦法。恩施州城鎮(zhèn)化規(guī)模較小，基礎(chǔ)比較薄弱，交通擁堵，環(huán)境衛(wèi)生差，人口承載力弱，再加之缺乏工業(yè)區(qū)，難以聚集一定的人口規(guī)模、資金和要素制約城鎮(zhèn)市場的發(fā)展，從而削弱了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

（三）鄉(xiāng)村公共投入嚴(yán)重不足

建設(shè)資金來源渠道少，籌集難度大。一方面國家項目資金配套壓力大。在垃圾污水處理、城市管網(wǎng)等城鎮(zhèn)建設(shè)項目中，國家的項目補助資金只占項目建設(shè)的30%—50%，大部分配套費用需要地方政府負擔(dān)，出現(xiàn)了不爭取項目無資金，項目爭取到了缺資金的現(xiàn)象。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資渠道少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了項目資金和少部分市場運作外，再無穩(wěn)定資金來源，無法依靠銀行和社會融資，市場化運作能力有限。城鄉(xiāng)一體化推進意味城鄉(xiāng)在財政分配上開始均等化，這必然會加大政府財政負擔(dān)，增加政府財政支出。由于恩施地區(qū)是湖北省比較貧困的地區(qū)，是國家扶貧重要地區(qū)，2012年全州貧困人口153.7萬人，占全州農(nóng)業(yè)人口44%和全省人口的1/4，貧困發(fā)生率35%。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入低于湖北省和全國水平，見表2。農(nóng)村和農(nóng)民的長期貧困導(dǎo)致了政府財政支配能力較弱，單單依賴上級財政撥款無法滿足較大的城鄉(xiāng)一體化資金的需求。

（四）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展層次較低

城鄉(xiāng)一體化離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。據(jù)調(diào)查，恩施州目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，無法滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展分流出來的人口的就業(yè)需要。沒有一個適度規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展鏈條，從城鎮(zhèn)化聚集起來的人口無法充分就業(yè)，就很容易釀成社會管理危機。發(fā)達的城鎮(zhèn)工業(yè)園或者工業(yè)區(qū)是城鎮(zhèn)社會治安秩序的“穩(wěn)定器”和“減壓閥”。一個沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)，必然是一個經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱、缺乏造血功能、沒有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)。恩施州自然資源較為豐富，但是在整個資源開發(fā)中，產(chǎn)業(yè)層次較低，初級產(chǎn)品或者初級企業(yè)較多，產(chǎn)業(yè)或者產(chǎn)品的附加值不高，產(chǎn)業(yè)鏈也較短，沒有形成產(chǎn)業(yè)集群，對城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐力、拉動力有限。2012年年末，恩施州年營業(yè)額收入為2000萬元以上的企業(yè)只有306家，全州具有資質(zhì)等級的建筑企業(yè)99家，從業(yè)人員僅為2.73萬人。較小的企業(yè)發(fā)展規(guī)模無法滿足從城鄉(xiāng)一體化中分離出來的農(nóng)村就業(yè)人員，從而降低了農(nóng)村、農(nóng)民城鄉(xiāng)一體化的積極性。

（五）項目建設(shè)縣市推進不平衡

2015年恩施州城市重點項目320個，有58個項目未開工，占總數(shù)的18.12%。列入“十二五”規(guī)劃的45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目中，僅有7個建成投入使用。縣城污水處理廠進水負荷和進水濃度均較低，達不到標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村保潔體制還不夠完善，保潔工作責(zé)任心不強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃尚處在起步階段，總體規(guī)劃廣度和深度還達不到要求。

（六）城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平等

良好的教育發(fā)展水平體現(xiàn)出一個地區(qū)人口素質(zhì)和人力資源的水平，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果預(yù)示著大量的農(nóng)村勞動力資源涌向城市。這會給城市造成極大的就業(yè)壓力，城市不僅要解決城市內(nèi)部下崗工人和日益增長的就業(yè)壓力，還要接納大量農(nóng)村富余勞動力進城、進企業(yè)。就整體上講，恩施地區(qū)受教育程度在不斷地提高，但是人口素質(zhì)偏低，特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)村人口素質(zhì)受到影響，成為制約城鄉(xiāng)一體化的重要因素。

（七）自然條件制約一體化進程

恩施州地處武陵山腹地，屬于典型的老、少、邊、山、窮、庫區(qū)域，是典型的喀斯特地貌。海拔800米以下低山占全州總面積27%,800—1200米低山占43.6%,1200米以上占29.4%，生態(tài)敏感性區(qū)域占全州總面積的35%。城市和鄉(xiāng)村交通差別較大，區(qū)域性發(fā)展緩慢。恩施州在歷史上長期處于封閉狀態(tài)，交通不便，重大交通要道發(fā)展緩慢。直到2009年滬渝高速開通，恩施才結(jié)束沒有高速的歷史。2010年宜萬鐵路開通，恩施交通有了很大改善。但是鐵路穿越山區(qū)居多，開創(chuàng)了鐵路建設(shè)歷史上幾個之最：造價最貴、工程最難、隧道最多、歷時最長等。盡管恩施有機場，但是由于是4C級別，機場規(guī)模較小，航線數(shù)量有限，機場對于城市發(fā)展服務(wù)能力有限。城鄉(xiāng)公路發(fā)展等級低，而且覆蓋率不足。到2013年，州內(nèi)共有2條國道和13條省道，僅僅覆蓋58個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋率為66%。國道、省道大多為二級以下公路，縣、鄉(xiāng)公路技術(shù)等級更低，造成了縣市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村的通達性差，出行耗時長，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

五 貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的障礙因素

盡管城鄉(xiāng)一體化在形式上是農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化，但貧困地區(qū)在推進城鄉(xiāng)一體化中問題更多，這不僅是因為貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化存在“路徑依賴”的癥結(jié)，而且是由貧困地區(qū)自身的特殊性決定的。

