第二節 研究回顧

由于本書是從制度的視角開展貧困識別的研究，因而在研究回顧部分，筆者主要圍繞兩個方面展開論述：對貧困識別的相關研究進行梳理，尤其是著眼于精準扶貧中存在的農村貧困人口“瞄準偏差”現象；通過對制度與行動的相關梳理，耙梳制度與行動的相關關系，為接下來的研究提供一定的理論啟示。

一 貧困識別的研究綜述[24]

長期以來貧困識別得到了中國政府、學界以及社會的廣泛關注。由于以戶為瞄準單元的扶貧模式是近年來才提出并實施的，因而學術界關于貧困人口瞄準效果的研究除了對精準識別的關注外，更多地見于對農村低保制度的研究。學者們主要從以下幾個方面解釋農村貧困識別的“瞄偏”問題。

（一）政策本身的缺失

該類研究認為瞄準偏離是由于政策自身的不完備造成的。譚秋成在剖析中央政策在農村的執行容易走樣的原因中提到了兩點：一是政策目標常常是定性的、多重的，甚至各項目標之間是有沖突的，因而造成政策目標難以度量；二是由于政策面對復雜多樣和不斷變化的環境因素，以及政策制定過程中政策制定者獲取信息有限等因素導致政策本身是不完備的。[25]政策自身的不完備在解釋貧困識別的“瞄準偏離”時同樣適用。

首先，由于貧困人口的瞄準機制具有簡約化和通用性的內在要求，因此瞄準機制的政策在落地的過程中與鄉土的復雜環境發生碰撞，因而不可避免地影響貧困人口識別的效果。[26]具體來說，在貧困識別中“精準”二字一直作為重要話語加以強調，但這與鄉土社會的“非規則性”不產生碰撞。一方面，農民對自己的收入本身并沒有一個清晰、明確的認知，而且農民也不愿意透露自己的隱私信息，這使得農戶主動地、真實地、準確地透露自己的收入存在困難。如李博、左停指出，農民的思維方式很大程度上受到“過日子經濟”的邏輯影響，這在農業生產和生活中的直觀表現就是粗放、模糊，使得農民本身就缺乏對自己收入的精確掌握。[27]王雨磊認為，掌握農戶的收入水平是數字治理的體現，但是農戶的家計知識和生活知識都缺乏對收入水平的關注，加之農民的“財不可露白”心理，農民的收入水平實際上是懸浮于鄉村生活的。[28]另一方面，用數字準確地測量農戶的收入也遇到一些現實的阻礙。如詹國輝、張新文指出，鄉土是一個豐富且繁雜的場域，農戶的收入具有不可貨幣化、不穩定的特征，因而使得用統一的核算標準來計算農戶的收入存在一定的難度。[29]何紹輝也指出，農村存在顯性和隱性兩種收入類型，而稻谷、牲口、偶爾的臨工等都是不可量化的隱性收入。[30]何立華也指出，在農民的收入構成中，生產經營性收入嚴重依賴于市場價格，工資性收入則不太穩定，因而這兩類收入波動很大，是僅為農戶個人掌握的私人信息，因而信息采集人員在測量農戶收入時存在信息不對稱的瓶頸。[31]概言之，貧困識別的政策話語要求精準地掌握農戶的真實收入，但政策話語中的“精準”要求具有一定的理想化特征，在現實的具體情境中存在操作的難題。

其次，貧困識別的瞄準機制過于強調數字的“精準”，這反而會遮蔽識別精準的內核。如何紹輝指出，“數理”上的精準更能夠反映實質的經濟狀況，而精準扶貧強調的是“數字”的精準，也就是說瞄準機制過于關注字面上的精準，卻忽視了“數理”上的精準。[32]陳輝、張全紅也強調，在貧困戶的識別中對收入標準的過于看重會使得貧困的多維福利特征得不到體現，健康、住房等因素在識別標準中則不受重視。[33]張永麗、盧曉認為，當前農村貧困已轉向發展性貧困，收入上的貧困僅是農民貧困的一個維度，其重要程度低于教育和健康維度的貧困。[34]

除此之外，也有學者指出現階段中國農村貧困人口瞄準主要采取的是“福利配額制”，它從制度上為瞄準偏差創造了空間。仇葉對福利配額制導致瞄準偏差的原因做出了三點解釋：一是它所依賴的主要瞄準方式是宏觀數量控制，要求分配的貧困人口總量最大程度地切合瞄準范圍內的實際貧困人口數量。但由于宏觀數量控制層級較高，難以有效地對接具體的、微觀的貧困戶數據，因而不可避免地產生“數量性偏差”。二是福利配額制需要通過地方性的次級分配來實現，但這種分配方式為地方性規則的運作提供了機會，并進一步強化了瞄準偏差。三是福利配額制的有效運行離不開行政化的配額權，也即給予了基層代理人極大的自由裁量權，從而滋生了貧困人口瞄準中的權力尋租空間。[35]簡言之，福利配額制產生了極大的中間損耗，這正是導致瞄準偏離的根本性制度因素。

