五 西藏基層社會治理狀況分析

進入21世紀后，特別是2008年拉薩“3·14”事件發生后，西藏進行了基層社會治理手段與方式的多方面探索。

（一）寺廟管理創新的探索

如何有效地進行宗教活動場所的管理，是民主改革后持續探索的重大問題，當時在保留的寺廟中建立民主管理組織，就是一項重大的創新舉措。20世紀80年代以后，根據寺廟規模大小，設立了內部管理機構——民主管理委員會或民主管理小組。同時依據屬地管理原則，寺廟所在地黨委、政府指定專人負責寺廟的社會管理工作，但是沒有直接參與到民管會或民管小組之中。

2011年9月，西藏決定在全區所有宗教活動場所進行全覆蓋式、常態化的駐寺工作，11月，西藏選派7000多名國家公務人員進駐全區1700多個宗教活動場所，駐寺干部在寺廟中開展“一覆蓋”“一創建”活動，推進“九有”工程建設。

寺廟管理中的“一覆蓋”是指醫療保險、養老保險、低保、人身意外傷害保險全覆蓋，免費為在編僧尼進行健康體檢。寺廟僧尼參加社會保險，建立寺廟僧尼養老、醫療保險制度，落實最低生活保障制度，實現養老、醫保全覆蓋。所有在編僧尼已經全部納入社會保障體系。寺廟“九有”即有領袖像、有國旗、有道路、有水、有電、有廣播電視、有電影、有書屋、有報紙。所有經費由自治區財政支持。

“一創建”是指開展和諧模范寺廟暨愛國守法先進僧尼創建評選活動。定期對模范寺廟和先進僧尼進行表彰和獎勵，地方每半年評選一次，自治區每年評選一次。對評選為和諧模范寺廟的管委會和駐寺民警也給予相應的物質和精神獎勵。2012年以來，西藏每年都舉行全區和諧模范寺廟暨愛國守法先進僧尼表彰大會。

西藏的駐寺工作舉措，不僅在形式上將寺廟納入社會治理結構之中，更是在實質上對寺廟進行有效治理。所有的宗教活動場所，納入了國家公職人員行使社會管理的范疇，在整個社會治理結構中，成為一種組織上的固定形式而不是一種臨時性安排。

2011年年底，洛扎縣成立了6個寺管會和1個特派機構，駐寺干部60名，管理全縣宗教場所。其中卡久寺和卓沃隆寺的寺管會為副縣級機構，其他為科級機構。

（二）加強基層基礎的干部駐村工作

2011年9月，西藏自治區黨委決定從區、地（市）、縣（市、區）、鄉（鎮）四級黨政機關、企事業單位及駐藏中直單位選派21000多名干部組成工作隊，從10月起連續3年進駐全區所有5000多個行政村和居委會，開展創先爭優強基礎惠民生活動，一般統稱為干部駐村。

這一工作有“五項任務”要求，即建強基層黨組織；深入開展反分裂斗爭，切實做好社會穩定工作；幫助尋找、開辟致富門路；進行感黨恩教育；為群眾多辦實事、好事。

2014年下半年，也就是預定的三年駐村工作到期之際，西藏自治區黨委決定延長駐村工作時間。按照一年一批（實際上，一些部門和單位是以半年一批來安排駐村工作的）計算，現在是第四批駐村工作。

全區所有的村居委會都有駐村工作隊進駐，西藏自治區四級黨政機關、企事業單位和駐藏中直單位都有選派人員駐村的義務。干部駐村派出人員最多的還是各縣（區）。它有時限要求，不是常態化的制度安排。

（三）城鎮網格化管理和便民警務站五分鐘服務圈管理

2012年下半年，城鎮網格化管理模式向全區推廣。目前，城鎮網格化管理已經拓展到社區、村民組、居民區，延伸到寺廟。網格化管理模式，就是將各個社區劃分為多個網格，把網格劃分為日常管理、重點關注、綜合治理三個等級，整合社區工作人員、村（居）委治保員、流動人口協管員、治安民警等力量，確立“1+5+X”的網格力量模式，配置網格格長、流動人口服務員、居民事務聯絡員、治保員、民警等多重職務。網格化管理，關鍵性的基礎工作是相互關聯的人、地、組織基礎數據庫建設，建立起支撐網格化社會服務管理的基礎信息資源體系，包括基礎數據的動態更新系統建設。

便民警務站的設置，是推行城鎮網格化管理的配套措施。截至2014年年底，網格化管理拓展延伸到了社區、寺廟、村民組、居民區，西藏自治區在全區各地市所在地、所有縣城以及非縣城的一些重要地域，已經建成了698個便民警務站，每個警務站平均覆蓋半徑300—500米。