（一）制度性障礙

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)管理制度路徑依賴性的存在是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性障礙。路徑依賴，是經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾斯提出來的理論，是指在人類社會中技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即是一旦進入某一路徑（無論是好的，還是壞的）就會對這種路徑產(chǎn)生依賴。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一般是指城市經(jīng)濟和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點的農(nóng)村經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要表現(xiàn)是：城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化工業(yè)為主，而農(nóng)村以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市道路、通信、衛(wèi)生和教育基礎(chǔ)比較發(fā)達，而農(nóng)村相對落后；城市人均消費高于農(nóng)村，人口比農(nóng)村少很多；城市和農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展中逐漸形成不同的政府管理制度，這種制度又和城鄉(xiāng)之間利益分配存在千絲萬縷的關(guān)系。當(dāng)前，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要，改變農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)量過低，實現(xiàn)改革成果共享需要從制度上予以創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化也正是在此背景下提出的一項改變城鄉(xiāng)巨大差異、提升農(nóng)村全面發(fā)展的一項重要舉措。為達到此目的，就要解決橫亙在城鄉(xiāng)一體化中的制度體系障礙。就目前來說，政府要積極改革城鄉(xiāng)在戶籍、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等方面的制度，實現(xiàn)政策和制度的統(tǒng)一。由此，改變二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)制度性差異是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化必須要解決的問題。但是從制度的依賴性上看，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化目前依然無法短期內(nèi)撼動這些制度性障礙。城鄉(xiāng)一體化與其說是城鄉(xiāng)差異的統(tǒng)一，倒不如說是城市管理者讓利于農(nóng)村的一種新管理模式，但是就路徑依賴來說，這種新制度的改變恐怕短期內(nèi)無法出現(xiàn)。就恩施州來說，從戶籍制度改革層面上看，恩施州2014年年初開始按照國務(wù)院、公安部、省政府等要求啟動戶籍制度改革，經(jīng)過數(shù)次研討和調(diào)研，迄今為止，正式的戶籍制度改革沒能有效推進。究其原因，很大程度上是一些地方部門依然有計劃經(jīng)濟管理思維，習(xí)慣于把戶籍制度作為行政管理手段，那些附著在戶籍制度上的利益，如就業(yè)、教育、住房等利益很難從改革者手中被政府通過制度改革剝離出來，這種制度性的路徑依賴嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度，是造成當(dāng)前貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化推進效果不明顯的一個重要原因。

（二）經(jīng)濟性障礙

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差異性是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟性障礙。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大差異性，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和模式存在差異，這種差異性也制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的速度。在城市，市場經(jīng)濟發(fā)展模式和管理理念已經(jīng)成為公民普遍的共識，但是在邊遠的貧困地區(qū)，由于交通不便和地理環(huán)境的制約，在經(jīng)濟發(fā)展形式和市場化理念上，思想保守，現(xiàn)代經(jīng)濟理念缺乏。恩施州很多鄉(xiāng)村交通極為不便利，山上耕地面積狹小，人口分散，集中性差。長期的經(jīng)濟發(fā)展模式是小農(nóng)經(jīng)濟模式，在計劃經(jīng)濟體制下，恩施州農(nóng)村地區(qū)很難形成大的規(guī)模性企業(yè)發(fā)展群，部分依靠以煙葉等為主的經(jīng)濟作物的種植，無法在短期內(nèi)、長時間地容納大量富足的農(nóng)村勞動力，純熟的市場經(jīng)濟模式在農(nóng)村無法較快地構(gòu)建起來，這造成了當(dāng)?shù)睾芏鄥^(qū)域是扶貧對象。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和模式的差異性，降低了城鄉(xiāng)融合的可能性，阻礙了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（三）社會性障礙

貧困地區(qū)社會力量的式微是阻礙城鄉(xiāng)一體化的社會障礙。城鄉(xiāng)一體化不僅是城鄉(xiāng)之間融合，更是農(nóng)村通過自我發(fā)展走向現(xiàn)代化的一個過程。在這個過程中，城市管理者或者說政府管理者需要改革的勇氣，積極通過制度性創(chuàng)新推進城鄉(xiāng)一體化，同時，在這個過程中的農(nóng)民也需要通過培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)化，變?yōu)楝F(xiàn)代化的公民。貧困地區(qū)一般具有民族文化和特色，傳統(tǒng)元素較多，在新的發(fā)展背景下，如何把傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代化的發(fā)展需求結(jié)合起來，在當(dāng)今成為不可或缺的研究領(lǐng)域。貧困地區(qū)社會組織無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都比較低。農(nóng)村中農(nóng)民的自我管理能力比較低，參與社會管理空間比較狹窄，這種長期形成的封閉式的農(nóng)村管理模式，導(dǎo)致農(nóng)民公民意識和自治能力不高。城鄉(xiāng)一體化一方面需要頂層設(shè)計者推動，另一方面也需要農(nóng)民（公民）積極參與。缺乏自我參與意識的公民社會，很難在短期內(nèi)完成城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。恩施州在長期發(fā)展中形成了獨具特色的民族文化，地理環(huán)境特點造就了吸收外來東西較慢的現(xiàn)象，社會組織的發(fā)展和公民個人獨立精神不強。近年來，旅游業(yè)的發(fā)展和交通的便利使人們走出去和走進來的可能性加大，但是在培養(yǎng)社會力量和公民自治能力上依然比較滯后。具體表現(xiàn)在：從企業(yè)方面看，恩施長期以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，無法形成較大的企業(yè)群；從社會組織看，登記制度和鄉(xiāng)村社會人員分散性居住特點，使社會組織在社會治理和發(fā)展中承擔(dān)的角色較弱；從個體看，恩施州地處多山地區(qū)，農(nóng)村人口大多分散而居，長期的交通閉塞培養(yǎng)了個體自我封閉意識。由此，在社會力量或者說公民社會的建構(gòu)上，貧困地區(qū)相對落后，這為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展增加了較大的困難。

六 推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新路徑

目前來講，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化整體水平不高，制約因素較多，推進速度不快，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，開辟新的視角，創(chuàng)新發(fā)展路徑。調(diào)查得知，從社會治理創(chuàng)新的視角推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是貧困地區(qū)化解制約城鄉(xiāng)一體化障礙的有效路徑。

（一）社會治理創(chuàng)新與貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

社會治理創(chuàng)新是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要推力。黨的十八屆三中全會指出，要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,[10]并提出創(chuàng)新社會治理體系的具體任務(wù)。這就意味著社會治理必須著眼于維系所有群體的利益，著眼于城鄉(xiāng)矛盾的化解，著眼于增強社會整體活力，通過提高社會治理水平來促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。

城鄉(xiāng)一體化為社會治理創(chuàng)新提供了實踐的平臺。社會治理創(chuàng)新通過什么方式體現(xiàn)，在哪些領(lǐng)域體現(xiàn)，呈現(xiàn)出什么樣的效果，需要平臺來展示，需要實踐來檢驗，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化為社會治理創(chuàng)新提供了實踐的土壤。城鄉(xiāng)一體化不僅涉及農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題，更是一次政府治理模式的創(chuàng)新，它意味著城鄉(xiāng)二元管理模式即將走向終結(jié)，新的城鄉(xiāng)關(guān)系治理模式即將形成。在整個社會治理體系中，政府是核心主體，是元治理角色。學(xué)者杰索普認為：“政府必須承擔(dān)元治理的責(zé)任，因為政府不同于一般的社會次級體系。”[11]在眾多的治理主體中，治理主體目標(biāo)和基本規(guī)則是政府元治理職責(zé)的重要體現(xiàn)。[12]貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要政府、社會、企業(yè)、農(nóng)民等多個治理主體參與，如何協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系，需要政府不斷創(chuàng)新理念，創(chuàng)新體制機制，創(chuàng)新管理模式和方式方法，等等，才能完成城鄉(xiāng)一體化所要求的目標(biāo)任務(wù)。

（二）貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策措施

實踐證明，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)離不開社會治理創(chuàng)新，創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展同樣可以順應(yīng)這一邏輯關(guān)系，通過創(chuàng)新貧困地區(qū)社會治理的體制機制、方式方法等內(nèi)容來推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。通過調(diào)查，本研究認為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要治理理念、治理制度、治理機制、產(chǎn)業(yè)模式、治理方法等方面不斷創(chuàng)新，才能實現(xiàn)一體化的治理目標(biāo)。