（二）瞄準機制的偏差

該類研究認為瞄準偏離主要是由瞄準機制造成的。李小云指出，在以區域為瞄準單元的機制中，貧困縣和貧困村中占80%的人口往往并非真正的貧困人口。[36]社區瞄準機制是農村低保制度的實際救助對象與政策規定目標人群相背離的一個重要原因。[37]汪三貴、Park A.認為扶貧資源的增多并未達到顯著的減貧效應，在農村低保覆蓋率高于貧困發生率的情形下，絕對貧困人口的減少并不理想。究其原因在于貧困人口的識別機制不一致，國家統計局以經濟上的貧困人口為識別標準，而民政部門則以殘疾人、慢性病人等特殊人群作為依據，這樣的結果是國家統計局選出來的貧困人口多是經濟收入低于貧困線但具有勞動能力的人群，而民政部門選出來的低保戶多是不具有勞動能力但經濟收入在貧困線之上的人群。[38]楊龍、李萌、汪三貴指出，貧困人口的建檔立卡中存在表達與實踐的相背離。也就是說，在界定貧困對象與確定貧困人口規模時，采用福利測量方法，將人均純收入、最低生活標準和農村扶貧標準等定量指標作為重要依據。然而，在具體實踐中，卻采取“民主評議”的農戶參與方法。[39]世界銀行的社會保障專家Ravallion M.也認為政策表達的“收入貧困”與實際瞄準機制的貧困測量方法存在錯位的問題。[40]

（三）瞄準目標的偏離

該類研究認為瞄準目標偏離是貧困識別中瞄準偏離的深層次原因。在精準扶貧的官方文件中，屢次出現“鞏固溫飽成果”“加快脫貧致富”“消除貧困”“擺脫貧困”“共同富裕”“扶貧濟困”等字樣，這些官方表達無不彰顯國家在精準扶貧戰略中的“減貧”決心。由此可見，精準扶貧的瞄準目標是“減貧”。但是在精準扶貧政策落地的過程中，國家的“減貧”話語卻受到鄉土社會的消解，也即瞄準目標出現偏離。

一方面，鄉土社會在轉譯國家的“減貧”目標時出現了一定的偏差，這從客觀上導致了瞄準目標的偏離。徐娜、李雪萍指出，國家在精準扶貧中主要強調的是全體社會成員的基本社會權利都應得到保障，從而使得最為弱勢的貧困人口也能滿足最低生活需求，共享發展成果。這種“減貧”話語也可以被理解為機會公平，也即國家在精準扶貧中看重的是機會公平。然而，村集體將常識性的公平正義感置于最為重要的位置，也就是側重于強調程序公平。而村民則更為關注結果公平，并將結果公平作為判斷識別是否精準的主要依據。概言之，分配公平包括機會公平、程序公平和結果公平三個不同的維度。國家層面關注的是機會公平，而在鄉土情境中則看重程序公平和結果公平。[41]王雨磊指出，精準扶貧在國家層面的政策原則主要是“幫窮”，其內容實質與本書提到的“減貧”話語并無二致。但是，“幫窮”的原則與鄉土社會的社群倫理之間存在著一定的張力：關系的親疏，勤勞抑或懶惰，是否因殘疾、傷病等外在原因致貧，以及是否有迫切的需要都是社群倫理的重要考量因素。因而，國家的“減貧”話語中暗含的是“幫窮”的公平觀念，而鄉土社會的公平觀念則將“幫能”“幫親”“幫弱”“幫需”等涵蓋其中。[42]

另一方面，基層代理人在執行上級政府的政策時，也將國家“減貧”話語中所表露的“脫貧”“致富”的目標替換，轉而追求“資源獲取”“完成工作”等目標。王雨磊認為，扶貧瞄準的政策落地有賴于縣扶貧辦、村干部、駐村干部這三只“具體的手”。但是“這三只手”在具體的瞄準過程中，都沒有將公平標準作為主要的瞄準依據，即沒有嚴格地遵循貧困識別標準。縣扶貧辦在瞄準貧困村的過程中，將“福利共享”理念置于優先級，以此來平衡各行政村的利益訴求；行政村的村干部在瞄準貧困戶的過程中，將自己所處的自然村的利益置于優先級；而駐村干部在核查糾偏的過程中，將脫貧考核置于優先級，從而造成核查糾偏趨于形式化、表面化。精準識別的三重對焦都將目光偏離公平標準，“瞄不準”現象也自然難以避免。[43]雷望紅認為，受到治理成本高昂、治理資源有限以及壓力考核等因素的制約，基層干部不是將精準扶貧看作幫扶貧困戶的政策，而是將其視為隱秘的資源分配政策以及為了應付考核工作而必須完成的任務目標。[44]何紹輝指出，村干部在評選貧困戶的時候主要遵循“最恰當”原則，也就是選擇既不會引發村民質疑，又能夠有利于村莊工作開展的貧困者。在這種原則的導向下，貧困戶的最終名單不僅包含了經濟確實困難的貧困戶，也摻雜了部分釘子戶和關系戶。[45]陸漢文、李文君則指出，基層政府并未將“精準”作為識別貧困戶的真正目標。相反，他們主要考慮的是如何最大化地利用扶貧政策來獲取扶貧資源，因而在識別貧困戶時利用信息優勢以及信息不對稱的條件，將符合本級利益訴求的“非貧困戶”上報為“貧困戶”。[46]鐘漲寶、李飛指出，村莊中不同主體存在著迥異的社會心態，如村民代表和黨員主要抱有“不得罪人走形式”的態度，村干部考慮的是完成工作，駐村干部存有“過客心理”諸如此類，這些心態與國家的“減貧”目標背道而馳，因而也會影響貧困瞄準的效果。[47]李棉管指出，政治維度也會對瞄準偏差產生誘致性因素，這主要是因為社會政策的社會發展訴求與國家治理的政治性訴求之間不完全一致。[48]在這種觀念的指引下，政策執行者更為關注的是如何利用這種稀缺資源以及如何通過扶貧的各類考核。因而，國家話語中所表露的“脫貧”目標被政策代理人置換為“治理”目標。概言之，在精準扶貧政策的執行中，政策代理人對國家的“減貧”話語中所表露的“脫貧”“致富”的目標做了重新的解讀。簡言之，“減貧”話語在鄉土情境中出現了話語轉譯和目標替代。

