四 美國國防部《中國技術轉移戰略》報告背景

2017年12月，特朗普政府公布了其任內首份《國家安全戰略》報告，該報告將中國定位為美國的頭號競爭對手（competitor），并指出“中國和俄羅斯企圖侵蝕美國的安全和繁榮，是對美國的實力、影響和利益的挑戰。中俄意圖通過削弱經濟自由和公平、擴展軍隊以及控制信息和數據來壓制社會和擴大他們的影響力。”2018年3月，美國貿易代表辦公室（USTR）公布《301調查報告》，對中國產業政策進行指責，試圖為美國政府發動針對中國的貿易戰制造借口。

但是在這兩個直接涉及中國的重磅報告背后，2018年1月公布出來的五角大樓報告《中國技術轉移戰略：中國投資新興科技如何使戰略競爭者能夠獲得美國創新的成果》（簡稱《中國技術轉移戰略》）對中美即將展開的貿易對峙具有特別的意義。發布這份報告的機構是美國國防部2015年8月新成立的“國防創新試驗單元（Defense Innovation Unit Experimental,DIUx）”,2017年8月，該單位取消“試驗”正式變為國防部固定機構“國防創新單元（Defense Innovation Unit,DIU）”。DIU總部設在加州硅谷，是美國軍方和硅谷創新技術之間的橋梁，機構雇員也由軍人和科技、商界人士構成。現任主管邁克布朗也是報告的作者，曾任網絡安全公司賽門鐵克的總裁，主張硅谷、商界、大學和國防部合作開發下一代科技。另一名作者帕夫尼特辛格是DIU顧問，曾任職于奧巴馬政府國家安全委員會和國家經濟委員會，參與推動過“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）和“跨大西洋貿易與投資伙伴協議”（TTIP）。兩人在報告形成過程中與白宮、國家安全委員會和國會相關機構進行了討論。

報告認為，中國在執行長達幾十年的技術轉移計劃以增加中國經濟的規模和附加值。向中國的技術轉移部分通過中國在美商業并購、特別是風險投資實現。問題在于，中國投資的未來科技具有軍民兩用性，如人工智能、機器人、自動駕駛、增強現實、金融科技和基因重組。這些也是美國軍方爭奪的科技制高點，而兩用技術的軍民分界線越來越模糊了。除此之外，報告還認為中國利用工業間諜、網絡盜竊、留學交流、開源信息、在美中國機構招募人才和在華技術轉移組織等方式開展合法和非法的技術轉移活動。中國的目的是在關鍵工業領域主導世界，擺脫對外技術依賴，培養本土創新。“十三五規劃”和“中國制造2025”這些工業政策已經明確了創新和進口替代的方向。面對這一現實，美國沒有一個全面綜合的政策和工具應對向中國的大規模技術轉移，也沒有關于技術轉移發生速度、中國在美投資水平和美國需要保護的技術清單信息。外國投資審查委員會是僅有的幾個工具之一，但由于授權有限，只能做到部分有效。

綜合來看，報告認為美國國防安全受到來自中國的四大挑戰：美國軍事裝備和服務提供商變為中國控制的公司對供應鏈造成威脅；中國有目的的投資意在消除中美軍事差距；中國可以通過工業間諜和網絡盜竊拿到美國的國防設計和計劃；美國沒有各部門一致的科技保護清單導致管理混亂。為此，《中國技術轉移戰略》報告提出美國要建立跨政府、企業和學界的多維政策框架和“全政府”（Whole of Government）視野，以便對華行動能夠在戰略上協調、在多機構層面執行。在政策層面，報告建議分防御政策和積極政策兩類。前者以遏制技術轉移發生為目標，包括加強外國投資審查委員會改革，出口管制改革，留學生移民政策改革和反情報資源。后者以推動經濟領域技術發展和創新為目標，包括投資基礎科研，鼓勵美國學生投身STEM學科和助力增長和生產率提高的經濟政策。

為“采取措施挫敗（thwart）中國的技術轉移戰略”，報告提議了三條具體政策措施：其一，支持國會通過2017年提交的《外國投資風險審查現代化法》（FIRRMA），改革美國外商投資委員會（CFIUS），防止敏感技術轉移。其二，加強技術出口管制清單（EAR和CCL76）跨部門協調，與盟國形成國際技術轉移管控機制。其三，加強對中國留學生的簽證管理，審查留學生所學專業是否受保護。上述三條建議，后來完全被特朗普政府采納，甚至變本加厲地實施了。報告中的對華強硬政策建議被特朗普政府采納，直接導致美國過去一年多以來對中美貿易、投資、科技、人員交流等諸多領域的限制。

《中國技術轉移戰略》的報告大概在2017年夏秋完成，它承上啟下，將美國國防部“制造業與國防工業基礎”相關的《工業能力》報告與《301調查報告》通過科技轉移這一核心議題連接起來，可以看到報告中關于中國技術轉移的主要指責與《301調查報告》都是重合的，而后者在整合了軍方意見的基礎上，將這些觀點和佐證擴展到對華全面貿易關系上。國防部本身則借助這一報告完成了從“國防工業基礎”向“國家安全創新基礎”的范式轉變，進一步提高了軍費要價和軍事科技投入。