1.以治理理念創(chuàng)新推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

社會治理創(chuàng)新首先要轉(zhuǎn)變治理理念。觀念創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)一體化的重要力量。創(chuàng)新社會治理不僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細微變化，而且是政府的社會角色及政府與公民之間的關(guān)系發(fā)生了變化。[13]這就意味著政府、企業(yè)、社會和公民個體的理念都應(yīng)該創(chuàng)新。

從政府層面看，政府自身需要積極轉(zhuǎn)變角色，從管制型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變。治理型政府意味著政府不再是唯一的治理主體，要調(diào)動全社會的力量參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這一方面要求政府必須要轉(zhuǎn)變過去掌舵者和劃槳者雙重角色定位的理念，另一方面也要求政府積極承擔(dān)起服務(wù)責(zé)任，在服務(wù)和責(zé)任之間政府扮演社會治理的角色。這表明，在城鄉(xiāng)一體化中，政府不是唱獨角戲，而是服務(wù)者和引導(dǎo)者、規(guī)則制定者、責(zé)任的主要擔(dān)當(dāng)者和過程質(zhì)量的監(jiān)督者，通過理念的建構(gòu)完成自我角色轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府必須深刻領(lǐng)會“五大發(fā)展理念”的精神實質(zhì)，嚴(yán)格按照“五大發(fā)展理念”的基本要求，塑造貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新思想，制定貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新制度，構(gòu)建貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機制，創(chuàng)新貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化新方法。在此基礎(chǔ)上，踐行好政府主動負責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己眯蜗螅褎?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念落實到貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的實踐中去。

從企業(yè)角度看，企業(yè)是市場的核心力量，是社會治理的重要主體。企業(yè)積極參與社會治理，主動擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任，既可實現(xiàn)其經(jīng)濟效益，也可實現(xiàn)其社會效益，在參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中實現(xiàn)其工具性和價值性的統(tǒng)一。首先，企業(yè)參與社會治理是其內(nèi)在要求。社會治理是社會管理的一種新的模式、方法，對于企業(yè)來說，參與鄉(xiāng)村投資不僅可以提升經(jīng)濟效益，其實也是企業(yè)治理社會化趨勢決定的。一家企業(yè)的成長面臨諸多外在環(huán)境的變化，其本身治理呈現(xiàn)社會化趨勢，表現(xiàn)在：一是企業(yè)治理的基礎(chǔ)不是產(chǎn)權(quán)，而是能力互補；二是治理的目標(biāo)不僅是利潤，而且是共同生產(chǎn)產(chǎn)品；三是治理開展是長期的，而不是短期的；四是治理的方式是協(xié)調(diào)，而不是對立；五是治理的內(nèi)容是過程，而不只是結(jié)果；六是治理范圍不僅是企業(yè)，還有企業(yè)外部。這表明一家企業(yè)在自身治理之中，已經(jīng)不僅是自身問題，還是與其他參與企業(yè)的員工、外在環(huán)境之間的一種合作和協(xié)商治理。其次，企業(yè)通過社會治理參與社會生活是企業(yè)社會效益需求。企業(yè)的使命是利潤，但是為了達到利潤的實現(xiàn)，企業(yè)需要不斷提升自己的創(chuàng)新、競爭能力，更需要贏得消費者的認可。在企業(yè)日常工作中，需要贏得社會資本的認可，也即是社會效益。民族地區(qū)企業(yè)大多規(guī)模不大，從事企業(yè)開發(fā)的項目和產(chǎn)品需求的資源也多和縣、鄉(xiāng)有著緊密聯(lián)系。企業(yè)的經(jīng)營很大程度上是與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密相關(guān)的，企業(yè)在發(fā)展中，如能通過提供資金修路、社會就業(yè)，提供技能培訓(xùn)和種植技術(shù)等方式參與社會治理，就會贏得地方鄉(xiāng)村民眾的認可，無論在企業(yè)初級產(chǎn)品收購上，還是在擴展征地等上都很容易得到民眾的支持，社會資本的豐富，推動了企業(yè)社會和經(jīng)濟效益的共贏。

從社會層面看，社會在城鄉(xiāng)一體化中也需要積極培養(yǎng)自我能力，要積極改變觀念，成為社會治理主體的積極參與者，特別是社會組織要積極承擔(dān)政府改革釋放的權(quán)力空間，利用社會組織自身優(yōu)勢聯(lián)系民眾實現(xiàn)社會自治。社會組織具有較大的社會資本性，在聯(lián)系民眾和解決社會公共事務(wù)方面體現(xiàn)了民主性和協(xié)商性。如果政府通過一定的制度設(shè)定把社會組織權(quán)、責(zé)、利合理界定，培養(yǎng)社會組織和個體自我自治能力，最終實現(xiàn)社會和政府合作治理格局。一般來講，一個社會的組織越發(fā)達，社會就具備越好自我自治能力。合理的組織化參與社會治理比分散個體參與效果要大得多，而且也可以通過組織化參與增強參與者的技能。長期以來，社會組織在社會地位和參與能力方面較為欠缺，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不僅是政府謀求全面建設(shè)小康社會的價值訴求，也是社會自身權(quán)利空間擴大的一次難得的機遇。面對城鄉(xiāng)之間差異性，社會組織參與社會建設(shè)和治理，不僅可以實現(xiàn)國家回歸社會，還可以擺脫“利用國家機器解決一切社會問題”的窠臼。社會組織這種自我培養(yǎng)能力參與社會管理、治理，承擔(dān)政府分流出來的權(quán)力的理念塑造是形成良性國家社會關(guān)系的助推器。通過社會組織自治能力的培養(yǎng)，城鄉(xiāng)一體化中社會治理主體開始了多元化的呈現(xiàn)。

從個體角度看，公民是社會治理的重要主體，也是城鄉(xiāng)一體化的重要主體，在城鄉(xiāng)一體化中，他們既是受益者，也是參與者和推進者。隨著社會主義民主政治發(fā)展，公民社會治理能力有很大提高，但是公民意識依然不強，習(xí)慣于接受統(tǒng)治與控制，缺乏監(jiān)督和批評精神，公民參與行為不足。凡事找政府，依賴思想和等、靠、要思想長期存在，這無疑會削弱社會的治理水平，并最終制約城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村民眾應(yīng)強化主體意識、參與意識、創(chuàng)業(yè)意識，積極響應(yīng)黨和國家的號召，投入到新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧、干事創(chuàng)業(yè)的實踐中，塑造新型農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，成為城鄉(xiāng)一體化的推進力量。