（四）執行過程的失范

該類研究關注精準識別的各個環節中出現的一系列失范現象，強調不同的行動主體都基于自身的利益取向、價值觀念等因素對貧困人口的識別加以不同程度的干預，并從行動上制造了“瞄準偏差”。

第一，宣傳動員環節。按照國家“規范”話語的要求，村干部應該扎實、廣泛地開展宣傳動員以確保扶貧信息被廣大農戶所知曉，并動員困難的農戶申請為貧困戶，但現實情況是部分真正困難的人并沒有提出貧困戶的申請。葛志軍、邢成舉發現，真正的貧困戶并沒有廣泛、積極地參與精準識別的事務中，這主要是由于他們的信息受阻；而其他農戶或因為外出務工或出于自利考慮也缺乏參與貧困識別的熱情。[49]鄧維杰分析，這主要是由于信息傳遞不到位，使得部分扶貧目標群體沒有及時提交申請。除此之外，傳統文化和社區優勢群體的影響也會一定程度上消磨部分貧困戶遞交申請的積極性。[50]

第二，入戶調查環節。何立華指出作為代理人的地方官員應該細致、認真地完成入戶調查等工作以確保貧困識別的精準度。然而，地方官員是否不折不扣地完成上述工作難以評判，這種委托人與代理人之間的信息不對稱使建檔立卡中的“被脫貧”與“假脫貧”現象成為可能。[51]

第三，民主評議環節。一類觀點認為，村組干部的變通執行弱化了貧困戶識別的精準度。胡聯、汪三貴指出，召開村民代表大會并不是貧困識別中的必備環節。村干部的任職年限越長，其通過召開村民代表大會來集體評議貧困戶人選的可能性就越低，他們的個人意愿對貧困戶名單的支配權力也越大，進而導致了貧困戶評選的精英俘獲。[52]許漢澤、李小云將民主評議環節中貧困指標的分配概括為“選擇性平衡”，即出于村莊穩定的考慮，平衡各個村民小組的貧困戶指標。[53]李博等指出，村干部和鄉村精英構成評選貧困戶的評審小組，他們在具體的識別過程中形成了一個自己人的圈子。“規范”的規則與章程被擱置，轉而從鄉土社會的非正式制度中尋求智識，并以人情、面子、關系等作為重要的參考依據，從而評選出一些并非是貧困戶的親屬或朋友。[54]鄧維杰指出，部分村干部為了個人私利而“惡意排斥”真正的貧困戶。[55]另一類觀點認為，農戶的參與度不足也使得民主評議的效果大打折扣。鐘曉華指出，貧困農戶在精準扶貧中占據主體性地位，但他們的參與意識和參與能力的匱乏使得他們不能有效地參與精準扶貧的各環節中。[56]詹國輝、張新文調查發現，68.41%的村民在村莊評選貧困戶的活動中態度消極，11.51%的村民由于在外打工或居住等原因而遠離了村莊公共事務，其余熱心參與評選活動的代表則有相當一部分與貧困農戶存在親屬關聯。[57]吳雄周、丁建軍指出，村民參與貧困識別的冷漠態度對貧困識別的瞄準效果產生影響，他分析村民的參與排斥主要是由村民自身文化水平不高、扶貧利益不明朗、扶貧的政策較為模糊等因素造成的。[58]

第四，公示環節。貧困戶建檔立卡要求對民主評議的貧困戶名單進行公示，從而接受廣大農戶的監督。但是，公示環節對于糾正“瞄準偏差”的效果十分有限。有學者指出，村干部在公示環節中變通地選擇公示的地點。如雷望紅在贛南宋村調查發現，村干部為了避免不必要的麻煩，將最終確定的貧困戶名單張貼于村委會六樓的會議室。[59]也有學者認為，公示環節的監督作用不太明顯。由于社會流動的加速使得大量農村精英流出，留守在鄉村的許多農戶缺乏獲取扶貧信息的能力或者出于自利的考慮而遠離村莊公共事務。[60]

二 制度約束與行動能動的研究綜述

制度與行動是一對不可分割的概念，它們二者是相互影響共同作用的。制度是行動的基礎，行動的開展必須建立在相關制度約束與導向的基礎之上，離開了制度，行動也失去了明確的方向。同時，制度也不能孤立地存在，沒有具體的行動做支撐，制度只不過是空中樓閣。當然，制度約束下的行動并非毫無彈性空間，而是具有一定的能動性。在制度約束與行動能動的二元關系中，學術界主要從以下三種不同的解釋路徑開展具體的討論。