這一管理模式，對于完善社會治理結構意義重大。如果能夠把這一管理結構，與固有的組織結構進行有效的銜接與整合，并且理順與其他一些新設的管理架構的關系，從結構的簡便、高效、可持續方面多做文章，西藏的基層社會治理手段和能力的提升，會有一個良好的前景。

（四）雙聯戶建設

2013年，西藏把“雙聯戶”服務管理模式作為網格化管理的拓展和延伸，向全區推廣。同時開展“先進雙聯戶”創建評選活動。所謂“雙聯戶”，簡單地說就是“聯戶保平安、聯戶促增收”。劃分方式是，城鄉居民以5戶到10戶為一個聯戶單位，每個聯戶單位推選一名聯戶長，抓好“十聯”：矛盾糾紛聯排聯調、安全隱患聯防聯控、重點人員聯管聯教、困難家庭聯幫聯扶、環境衛生聯管聯治、精神文化聯娛聯揚、科技知識聯學聯教、小額信貸聯保聯擔、致富項目聯建聯營、發展成果聯創聯享。

截至2014年年初，延伸到各類學校、企業、寺廟，實現了全區“雙聯戶”工作全覆蓋。“先進雙聯戶”創建評選活動，實行一直到村的五級聯創、分級表彰，每年評選表彰一次，對“先進雙聯戶”在就業、高考、入伍、安置、入黨、入團等方面給予優惠政策。

（五）派駐村（居）黨支部第一書記、大學生村官

2012年，西藏啟動選派有黨員身份的國家公職人員到村（居）擔任黨支部第一書記工作，2013年年底全區所有村居全覆蓋。第一書記分別從自治區、地、縣、鄉四級部門選派，任期三年，國家公職人員身份不變，到期后返回原單位工作。他們與所選派村黨支部書記及“兩委”班子的關系，基本定位是幫辦不包辦、補臺不拆臺、到位不越位，與“兩委”班子形成合力。

西藏自2008年開始招錄大學生村官，主要對象是西藏生源的高校畢業生。自那時起，西藏每年都在做這項工作，目前，大學生村官在崗人數在2000名左右。

以上各個方面，洛扎縣均按照全區的統一部署，進行相應的機構設置和人員派駐。基層社會治理的組織結構上，做到了向基層傾斜、向農牧區傾斜這兩大要求。

（六）基層經濟社會管理的其他方面探索

經濟社會發展實施功能區管理方式。洛扎縣劃分為五大產業片區，分別為以糧油生產、加工建設為主的扎日鄉、洛扎鎮特色農業產業片區；以牦牛犏牛為主的色鄉牧業產業片區；以經濟林種植、野生菌類、蕨菜采集等為主的拉康鎮、拉郊鄉、生格鄉林下資源和藏藥材種植建設片區；以奶制品的農畜產品加工為主的邊巴鄉建設片區；以旅游產業為主的拉康鎮、色鄉片區。目前，色鄉、拉康鎮家庭旅館床位有300多個，邊巴奶渣、洛扎粉絲、扎日清油、拉康竹器木器、卡久寺茅膏草、賽卡古托寺藏香已經在區域外市場上有一定的知名度，形成了“一鄉一品”特色產業發展格局。

在銷售方面，除了與不丹王國保持的有一定規模的邊貿外，洛扎縣已經成功地打造了一年一度的、在縣城舉辦的“八一物交會”。組織開展物資交流活動，在洛扎具有悠久的歷史，事實上已經成為社會治理特別是經濟治理的一種形式和載體。

依托文化資源促進經濟社會發展。2011年黨的十七屆六中全會后，這一趨勢明顯加快。洛扎縣有豐富的物質文化和非物質文化資源，有國家級文物保護單位3個：賽卡古托寺、吉堆古墓群、德烏瓊和門當摩崖石刻。自治區級文物保護單位5個：拉隆寺、提吉寺、卡久寺、烈士陵園、古碉樓群。國家級非物質文化遺產1項：拉康俗人羌姆。自治區級非物質文化遺產5項：魯古拉姆（地方特色藏戲）、色隆東邊貿集市、貢祖腰帶編織技藝、拉隆白林羌姆、色若朗霞布卓。當然，最為基礎也最為普遍的是獨具特色的自然景觀和體現在人們生產方式和生活方式中的文化內蘊，它們與旅游業、文化產業結合在一起，呈現出良好的發展勢頭。

洛扎縣以新型農村合作醫療制度、新型農村社會養老保險為重點的農村社會保障體系已經建立起來，保障標準也在逐年提高，它對于基層社會穩定發揮了很好的托底作用。