2.以制度創(chuàng)新推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

當(dāng)前貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程需要制度保障，大力推動制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟學(xué)將制度視為經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生變量，認為制度安排與創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要動力，是經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的保證。因此，建立現(xiàn)代農(nóng)村制度以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負效應(yīng)，給農(nóng)民真正的國民待遇，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的應(yīng)有之策。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程中涉及的制度較多，能夠直接與城鄉(xiāng)居民息息相關(guān)并體現(xiàn)人的價值的制度主要包括土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)民工權(quán)益保障制度等傳統(tǒng)意義上的制度，然而在資源環(huán)境“雙約束”的新形勢下，生態(tài)制度之構(gòu)建亦顯得日益重要。所以，創(chuàng)新貧困區(qū)城鄉(xiāng)一體化制度保障機制，是推進城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方略。

（1）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)使用制度

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本宗旨就是使廣大農(nóng)民平等分享現(xiàn)代化帶來的成果，其實質(zhì)就是保障農(nóng)民生存和發(fā)展的權(quán)利。土地作為農(nóng)村居民最為重要的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資源，是其利益的主要來源和提高生活條件的主要途徑。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求以人為本，關(guān)注農(nóng)村居民的基本權(quán)益，所以要提高農(nóng)民的收入，改善其生活條件，必須從土地入手，建立起完善的土地流轉(zhuǎn)機制。黨的十八屆三中全會明確提出，要進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民對土地占有、使用、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是政策上的重大突破，為土地流轉(zhuǎn)、讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得收益提供了制度依據(jù)。長期以來，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的只是土地使用權(quán)，在新的制度框架下，農(nóng)民可以對其承包的土地實行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離，并實行地權(quán)資本化。地權(quán)資本化的目的有利于“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。通過土地流轉(zhuǎn)明確“經(jīng)營權(quán)”范圍和地位，進而形成“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”并行分置的新型土地使用制度，不僅有利于保護農(nóng)民的土地權(quán)益，更有利于盤活農(nóng)村資源促進農(nóng)村發(fā)展。

然而，隨著市場在資源配置中起決定作用的背景，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)需要健全的土地市場機制去實現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)從硬件設(shè)施的建設(shè)和土地市場化服務(wù)平臺的建設(shè)兩方面建立起土地市場化機制。農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)的所有者，土地流轉(zhuǎn)是其獲得收入的重要途徑，從土地使用權(quán)出讓中獲利的比例應(yīng)該是最高的。為此，中央政府應(yīng)該加強并加快對土地流轉(zhuǎn)活動監(jiān)管體系的建設(shè)，對土地的用途、土地的價格、土地流轉(zhuǎn)過程的合法性與合理性進行嚴(yán)格的管控，保證農(nóng)民的切身權(quán)益，防止農(nóng)民利益受損。

（2）創(chuàng)新戶籍管理制度

黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了“加快戶籍制度改革”的治理目標(biāo)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了有力的制度支撐。我國戶籍制度改革經(jīng)歷了“自由流動—嚴(yán)格控制流動—逐步放寬流動”的進程。戶籍制度改革的重點是要從法律層面給予中國公民遷徙和居住的權(quán)利，通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的外來常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并且給予法律上的保障，恢復(fù)憲法規(guī)定的公民有居住和遷徙的自由。戶籍制度改革的第二個重點是要使公民可以獲得機會公平，讓更多的人在小城鎮(zhèn)甚至在農(nóng)村都能獲得相同的發(fā)展機會和生活保障。城鄉(xiāng)一體化要求推進公共服務(wù)的均等化，使得每一個公民都可以在相同的制度平臺上憑借自身的實力和能力參與市場競爭。戶籍制度改革就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，消除戶籍歧視方面的因素，關(guān)鍵是恢復(fù)戶籍的基本功能，即戶口登記和人口統(tǒng)計，把對戶口的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ丝诘墓芾恚瑢艨诠芾磙D(zhuǎn)變成身份證管理，從而恢復(fù)戶籍本來的民事登記的社會管理功能。

創(chuàng)新戶籍制度改革需要用準(zhǔn)入條件代替以前的行政限制，采取市場競爭調(diào)節(jié)和法治管理相結(jié)合的模式，將原來依附在戶籍之上的福利進行剝離。廣大農(nóng)村人口之所以希望獲得一張城市戶口頁，主要是因為戶籍與每個人的切身利益密切相關(guān)，背后蘊含的是教育、養(yǎng)老等方方面面的保障和福利，傳統(tǒng)的戶籍制度不僅反映了農(nóng)民地位的不平等，而且規(guī)定了農(nóng)民和城市市民之間福利的不同。由于戶籍制度是一個牽一發(fā)而動全身的改革制度，可以分目標(biāo)、分階段逐步改革到位，比如目前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高農(nóng)民市民化水平，進而推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口均等化。同時，利益分配應(yīng)該按照市場機制來完成，消除城鄉(xiāng)之間利益分配上的不平等，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

（3）創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)制度

在城鄉(xiāng)一體化進程中為了支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，政府應(yīng)該給予稅收、金融和產(chǎn)業(yè)方面的政策支持以保障農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性。首先，在稅收方面，提高創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的征稅起點，減少甚至是免除創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的企業(yè)管理費、牌照登記費等一系列行政性費用。其次，在金融方面，應(yīng)該采取積極和開放的金融政策，為創(chuàng)業(yè)型企業(yè)提高無息、低息或者是貼息的貨幣貸款，還可以為創(chuàng)業(yè)者建立專項創(chuàng)業(yè)基金，直接給予必要的資金扶持；金融機構(gòu)應(yīng)該為創(chuàng)業(yè)者提供融資和貸款方面的擔(dān)保，同時鼓勵民間資本對創(chuàng)業(yè)資本進行風(fēng)險方面的投資。再次，在產(chǎn)業(yè)政策方面，放開創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，簡化創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的各種審批手續(xù)；在大中型企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間合作方面，政府應(yīng)該積極鼓勵、給予各種政策方面的優(yōu)惠，對創(chuàng)業(yè)型企業(yè)給予技術(shù)支持和市場引導(dǎo)。最后，建立健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。為創(chuàng)業(yè)者提供綠色通道，為他們提供政策、創(chuàng)業(yè)咨詢、項目論證、管理及信息服務(wù)、人才培訓(xùn)和市場拓展以及跟蹤調(diào)查等方面的服務(wù)。

城市中的企事業(yè)單位、公共服務(wù)部門應(yīng)該改革人事制度，完善用人機制。核心是打破城鄉(xiāng)限制，取消各行各業(yè)對農(nóng)民工準(zhǔn)入條件的限制，取締限制農(nóng)民進城務(wù)工的各種歧視性政策，既要在公民身份上給予和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，又要在就業(yè)方面給予和城鎮(zhèn)居民相同的機會。政府培訓(xùn)要以面向城鄉(xiāng)一體化進程中新增加的進城農(nóng)民以及城市中的失業(yè)人員為主，并在職業(yè)資格鑒定方面做好相關(guān)規(guī)定和指引。同時，完善勞資爭議仲裁委員會和人民法院等機構(gòu)的調(diào)停仲裁機制，對企業(yè)用工過程中的報酬支付和勞動保障進行監(jiān)督檢查，維護好進城農(nóng)民的合法權(quán)益。