（一）剛性—彈性：制度約束與行動空間

周怡以一個集體主義村莊H村為例，指出在村莊轉型和村民分化的既定事實下，村莊共同體卻依然高度整合。究其原因，主要緣于該村剛性的制度環境：作為非正式規則的集體主義慣習對村民的消費行為、個人流動以及休閑行為具有決定性的影響；作為正式規則的村規民約則對村民生產、生活等方面的諸多行為施加限制。在這種剛性的制度約束下，村民沒有多少可供選擇的行為空間，其諸多行為讓旁觀者匪夷所思，但也正是這樣剛性的、強制的制度約束才確保了村莊共同體層面上的價值認同以及集體經濟秩序保持不變。[61]

陳映芳在對都市運動的研究中指出，構成社會運動的重要因素包括權利意識、行動能力以及可動員資源。囿于權利意識較為模糊、行動能力較差以及可動員資源的匱乏，下層市民往往面臨利益表達受阻或無效的困境。然而，盡管城市中產階層在上述三個方面擁有遠優于下層市民的條件，當他們面臨房產與物業糾紛、權利與經濟利益遭受侵害時，其行動選擇與效果仍然不甚理想。追根溯源，在于城市中產階層在維權過程中形成的市民自主組織受到了一系列制度的限制：中產階級維權主要依靠法律手段，而維護法院裁決公正的制度缺失在無形中滋生了權力干預司法的土壤；維權成立的自主團體不具備組織合法性，缺乏法律或政治制度的支持；中產階級的社會資源動員同樣沒有相應的制度保證。簡言之，政治與法律制度的瓶頸限制了城市中產階級的維權行為，使得他們不具備充足的行為空間。[62]

吳瑩等認為女性生育決策這一行為并不由個人的主觀意愿決定，而是同時受到內生性的傳統生育文化和后致性的計劃生育制度的影響。根據這兩種規范的影響力的強弱，作者區分了四種不同的社區類型：制度影響力強—文化影響力強的“村改居”社區；制度影響力弱—文化影響力強的單位制社區；制度影響力弱—文化影響力強的勞動力外流的農村社區以及制度影響力弱—文化影響力弱的其他社區。作者分別剖析了上述社區中女性的生育行為，并據此分析制度與文化限制了女性的生育選擇，而其選擇是否具有彈性空間以及彈性程度則取決于社區的類型。[63]需要注意的是，人們不僅在現實的社會生活中需要服從制度，而且在虛擬的網絡空間中也沒有絕對的自由。郭茂燦通過對調查問卷的分析，指出網民在虛擬的天涯社區仍會受到制度的約束：現實生活中的制度約束通過根深蒂固的道德觀移植到了虛擬世界；同儕評價和虛擬社區中成文或不成文的規定也會對網民的行動產生影響。由此可見，即使是在虛擬的網絡社區，道德觀和規定等制度因素都會約束人們的行動。[64]

制度約束也不全然是剛性的，相反，在新制度取代舊制度的過程中，不僅會受到舊制度的殘余及其代理人的鉗制，而且新制度的不斷完善也受到時間和經驗積累的約束。這樣造成的后果就是，新制度出臺、成型和完善的過程中難以有效規避“制度漏洞”的問題。[65]所謂“制度漏洞”，通俗地說，也就是制度非但不是剛性的，反而是彈性的、軟化的、不具有約束效力的。伴隨著制度漏洞產生的，是一系列意料之外的后果和行為。嚴霞、王寧發現，約束政府公務接待的正式制度在語義表述、制度設計、制度內容以及制度間相互關系等方面存在缺陷，給制度漏洞的形成創造了條件。同時，在制度執行的過程中，約束政府公務接待的下位制度經常讓位于維護經濟績效合法性的上位制度。因此，在制度漏洞與制度的軟約束下，人情文化這一非正式制度得以大肆滋長，它不僅使得“公款大吃大喝”這一行為獲得合法性，而且還對宴請標準、參宴代表、接待標準等提供了相應的非正式制度規范。簡言之，“公款大吃大喝”這一行為是約束政府公務接待的正式制度約束缺位的結果。[66]

（二）強勢—弱勢：制度約束與行動建構

行動者在受到制度約束的同時，也具有一定的自主性。換言之，他們能夠通過對行動的建構來應對剛性或彈性的制度約束。在此過程中，行動者被分化為兩種主要的類型，作為正式制度代理人，他們可以通過強勢建構的方式實現自主性應變；作為社會底層，他們主要以弱勢建構的方式達致權宜性的生產。

一是強勢建構，即正式制度代理人的自主性應變。正式制度代理人（也即“國家相關制度的代理人”）在代理國家相關制度的同時，也會受到科層制的各種制度的約束和保護，他們類似韋伯所說的“官員”，對自己的職位有“一種特殊的職務忠誠義務”。[67]盡管正式制度代理人忠誠地履行自己的職責，但是他們所處的環境往往是正式制度與非正式制度交織并存的，為了貫徹國家的正式制度，他們通常采用一系列非正式的行為。