（4）創(chuàng)新農(nóng)民工權(quán)益保障制度

優(yōu)化農(nóng)民進城務(wù)工環(huán)境，著力消除制約農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度性障礙。雖然目前農(nóng)民工進城務(wù)工的環(huán)境有了較大改善，但總體環(huán)境還不樂觀，多數(shù)農(nóng)民工生活艱苦，與城市居民的生活質(zhì)量差距較大。各級政府應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)任務(wù)，切實給農(nóng)民工提供與城市居民相同的公共服務(wù)，公平公正對待進城務(wù)工人員，努力解決農(nóng)民工收入、居住、子女就學(xué)、醫(yī)療等方面的問題，為農(nóng)民工提供應(yīng)有的社會保障。由于進城務(wù)工的農(nóng)民工是一個龐大的群體，其基本權(quán)利的保障應(yīng)該使用法治手段來進行，創(chuàng)新權(quán)益保障制度。然而，有關(guān)農(nóng)民工的社會保障方面的立法很少，應(yīng)該盡早出臺相關(guān)的法律保障農(nóng)民工權(quán)利。對于執(zhí)法機關(guān)而言，既要深刻領(lǐng)會和執(zhí)行有關(guān)農(nóng)民工的社會保障權(quán)的法律法規(guī)，又要使法律賦予農(nóng)民工的權(quán)利和義務(wù)落到實處。要建立健全與農(nóng)民工社會保障制度法規(guī)相應(yīng)的法律援助機制，使農(nóng)民工的合法權(quán)益切實得到保障。以失地農(nóng)民的社會保障制度為例，相關(guān)制度建設(shè)包括：失地農(nóng)民的培訓(xùn)再就業(yè)制度、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度、失地農(nóng)民的醫(yī)療保險制度以及失地農(nóng)民的最低生活保障制度，等等。建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障最大的問題就是養(yǎng)老的保險金來源，需要創(chuàng)新機制，構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會和個人共同籌資的多元機制來完成。與農(nóng)民工有關(guān)的社會保障體系應(yīng)該包括社會保險、社會福利和社會救濟等方面。政府部門在實施最低生活保障制度之前采取對農(nóng)民工進行職業(yè)培訓(xùn)的方式，給予他們提供就業(yè)機會以維持最基本的生活需要，在此基礎(chǔ)上實施最低生活保障制度，并采取有力的措施保證用工制度得以貫徹執(zhí)行。

（5）創(chuàng)新生態(tài)保護制度

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化就是要以實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，這就需要加強生態(tài)保護的頂層設(shè)計。一是要統(tǒng)籌規(guī)劃，明確一體化各主體的職責(zé)范圍。二是要建立健全生態(tài)監(jiān)督考核機制。城鄉(xiāng)一體化進程中的生態(tài)監(jiān)督機制首先要承認與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的各方的合法權(quán)益，并且通過合法的引導(dǎo)使得生態(tài)環(huán)境的治理主體因為要實現(xiàn)自身的合法權(quán)益而與公共的生態(tài)利益相一致。改變原有的考核指標(biāo)體系，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，應(yīng)該將生態(tài)保護是否到位納入考核指標(biāo)體系，加大綠色GDP在指標(biāo)考核體系中的比例。三是要完善生態(tài)激勵補償機制。在城鄉(xiāng)一體化進程中，地方政府在推進制度變遷過程中盡可能采取多種多樣的政策工具，例如市場交易、產(chǎn)權(quán)手段和稅收、補貼和信息政策等，這樣就可以針對不同的利益主體，采取不同的激勵手段，從而使各個利益主體的生存利益和發(fā)展利益相結(jié)合成為一個統(tǒng)一的體系。政府應(yīng)該與銀行和其他金融機構(gòu)合作，通過綠色信貸的引導(dǎo)使城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向高效、低能耗、低污染的綠色產(chǎn)業(yè)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展。加大綠色信貸對生態(tài)城鄉(xiāng)一體化的支持力度。政府為了支持綠色信貸與商業(yè)銀行進行合作，對商業(yè)銀行在綠色信貸上面造成的利息損失予以補償。金融機構(gòu)可以和環(huán)保部門通力合作，共同建立信息平臺，為綠色信貸制定統(tǒng)一的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。這方面，恩施州下轄的恩施市的制度創(chuàng)新就具有代表性，恩施市在制度創(chuàng)新方面取得了良好的效益。2013年，恩施市推行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展舉措，提出要在政策或制度層面進行改革、創(chuàng)新，以便支持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，具體內(nèi)容包括：在財政制度上，設(shè)立城鄉(xiāng)一體化專項資金，專門用于城鄉(xiāng)一體化重點項目以獎代補，并逐年擴大資金規(guī)模；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度上，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)新辦產(chǎn)業(yè)園，增加產(chǎn)業(yè)新增資本收益；在土地政策上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦土地出讓收入所產(chǎn)生的本級凈收益全部歸還，實行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，彌補建設(shè)用地規(guī)模和土地利用年度計劃指標(biāo)不足；在城鎮(zhèn)戶口落實上，在龍鳳鎮(zhèn)試點探索實施城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，變農(nóng)民為居民，保險政策也實行統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一信息系統(tǒng)運用、統(tǒng)一待遇水平；在公共服務(wù)制度上，將利用市場化方式提供公共服務(wù)，通過社會組織、機構(gòu)、企業(yè)等參與承擔(dān)，統(tǒng)一由政府收購。通過這些制度性創(chuàng)新，恩施市在全州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中走在了前列。

3.以產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不是單單把農(nóng)村變?yōu)槌鞘校且罁?jù)農(nóng)村自身特點，轉(zhuǎn)變他們的生產(chǎn)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)群。民族地區(qū)是少數(shù)民族聚居的地方，從自然環(huán)境、文化特色等方面看，他們在推進城鄉(xiāng)一體化中，必須要因地制宜打造特色城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，在保證科學(xué)規(guī)劃的原則下，推進自身城鄉(xiāng)一體化。民族山區(qū)地形地貌差別很大，氣候和自然環(huán)境差別很大，獨特的自然條件孕育了獨特的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展模式。但是在多年的發(fā)展過程中，在整體上鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，無法承載城鄉(xiāng)一體化中釋放的大量勞動力。由此，民族地區(qū)應(yīng)該著力創(chuàng)新自身產(chǎn)業(yè)園模式、農(nóng)村旅游景區(qū)模式、商貿(mào)物流模式等帶動城鄉(xiāng)發(fā)展。

（1）著力打造產(chǎn)業(yè)園模式

產(chǎn)業(yè)園是指政府或者企業(yè)為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)立的特殊區(qū)位環(huán)境，主要包括經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園等。按照聯(lián)合國環(huán)境署的認定，產(chǎn)業(yè)園包括開發(fā)較大面積的土地、各種公共設(shè)施和娛樂設(shè)施，建立較大建筑物、工廠等。園區(qū)經(jīng)濟效益已經(jīng)越來越受到重視，它是“聚集”載體，能有效地創(chuàng)造凝聚力，共享公共資源，加快城鄉(xiāng)新型工業(yè)化的發(fā)展，有利于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。恩施地區(qū)現(xiàn)有8個縣市有工業(yè)園，通過“筑巢引鳳”吸引企業(yè)入駐，一旦建成園區(qū)就會帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以恩施經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，目前恩施經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，總規(guī)劃面積23平方公里，有煙草工業(yè)園、建筑工業(yè)園、現(xiàn)代物流園、硒產(chǎn)品開發(fā)工業(yè)園等。到2012年，開發(fā)區(qū)共創(chuàng)產(chǎn)值為45億元，完成稅收12億元，出口創(chuàng)匯2600萬美元，招商引資為10.07億元，開發(fā)區(qū)如今成為恩施州推進城鄉(xiāng)一體化當(dāng)中城鎮(zhèn)化建設(shè)的主推力。