不言而喻，正式制度代理人面臨沉重的、自上而下的體制性壓力。中國是一個體量龐大的“帝國”[68],“在帝國的大一統架構中，疆土遼闊，多元民族構成、不同區域在經濟、文化、社會組織上的千差萬別都給國家治理帶來了幾乎不可逾越的困境”[69]。概言之，中央集權體制趨于權力、資源向上聚斂，而地方性差異則要求更多的靈活性和自由裁量權，這引發了“權威體制與有效治理之間的基本矛盾”。[70]為了調和這一矛盾，以尋求中央與地方關系平衡的一個支點，許多制度安排應運而生，如“行政逐級發包制”[71]“上下分治的制度”[72]等。但是中華帝國的治理特征并非“行政逐級發包制”“上下分治的制度”等所能概括的，事實上，權威體制與有效治理之間的矛盾得以有效減緩與消解的關鍵在于正式制度與非正式制度之間微妙而隱蔽的轉換。也即在實際的運行過程中，在正式制度保持穩定不變的前提下，非正式制度被默許或鼓勵在適當的范圍和程度內調整和演變。[73]概言之，正式制度代理人一定程度上具有自由裁量權，在不挑戰正式制度的前提下通過自主的、靈活的、因地制宜的非正式行為來有效地應對多元的治理情境。

正式制度代理人自主的、靈活的、因地制宜的非正式行為主要體現為一系列的“變通”行為，它們是對制度執行的靈活性的折射。孫立平以華北B鎮為例，指出面對國家在農村的權力處于衰敗之中這個大的社會環境，農村基層干部既要完成國家征收定購糧這一“強加型契約”，又因國家收購價遠低于市場價格而遭到農民的極力抵抗。面對硬性的制度約束和農民的不情愿，基層干部通過“軟硬兼施”“情境建構”“情境逼迫”等“正式權力的非正式運作”方式無可奈何而又巧妙地利用了正式權力之外的本土性資源，進而貫徹執行了國家規定的收糧任務。[74]吳毅凝練地刻畫出鄉鎮政治中的“擂”與“媒”的行為特征：傳統計劃體制下的高效推動難以為繼，為了應對自上而下的壓力型體制和數字化的政績考核，“擂”作為非制度化的推動行為便應運而生。除了通過“擂”實現壓力的層層傳遞之外，鄉鎮干部還輔之以“媒”這種柔性的行為方式實現壓力傳遞的藝術化。[75]應星生動形象地提煉出基層干部在緩和與化解基層沖突中的“擺平術”，即在應對大河移民上訪的過程中采用了“拔釘子”“開口子”“揭蓋子”“冷處理”等“擺平”的行為。[76]馬明潔指出聯產承包責任制實行后國家對農村的控制減弱，鄉鎮干部也更新了其動員農民的理念，以往“組織式動員”的行為方式轉變成為“經營式動員”的行為方式，從而實現“逼民致富”。[77]戴慕珍所謂的地方法團主義，實際上也是一種地方上廣義上的變通。[78]概言之，正式制度代理人在執行國家政策或正式指令難以奏效時，采取“變通”或“上有政策、下有對策”的非正式方式軟化正式制度，并“汲取非正式制度及其實踐策略的智慧”。[79]

需要注意的是，盡管研究者不一定意識到，但是以上對變通行為的剖析都是從積極的方面著手，都暗含了正式制度代理人貫徹國家政策的努力和決心，他們的變通是為了自主地、靈活地、因地制宜地應對地方情境。但正式制度代理人的非正式行為不全是正面的、積極的，也有負面消極的“歪曲執行”的另一面。艾云通過對某農業縣計劃生育年終考核的分析，指出下級政府為了應對接連不斷的“檢查”或“考核”，采用了“造假”“陪同”“拉關系”“給紅包”“收買”“越級求助”等策略性行為，“應對”的反復發生與廣泛存在消解了“考核檢查”的價值。[80]歐陽靜指出鄉鎮干部為追求眼前的、短期的目標，以“策略主義”作為行為指導，在日常工作中為了達成目標可以采取一切具體的、權宜的和任意的方式。在桔鎮的招商引資中，鄉鎮干部的“共謀”“布景”“數字游戲”等行為即是明證。[81]如果說“應對”和“策略主義”還是源于自上而下的科層制的壓力，多少有些迫不得已的成分，那么鄉村精英在災后財富分配中的行為卻是積極主動的。徐曉軍、瞿謀指出在災后財富分配中，正式制度與非正式制度的并存事實上為鄉村精英提供了操作空間。鄉村精英既借助農民“平均主義”的公平觀念以及資源稀缺的現實，夸大受災程度和范圍以爭取到更多的財富；又在向下分配財富時，借著執行國家政策的名目以謀取自身利益。簡言之，鄉村精英在災后財富分配中交錯運用正式制度和非正式制度，從而謀取自身利益。[82]

無論是“正式權力的非正式運作”“擺平”等積極行為，還是“應對”“策略主義”等消極行為，都是“變通”這一行為的變體。除了變通之外，“共謀”也是軟化正式制度約束的典型行為。所謂“共謀行為”，指的是“基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督”。盡管共謀行為通常背離了正式制度，但是由于組織結構和組織制度的矛盾、政策制定與政策執行的分離以及激勵機制的不適當等原因，共謀行為得到了一定程度的默許，是一種“制度化了的非正式行為”。[83]但是，“變通”與“共謀”的行為并不總是暢通無阻的，當基層政府無法通過“變通”來完成正式制度規定的目標或者無法以“共謀”來應付更上級政府的正式制度時，“申訴”這一行為便應運而生。“申訴”這一行為是通過與上級政府的磋商達成的，通過反映基層工作的困難，與上級政府“討價還價”并使其變更治理目標。呂方指出在國務院扶貧辦提出了“三個確保”的目標并加強了資金專項化管理之后，地方政府處于任務陡增而資源銳減的窘境，加之貧困村與貧困戶的不滿，使得地方政府開展整村推進的工作更加艱難。基于此，武陵市扶貧辦通過申訴這一行為，分別使用了“雙重文本”和“雙重管道”，使得武陵市扶貧的地域特殊性得到照顧。[84]