（2）創(chuàng)建特色旅游景區(qū)帶動模式

特色旅游模式是利用自身天然旅游資源建設(shè)景區(qū)，依靠旅游帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。它是利用旅游引導(dǎo)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化模式，是一種介于城市和農(nóng)村之間的非建制城鎮(zhèn)化模式，是一種以旅游為導(dǎo)向，相關(guān)產(chǎn)業(yè)為支撐，以休閑地產(chǎn)、商業(yè)配套為延伸的候鳥型城鎮(zhèn)化模式。旅游就是一個搬運過程，通過旅客的游動，帶動消費能力，形成消費聚集、人群聚集和產(chǎn)業(yè)聚集。旅游景區(qū)園模式可以帶動依靠旅游消費為支撐延伸出來的一種城鎮(zhèn)化模式。這種模式可以讓第一產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)化為第三產(chǎn)業(yè)，盡管旅游不是大城市居多，但是民族地區(qū)自然風(fēng)光旖旎，依靠旅游改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化。同時，旅游還可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)聚集，產(chǎn)業(yè)聚居人群開始集中，大量散居農(nóng)村人口開始融入城鎮(zhèn)居住、生活，為城鎮(zhèn)化帶來巨大推力。為了更好推進旅游，旅游集散地也會大力改造當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和良好的社會配套設(shè)施，由此，農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)開始一體化。例如恩施州利川市蘇馬蕩旅游休閑度假區(qū)，就是旅游景區(qū)帶動城鄉(xiāng)一體化的范式。這個景區(qū)海拔1400米左右，總面積為29.15平方公里，“十一五”以來，本地人自發(fā)開發(fā)利用高山?jīng)鏊臍夂蛸Y源，大力發(fā)展旅游休閑度假旅游，招商引資走出了一條旅游興鎮(zhèn)的道路，推進了該地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。蘇馬蕩景區(qū)按照集鎮(zhèn)、園區(qū)、景區(qū)“三合一”的理念進行規(guī)劃，區(qū)內(nèi)商品房屋及道路等城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進。2018年4月4日，蘇馬蕩在藥材社區(qū)舉行了八個村“村改居”成立社區(qū)的揭牌儀式，正式完成“村改居”，村民變市民。這種依靠自身旅游資源打造城鎮(zhèn)化道路在民族地區(qū)很多地方都具有優(yōu)勢，應(yīng)該說通過旅游景區(qū)帶動城鄉(xiāng)一體化符合當(dāng)?shù)靥厣叱隽艘粭l因地制宜的發(fā)展道路。

（3）創(chuàng)建商貿(mào)流動帶動模式

商貿(mào)流動模式是指商業(yè)活動中的物流過程。物流活動可以以倉儲設(shè)施、專業(yè)批發(fā)市場、商品零售市場為載體，進行城鄉(xiāng)居民生活和生產(chǎn)資料的流動。通過這種流通，可以實現(xiàn)物質(zhì)聚集、人群聚集、消費聚集，并形成物流、人流聚集中的候鳥型城鎮(zhèn)。這種物流帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、邊貿(mào)集鎮(zhèn)的發(fā)展，各種交通站也可以通過這種方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。例如恩施州宣恩縣沙道溝鎮(zhèn)就是商貿(mào)物流集鎮(zhèn)。該貿(mào)易站占地2000平方米，建筑面積3000平方米，年成交額達到1億元以上，繁忙日子趕集人流量達到1.5萬人，平時為7000多人，為湘鄂兩省四縣邊貿(mào)重鎮(zhèn)。這樣的城鎮(zhèn)化的發(fā)展和出現(xiàn)，較好地推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，通過貿(mào)易物流模式把大量的農(nóng)村人口聚集，脫離了分散居住，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，帶動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（4）構(gòu)建交通網(wǎng)點帶動模式

交通發(fā)達地方容易實現(xiàn)人群的聚集，也可以就地開始城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。它利用縣鄉(xiāng)交通公路、省道公路、國道公路及高速路口等，發(fā)展周邊經(jīng)濟、匯集人口形成新型集鎮(zhèn)，依靠交通便利模式使農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。例如恩施州利川市團堡鎮(zhèn)、建始縣紅巖寺鎮(zhèn)、巴東縣野三關(guān)鎮(zhèn)等都是利用國道資源進行開發(fā)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。再比如建始縣高坪鎮(zhèn)依托國道穿越優(yōu)勢，進行居民的居住房屋建設(shè)，以公路為街道，沿著國道兩邊形成230戶集中連片居住的小村莊，形成自己獨特的城鎮(zhèn)韻味，被授予“湖北省十佳特色村寨”稱號。這種依靠交通網(wǎng)點便利性聚集人群，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，應(yīng)該說在恩施州這種交通極為不便利的環(huán)境下，通過交通網(wǎng)點模式帶動城鄉(xiāng)一體化有著較為普遍的推廣意義和現(xiàn)實的可能性。

（5）政府行政中心帶動模式

行政中心即是行政管理機構(gòu)所在地。這一類機構(gòu)由于處于服務(wù)地位和管理地位，在人群的聚集、消費方面可以形成集鎮(zhèn)，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。行政機關(guān)一般是一個地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化集中的地方，依據(jù)行政機構(gòu)單位聚集、人群聚集、消費聚集等特點，很容易形成一個集鎮(zhèn)。以恩施州為例，從1961年到1974年，縣、區(qū)、公社建制，全州共設(shè)73個區(qū)或鎮(zhèn)，有745個公社。1975年到1985年實行縣、公社重建以后，全州745個小公社合并為155個。從1984年到1996年，縣、區(qū)、鄉(xiāng)建制改革，全州共設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)、街道辦事處99個。區(qū)、公社、鄉(xiāng)駐地建有各種行政機構(gòu)，大量人群聚集在行政中心，形成了不同時期規(guī)模不等的集鎮(zhèn)。在行政中心的帶動下，全州共形成2個市、6個縣城、88個區(qū)鎮(zhèn)、66個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。1997年撤區(qū)并鄉(xiāng)，設(shè)人民政府機構(gòu)，駐地就形成了鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。這種依靠行政機構(gòu)的變動，不斷地聚集人群，并形成城鎮(zhèn)化模式，推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化本來就是由政府推動的一種化解二元結(jié)構(gòu)性障礙改革運動，行政機構(gòu)本身就扮演關(guān)鍵者的角色，通過行政機構(gòu)的變遷帶動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展應(yīng)該在很多地方都是一個較好的推動模式。