二是弱勢建構，即社會底層的權宜性生產。正式制度代理人因為具有一定的“自由裁量權”，因而在面對不適宜的制度、規則安排時，通常可以采用較為積極、主動的方式建構制度。然而，沒有任何主動權的社會底層在面對不利于自己的制度安排時，往往會求助于“各種不可戰勝的 ‘變通’、非正式運作策略及其他 ‘日常形式的反抗’”[85]。換言之，社會底層作為“無權者”盡管不具有修改制度的合法性，也難以通過正面對抗來表達對制度、規則的不合作，但這并不意味著他們完全是束手無策的。相反，他們手中握有“弱者的武器”（weapons of the weak）[86]，使得以一種非暴力的形式沖破制度的硬殼成為可能。

周其仁通過對國家和所有權關系的討論，指出國家通過集中農業剩余、剝奪農民私有權及制造集體所有權等方式實現了集體公有制這一非合約性的制度安排。然而，集體公有制下的經濟安排是無效或者低效的，它不僅難以計量和監督勞動者的勞動成果從而激發他們的勞動積極性，而且對集體經濟中的管理者也缺乏有效的激勵。然而，集體公有制的低下效率并不足以敦促國家改變原有的制度安排，缺乏“退出權”和自由“叫喊權”的農民被迫留在公社體制內。當然，留在公社體制內的農民也并不是完全被動的，他們擁有“局部退出權”，也即可以通過減少勞動投入或者降低勞動質量等消極怠工的方式表達對公有制體制的不認同，并進而要求國家的讓步。[87]

項飚通過對北京“浙江村”這一知名的外來人口聚居區的跟蹤調查，發現盡管進京務工的經商人在從浙江向北京流動的過程中，面臨著“國家限制流動人口向城市流動的政策，獨特的工業化和城市化戰略、城鄉二元結構、戶籍制度以及城市中的 ‘單位制’”等一系列制度限制。[88]但是“浙江村”的農民工商戶自始至終都從未直接與制度進行正面的對抗，他們從早期的“游擊戰”，到后期的“陣地戰”和“拉鋸戰”，實質上都是采取的一種“逃避”的行為方式架空原有的制度安排。最終，“浙江村”的外來人口不僅沒有被驅散，反而隊伍不斷發展壯大。[89]

彭玉生通過對生育制度的研究，指出自20世紀80年代以來，國家推行的正式生育制度與上千年來的非正式生育規范產生了不可調和的矛盾。具言之，嚴厲的計劃生育政策借助國家機器的強制力，強烈沖擊了農民一貫持有的多子多福、養兒防老的生育觀念，也極大地限制了農民的生育行為。但是，在宗族網絡緊密的村莊，村民可以依憑強大的宗族凝聚力來實現對正式生育制度的規避或集體抵抗，從而彎曲國家計劃生育政策的鐵杠。[90]

吳毅認為“種房”是農民作為社會底層對長期以來受到社會體制與政策的不公平對待所采取的一種無可奈何的行為，他將農民的“種房”形象地概括為弱者的反“制”。通過“種房”這一彌散和無組織的行為，農民得以沖擊既有的社會游戲規則，使其部分失效，從而虛構出一個強弱“錯置”的場景。[91]王三意、雷洪進一步指出在不合理的土地征收的相關政策與制度面前，農民是被制約者，缺乏權力甚至毫無權力。盡管農民無權抵抗某種程度上不科學、不合理的開發或征地政策，也無法遏制政府在實施其他政策時出現的某些不嚴格、走后門、以權謀私等現象。然而，利益意識和理性意識日漸增強的農民，通過“種房”這一行為表達對政策的不滿以及政策實施的不信任。[92]

汪玲萍、蘇紅通過對蘇北L中學的調查，發現在學校這一有著正式科層制的單位組織中，普通教師的等級序列低于教學骨干、非實權領導和實權領導，位于最末。在L中學的教師升級游戲中，普通教師經常處于不利地位：他們的教學能力、精力和經驗不夠突出，而這三個方面的要求恰好是確定高三老師名單的儀式性規則。因此，他們通常與連續教高三或繼續教高二的“占莊”狀態無緣，而多是隨著學生的年級升級而流動的“循環”狀態，甚至是不能隨著所教學生的升級而上升的“留級”狀態。為了淡化升級游戲的儀式性規則對普通教師的不利影響，他們或是通過考研或跳槽等行為退出原有的制度安排；或是通過應付任務這一“混”的行為，找關系、打招呼或賄賂等“幕后解決”的行為以及“鬧”的行為達致耗蝕、破壞既有的正式制度，使制度安排朝著對自己有利的一面發展。[93]

盧暉臨以安徽南部的汪家村為例，分析集體制度是如何形成的。在研究中，他發現國家政權通過土改、合作化、公社化等方式使得地主、富農和中農的利益逐漸轉移至貧雇農。盡管集體制度在強大國家的推動和組織下，帶有很大的強迫性，但是農民并非全然被動的接受者，而是基于自己的文化意識和經驗去理解與建構制度。最終，集體制度的實質既非綱領性文件規定的“按勞分配”原則，也不是官方倡導的集體主義精神，而是“農民平均主義”。[94]

（三）單元—多元：制度約束與行動互動

如前所述，汪玲萍、蘇紅指出普通教師位列蘇北L中學的正式科層制的等級序列的最末，他們通過“退出”“混”“幕后解決”“鬧”等行為耗蝕、破壞既有的正式制度，使制度安排朝著對自己有利的一面發展。但是，L中學以教學能力、精力和經驗作為高三老師選拔的規則并不是普通教師單向改變的，而是在普通教師、教學骨干與領導的互動中改變的。除了普通教師使用“弱者的武器”外，教學骨干通過去蘇南地區轉轉這一行為發出離職威脅，或是通過與領導建立特殊主義人際關系以有效傳遞自己的信息。在此過程中，領導作為在規則上掌握主動權的群體，通過“落聘”的威脅或“安撫”來實現對普通教師和教學骨干的行為破解。至此，通過普通教師、教學骨干和領導這三個群體的互動，最終L中學選拔高三教師的規則并不是完全依憑教學能力、精力和經驗，而是形成了正式規則之外的潛規則。[95]

陳心想通過對A村土地分配的研究，指出原有的土地分配規則秉承著絕對平均主義的精神，無論男女老少，也無論貧富差異，土地的分配都是等量、等質的，而一旦村民去世或是戶口轉出本村，則需將土地全部退回。但此后，隨著假離婚和隱婚群體的出現，以及戶口轉出者的增多，這些村民對原有的規則提出了質疑。由此，圍繞著土地規則的分配形成了改革派、中立派和傳統派三個各執一詞的群體，他們以上級文件、利益制約、權力較量及鄉土特點作為重要砝碼，在反復博弈的過程中塑造出了土地分配的新規則。[96]

胡榮以理性選擇制度學派為研究視角，區分了制度形式和制度規范兩種不同類型的制度，它們分別對應的是表達出來的制度和付諸實踐的制度。在村委會選舉中，村民、村委會候選人以及選舉主持者與監督者都受到村委會選舉制度這一制度形式的限制。但是，上述三類主體又都是理性的行動者，都是以自身利益訴求為出發點在選舉中尋求自身利益的最大化。基于此，村民計算自己的利益得失從而決定是否投票以及將票投給誰，候選人也在通盤考慮自己的成本、效益以及勝算后決定是否競選。而作為選舉主持者與監督者的村選舉領導小組和鄉鎮選舉指導組在認真貫徹村委會選舉制度意圖的同時，也希望選出能夠支持他們工作的干部。因而，他們根據村民的參與程度以及候選人的競選熱情決定它們的行動策略，當村民參與程度高、候選人競爭熱情高時，他們便嚴格地實施選舉規則，反之亦然。簡言之，在村民、候選人及主持者的三方互動下，選舉制度或嚴格實施，或加以折扣。[97]

張靜從社會學的“法律觀念”出發，認為對土地使用規則的關注不應拘泥于法律條文或政策文本，而應放眼于規則得到社會成員承認并履行的現實世界。她指出，在具體的使用土地的實踐中，國家的土地政策、村干部決策、集體意愿和當事人合約等都可以作為土地使用的備選規則。不僅如此，上述的規則沒有任何一個能恒定地保持優勢性地位：國家可以強制推行土地政策或“廢止”土地合約；基層干部可以在土地的審批、管理、分配等具體的執行過程中因地制宜，甚至還可以對土地政策予以不同的解釋；群眾集體可以借助集體行動對土地決策施加影響；當事人亦可以“廢止”國家政策。國家、基層干部、群眾和當事人都對土地的使用規則有著充分的話語權，因而在規則選擇的過程中上述不同主體也會對土地的使用規則進行再一次的確認。在“再次確認”的實踐中，不同行動主體的利益及其力量的變動是最終決定選擇何種土地規則的關鍵性要素。[98]

周雪光指出，盡管村民選舉制度在1987年就已經正式推出，但是在相當長的一段時期、在相當廣闊的農村地區，地方政府（即鎮政府）都牢牢把控著村莊選舉的脈動。其中，控制選舉過程、圈定候選人以及操縱選票等方式都使得鎮政府能有效地左右村莊選舉的結果。然而，在對FS鎮的調查中，作者發現隨著時間進程的推移，村莊選舉的程序得到了規范執行、村民參與積極，且鎮政府在村莊選舉中也不再是操縱者而是變成了維護程序公正的監督者。村莊選舉制度何以變遷呢？作者認為，“一票否決”制使得鎮政府在村莊選舉中將維護社會穩定看得比選出自己滿意的候選人更為重要，而“干部輪換政策”也強化了鎮政府對村莊選舉的中立態度。此外，村民的權利意識增強，他們通過村莊選舉的規則來約束基層干部并從中受益。最后，外部機會的增多和村干部職位的吸引力下降也使得候選人對村干部這一職位不再執著。概言之，由于制度本身的內部沖突，以及鎮政府、村干部、村民這三類不同行動者的迥然不同的目的，以往作為儀式性存在的象征性選舉在多方互動下不經意地步入了正軌。[99]