4.以體制機制創(chuàng)新推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

黨的十八屆三中全會提出“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果”[14]的治理目標(biāo)，這對解決區(qū)域發(fā)展失衡，推進民族貧困地區(qū)快速發(fā)展具有十分重要的指導(dǎo)意義。從社會學(xué)的視角看，城鄉(xiāng)一體化是指“相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，求得城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的差距”。[15]當(dāng)前，民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化體制機制創(chuàng)新應(yīng)著力從公共資源投入機制、公共設(shè)施統(tǒng)籌機制、公共服務(wù)共享機制等方面發(fā)揮新型體制機制的活力，推進城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展。

（1）構(gòu)建多元投入機制

推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)離不開資金等方面的保障，而且這一保障條件具有前提和基礎(chǔ)的地位。政府資金投入要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)差別，目前就是要把資金和項目向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村投資力度。調(diào)查得知，民族地區(qū)的資金投入遠低于城市，地區(qū)之間差別大，城鄉(xiāng)之間差別大，困擾農(nóng)村發(fā)展的最大障礙目前還是生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村經(jīng)濟困難、資金有限、投資不足。沒有強有力的資金做保障，城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)就成為一句空話。因此，解決的辦法是著力構(gòu)建以政府為主體的多元投資機制。首先，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高東部發(fā)達地區(qū)應(yīng)稅收額度，落實改革開放初期鄧小平同志提出的“兩個大局思想”，踐行更多的社會發(fā)展責(zé)任和義務(wù)，遏制中西部差距不斷擴大的勢頭，讓西部民族地區(qū)獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。其次，地方政府要切實增加對農(nóng)村的投入比例，納入年初預(yù)算規(guī)劃，加大預(yù)算執(zhí)行力度，盡量縮小地區(qū)城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。最后，引導(dǎo)其他主體積極參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。利用政策等優(yōu)勢鼓勵市場主體投資鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在留住本地資金的基礎(chǔ)上，引進外地資金投入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化資金投入渠道的多元化道路，從而彌補政府資金的不足。

（2）構(gòu)建公共設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌機制

城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)要素流動渠道暢通，基礎(chǔ)設(shè)施尤為關(guān)鍵。首先，要積極探索一體化的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的管理模式、一體化的服務(wù)和價格標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資源共享，讓更多居民享受城鄉(xiāng)一體化中基礎(chǔ)設(shè)施的福利。[16]城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進城鄉(xiāng)一體化不可或缺的條件，在實現(xiàn)資源共享中，城鄉(xiāng)居民在生活環(huán)境上體現(xiàn)了一致性，為以后推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件。貧困地區(qū)在推進城鄉(xiāng)一體化實踐中應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃，從鄉(xiāng)村道路建設(shè)，到鄉(xiāng)村網(wǎng)管建設(shè)，再到農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，通過政府投入和國家扶貧、地方籌措等方式，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其次，搭建城鄉(xiāng)一體化的交通互通格局。以恩施州道路建設(shè)為例：恩施州既借區(qū)位優(yōu)勢（民族地區(qū)、中西部結(jié)合地帶、貧困地區(qū)），又利用2012年李克強總理來龍鳳鎮(zhèn)視察提出試點改革要求，全面推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在區(qū)域和政策優(yōu)勢驅(qū)使下，恩施州對城鄉(xiāng)交通進行綜合性規(guī)劃，包括進行機場搬遷調(diào)研、鐵路局部優(yōu)化、調(diào)整高速公路、啟動水運和港口通道，等等。同時，為保護自然資源進行集約利用和多元投資：一是充分利用現(xiàn)有通道，加強網(wǎng)絡(luò)連接和打通交通瓶頸；二是構(gòu)建復(fù)合走廊；三是利用旅游資源開發(fā)，引進資金大量打造鄉(xiāng)村公路，提高旅游交通的便利和連接性。交通設(shè)施是城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，民族地區(qū)要加強城鄉(xiāng)公路網(wǎng)建設(shè)，加快公路改造和升級等問題的解決，抓好路面的硬化等。

（3）構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)共享體系

要以生態(tài)家園為建設(shè)突破口，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，改進農(nóng)民的生活習(xí)慣，在有條件的地方逐步推行城鄉(xiāng)供水、供氣、供電等公共設(shè)施一體化。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步推進，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、資源共享，分步實施推進，防止重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費。對于重大項目，按照功能定位，統(tǒng)籌考慮提高資源配置效率和設(shè)施共享。同時，新時期要高度重視現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)村服務(wù)中的作用，善于使用互聯(lián)網(wǎng)等手段進行社會治理創(chuàng)新。這里以巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化建設(shè)項目為例。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)是一個以“便民、利民、惠民”為出發(fā)點，以推進農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)富民強縣為目標(biāo)，橫向連接縣直部門、單位窗口，縱向連接縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)綜合平臺。按照“試點先行、全面推開、三年為期、整體覆蓋”的工作思路，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、整體推進，用3年時間實現(xiàn)全縣491個村（2013年完成120個村，2014年完成180個村，2015年完成191個村）“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)全覆蓋，創(chuàng)建縣級公共服務(wù)創(chuàng)新示范縣。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目建設(shè)分五個階段組織實施。第一階段（2013年1月至4月）為試點運行。主要包括以下任務(wù)：一是制定可行方案；二是試點運行，將便民服務(wù)大廳（室）功能完善，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村操作系統(tǒng)的安裝調(diào)試及試運行等工作；三是清理過時煩瑣事項；四是健全體系。第二階段（2013年5月至12月）為全面推進階段。主要任務(wù)：一是全面啟動，選定2013年第一批實施的120個村，召開項目建設(shè)啟動和推進會。二是開展培訓(xùn)。由縣政務(wù)服務(wù)中心牽頭，編制《巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)工作手冊》和《巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)操作規(guī)程》，采取集中培訓(xùn)和分散培訓(xùn)相結(jié)合的方式，組織好縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)辦理員和村業(yè)務(wù)受理員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。三是完善管理。由縣紀(jì)委監(jiān)察局牽頭，完善部門授權(quán)與風(fēng)險控制，加強對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)辦理員和村業(yè)務(wù)受理員的績效考核，切實提高信息化系統(tǒng)的辦件質(zhì)量和利用率。第三階段（2014年1月至12月）為優(yōu)化、拓展階段。進一步完善系統(tǒng)功能和績效考核工作措施。完成第二批180個村的“農(nóng)民辦事不出村”信息系統(tǒng)建設(shè)工作，整合全縣網(wǎng)絡(luò)資源，建成電子政務(wù)服務(wù)綜合平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)式”辦公工作格局。第四階段（2015年1月至12月）為全覆蓋階段。根據(jù)實際情況，適時調(diào)整行政審批和服務(wù)事項，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，完善信息化系統(tǒng)功能和網(wǎng)絡(luò)平臺及服務(wù)體系。完成剩余191個村的“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)建設(shè)工作，實現(xiàn)全縣鄉(xiāng)村信息化系統(tǒng)工程全覆蓋。第五階段（2016年1月至今），打造“農(nóng)民辦事不出村”的升級版，與電商、旅游、信息服務(wù)相結(jié)合，打破信息壁壘，建立信息高速公路，方便群眾生活。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化本著“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的理念，優(yōu)化辦事流程，提高了服務(wù)效率，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三位一體的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，讓農(nóng)民群眾不出村就能辦理行政審批和服務(wù)事項，享受快捷服務(wù)，著力增強農(nóng)村基層黨組織服務(wù)農(nóng)村改革、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富的能力，為全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