三 現有研究的不足與努力的方向

通過對已有文獻的梳理和反思，筆者認為貧困識別的研究主要存在以下三個方面的不足：側重于對行動主體的考察，將貧困識別的瞄偏歸因于行動主體的不當實踐，缺乏對貧困識別的制度挖掘；在對行動主體的研究中，先驗地將行動主體假定為追求利益最大化的理性人，但是忽略了行動主體同時具有一定的道義觀念；對行動主體的研究聚焦于政策執行者，尤以對村組干部的研究居多，忽視了政策目標群體在貧困識別中的作用。基于此，本書將著重從這三個方面進行完善和努力。

（一）對貧困識別中的制度挖掘不夠

在已有的貧困識別的研究中，學者們側重于對行動主體的考察，將貧困識別的瞄偏歸因于行動主體的不當實踐。具體而言，學者們主要從“自上而下”與“自下而上”兩種路徑解釋貧困識別的偏離。[100]在研究中，基層干部、村組干部是研究者關注的重點。毋庸置疑，行動主體在貧困識別中的利益考量是無法回避的。但是，“人不僅是一種追求目的（purpose-seeking）的動物，而且在很大程度也是一種遵循規則（rule-following）的動物”。[101]尤其是在對精準扶貧大力投入的宏觀環境下，中央對各級政府實行目標管理責任制，采取“一票否決”的策略。在薯縣扶貧開發的過程中，全縣上下對精準扶貧工作高度重視，各部門、各鄉鎮也將精準扶貧視為工作的重中之重。鄉鎮干部、村組干部在政策執行過程中的走樣雖不能避免，但在“一票否決”的政策背景下，將貧困識別的瞄偏歸因于行為主體的不當實踐不僅沒有做到價值中立，而且也凸顯出濃厚的工具性意蘊。換言之，這種分析方式削弱了行為內在的張力以及行為生成的復雜性，行為被簡化為行動者身份的辨識工具。[102]然而，治理從本質上來說是治理者與被治理者根據一定的規則在互動中對公共資源進行配置，對基本秩序進行建構。[103]這也意味著，治理主體只是治理規則得以實踐的軀體——不是主體在治理，而是規則通過主體實現了治理。[104]因此，“如何治理”成為當前中國農村基層治理關注的焦點。[105]在此路徑下，研究者假定個體的行為是被他生存其中的（正式或非正式的）制度所刺激、鼓勵、指引和限定的。[106]“如何治理”的研究路徑為我們的研究提供了一定的啟示，我們不僅應將貧困識別的目光投向行動主體，也應更多地挖掘貧困識別中的制度。而在貧困識別的研究中，除了有關學者提出政策本身的不完備之外，沒有對貧困識別的制度進行縱深的思考，這是我們接下來要尋求突破的方向。

（二）對行動主體的道義觀念的關注不足

在對行動主體的研究中，學者們先驗地將行動主體假定為追求利益最大化的理性人，這符合當前基層治理研究中的趨勢。在基層治理的研究中，學者們關注基層治理的行動主體逐漸從傳統治理的取向轉為治理中的盈利訴求。尤其是在市場化轉型之中，地方政府被卷入資產、市場、資金和信息的壟斷活動之中。[107]學者們相繼對地方政府做出如下概括：“地方法團主義”“地方政府即廠商”“地方性市場社會主義”“村鎮政府即公司”“謀利型政權經營者”等。[108]張靜也提出了“政權經營者”這一概念。[109]在諸多分析中，學者們一致認同地方政府是一個獨立的利益主體，具有獨立的利益訴求和廣闊的利益空間。進言之，地方政府的利益“既超脫于中央利益，又區別于社區公益”[110]。尤其是稅費改革之后，地方政府日益呈現出“懸浮型”的特征。[111]同樣，雖然學者們對村干部的角色有著不同的觀點，但村干部的牟利動機和行為卻得到了廣泛的共識。[112]盡管不同的行動主體在貧困識別中具有一定的利益訴求，但這不能掩蓋他們同時具有道義觀念。在以往對貧困識別的研究中，學者們對行動主體的道義觀念的關注不足，而這也促成了本書接下來努力的方向。

（三）忽視了政策目標群體在貧困識別中的作用

在現有的對貧困識別的研究中，學者們不僅聚焦于對行動主體的利益考量，而且對行動主體的考察也以政策制定者和政策執行者為主，尤其是對以村組干部為主體的政策執行者的研究居多。而對于以廣大農戶為代表的政策目標群體在貧困識別中的作用，學者們則缺乏足夠的關注。學者們不僅忽視了農戶的道義觀念，將農戶視作為緊盯小我的理性人，而且更多時候學者們認為農戶在貧困識別的過程中參與不足，因而對他們缺乏足夠的關注。在筆者看來，政策目標群體在貧困識別中發揮了不容小覷的作用。政策目標群體是扶貧開發政策的直接受益者，因而他們對于扶貧開發的政策保持著相當的敏感性和關注度。與此同時，由于生活在鄉土社會，他們所持有的地方性知識與貧困識別的正式制度不可避免地存在張力，這也會促使他們對貧困識別的制度做出一定程度的反饋。事實上，在制度約束與行動能動的相關研究中，政策目標群體作為弱勢的一方可以通過弱勢建構，實現社會底層的權宜性生產。在本書中，筆者也關注政策目標群體在貧困識別中發揮了什么樣的作用，而這是在以往的貧困識別研究中不太注重的地方。