5.以方式方法創(chuàng)新推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何在現(xiàn)有資源和現(xiàn)有格局下有效推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是非常重要的命題。解決這一問題需要進行方式方法的創(chuàng)新。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，進行試點工程建設(shè)，發(fā)揮示范點的引領(lǐng)效應(yīng)具有現(xiàn)實可操作性。因為，以點帶面漸次推進的方式符合民族地區(qū)發(fā)展不平衡的基本特點。

（1）發(fā)揮示范引領(lǐng)效應(yīng)

貧困地區(qū)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化難以同步實現(xiàn)，尤其在發(fā)展過程中如何保持強勁的動力是問題解決的關(guān)鍵因素。要解決動力問題，增強城鄉(xiāng)一體化建設(shè)信心，提供一個成功的樣板尤為重要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恩施州龍鳳試點建設(shè)就是一個成功的例子。龍鳳鎮(zhèn)是恩施市周邊的一個貧困鎮(zhèn)，李克強總理兩次來調(diào)研，對恩施在扶貧、搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面做出重要指示。恩施州委加快試點部署，初步確立了試點思路、建設(shè)目標(biāo)、工作重點等。在省委和財政部進行專項撥款以后，省政府出臺龍鳳試點實施意見，龍鳳鎮(zhèn)目前基本上形成了“國家試點、省級領(lǐng)導(dǎo)、州級組織、市政實施”的工作模式，制定了3個總體規(guī)劃和23個專項規(guī)劃，各項工作開始有序、有效推進。為此，恩施州從上到下重視龍鳳試點意義，盡全力開展龍鳳試點工作。對待龍鳳試點，全州著力做到“五個合力”：一是要人力全上。在龍鳳鎮(zhèn)用人、職位搭配上，由市級領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任龍鳳領(lǐng)導(dǎo)班子，給予龍鳳鎮(zhèn)充分的人事調(diào)配權(quán)。二是財力上全力傾斜。一方面積極申請上級撥款，另一方面州拿出財政政策，整合資源全力支持龍鳳試點工程，發(fā)揮資金“扎堆”效益。三是智力上全支持。市內(nèi)進行人力資源整合、集中優(yōu)勢人才；市外引進智力人才，共謀發(fā)展。四是待遇上全力照顧。在經(jīng)濟待遇、政治待遇上，盡量向龍鳳鎮(zhèn)工作人員傾斜，打造讓他們能夠全身心投入的工作環(huán)境。五是營造敢于創(chuàng)新、不怕失敗的龍鳳鎮(zhèn)精神，激發(fā)基層干部工作熱情。通過這樣一個試點工程，恩施州城鄉(xiāng)一體化有了較好示范效應(yīng)，為其他地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化提供了現(xiàn)實樣板。

（2）以城帶鄉(xiāng)、以點帶面

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要系統(tǒng)規(guī)劃，合理界定，抓住節(jié)點的輻射功效，其中包括城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心社區(qū)和農(nóng)村居民點關(guān)鍵節(jié)點。因此，選好建好節(jié)點，使其發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)、以點帶面的功能。城區(qū)是一個地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化中心，是人、財、物交流和匯集地方，良好的城區(qū)建設(shè)可以形成輻射帶和強大的吸引力推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。以恩施市為例：恩施市按照《恩施市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》布局，通過統(tǒng)籌推進老城區(qū)建設(shè)與開發(fā)，加快四個綜合功能區(qū)（即老城區(qū)、施州新區(qū)、東部區(qū)、西部產(chǎn)業(yè)區(qū)）、兩個功能區(qū)及兩大中央生態(tài)區(qū)的建設(shè)提升恩施城區(qū)品牌，增強城市魅力，輻射周邊縣鄉(xiāng)村。集鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化的“關(guān)聯(lián)點”，在發(fā)展中有著多樣性和差異性，梯次推進城鎮(zhèn)差異化的發(fā)展，尤其是當(dāng)前發(fā)揮旅游節(jié)點集鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)作用，推進邊貿(mào)集鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)建功能完備、特色鮮明、宜居旅游的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局，為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供樞紐支撐。中心社區(qū)是社會構(gòu)成的重要組成部分，在建設(shè)小康社會中起到基礎(chǔ)性作用，它是依靠社會力量和社會資源，強化社區(qū)管理，完善社區(qū)服務(wù)，解決社區(qū)問題，不斷提高社區(qū)成員生活質(zhì)量和水平的過程，是面向21世紀(jì)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。比如，恩施州積極探索“遷村騰地建社區(qū)”“依托集鎮(zhèn)建社區(qū)”“城中村改造建社區(qū)”“規(guī)劃引導(dǎo)建社區(qū)”“產(chǎn)業(yè)培育建社區(qū)”等社區(qū)模式，在尊重群眾意見基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮社區(qū)建設(shè)風(fēng)格、配套設(shè)施、保障就業(yè)、社區(qū)管理等問題，提升社區(qū)的吸引力。通過中心社區(qū)建設(shè)為城鄉(xiāng)一體化提供了可靠的陣地，成為帶動鄉(xiāng)村建設(shè)的引擎。農(nóng)村居民點是城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村富有特色的居住規(guī)劃模式，在民族地區(qū)，依據(jù)休閑旅游等特點，堅持尊重民意、愛惜民財?shù)脑瓌t，鼓勵農(nóng)民新建或者改造特色民居，改變生活條件，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵以生態(tài)旅游等方式打造生態(tài)旅游居民點，推動城鄉(xiāng)一體化終端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城鄉(xiāng)一體化落地生根。

（3）創(chuàng)新資金籌資方法

堅持政府主導(dǎo)作用，切實貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2019年4月15日）精神，在解決農(nóng)村資金問題上，健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺和載體建設(shè)，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，提高資金配置效率。調(diào)整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。支持地方政府在債務(wù)風(fēng)險可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。[17]此外，鼓勵和引導(dǎo)民間投資參與城市交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，通過PPP、BT、BOT等方式，吸納社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理。同時，加大項目的申報力度，大力爭取中央和省級項目專項資金落實到位。

總之，社會治理創(chuàng)新對于貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)揮重要推動作用，通過社會治理創(chuàng)新實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元共治治理模式的形成。多方主體參與，形成治理合力，提升社會治理能力，不僅從根本上解決了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中政府力不從心的困境，而且有利于發(fā)揮多元共治的效能，推進城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

[本文依托作者主持的國家民委“民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究（2014-GM-168）”項目，結(jié)合近期研究成果修改而成，屬首次發(fā)表。]