三 中美國際政治和安全秩序互動(dòng)

這一部分將通過定性分析來觀察1972年來中美兩國在國際政治和安全秩序領(lǐng)域的互動(dòng)狀況，特別是中國對美國主導(dǎo)的國際政治和安全秩序的態(tài)度。比較而言，兩國在國際政治領(lǐng)域中的秩序距離最遠(yuǎn)。即使是在“蜜月”時(shí)期，中國也從未認(rèn)可美國主導(dǎo)的國際政治秩序。在國際安全領(lǐng)域，中國于1978—1989年一度部分加入了美式安全秩序，但是此后雙方迅速疏離，東亞安全秩序問題也重新成為兩國關(guān)系發(fā)展的阻礙。中美兩國在政治和安全秩序距離上的拉大決定了雙方的認(rèn)同和互信難以建立，戰(zhàn)略互疑持續(xù)加深。

（一）圍繞國際政治秩序的中美互動(dòng)

美國主導(dǎo)的國際政治秩序是自由主義與等級制、主權(quán)原則與人權(quán)保護(hù)的混合體，倡導(dǎo)國際社會(huì)、尤其是美國及其盟友能夠以保護(hù)人權(quán)為由干涉其他國家的國內(nèi)事務(wù)。總體來看，中美兩國在國際政治領(lǐng)域的互動(dòng)以1989年為界分為兩個(gè)階段。在1989年以前，一方面，美國將“反對蘇聯(lián)共產(chǎn)主義”視為維護(hù)普遍自由和人權(quán)的先決條件，在實(shí)際政策中往往“本末倒置”、將反蘇置于人權(quán)之前。因此，美國長期對第三世界的反蘇政權(quán)（典型如智利和阿根廷的右翼政府）嚴(yán)重侵犯人權(quán)的做法“置之不理”，這在尼克松和福特時(shí)期達(dá)到高峰。直到卡特執(zhí)政，人權(quán)才被具體、明確地納入到美國的外交政策中，但是此后里根推行的強(qiáng)硬反蘇政策又削弱了人權(quán)議題的優(yōu)先級。[28]另一方面，國際政治秩序并未成為困擾中美關(guān)系的議題，甚至在反蘇方面還有共同語言。中國是從反對社會(huì)帝國主義的角度出發(fā)來接近美國主導(dǎo)的國際政治秩序，這與美國以反對蘇聯(lián)共產(chǎn)主義來保護(hù)普遍人權(quán)的國際政治秩序觀存在重大差異。

1989年后，中美兩國在國際政治秩序上的分歧嚴(yán)重惡化。美國針對中國的人權(quán)問題展開了一系列制裁和施壓，這使得人權(quán)和不干預(yù)內(nèi)政問題成為中美關(guān)系中“長期存在的事關(guān)雙方重大國家利益或根本價(jià)值觀的分歧與矛盾”,[29]直接推動(dòng)中國不斷在國際政治的原則議題鞏固和增強(qiáng)自身立場。[30]中國一方面做出了部分適應(yīng)性調(diào)整以緩解外部壓力，另一方面則積極與美國爭奪關(guān)于人權(quán)和主權(quán)的國際話語權(quán)。1991年11月，中國發(fā)表了第一份官方人權(quán)文件《中國的人權(quán)狀況》白皮書，明確提出了促進(jìn)人權(quán)是中國政府的重要目標(biāo)。但是，此舉體現(xiàn)的是中國對美式國際政治秩序的反擊。在白皮書中，中國在人權(quán)的主體、內(nèi)容及其與主權(quán)的關(guān)系上明確表示“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”“人權(quán)問題雖然有其國際性的一面，但主要是一個(gè)國家主權(quán)范圍內(nèi)的問題”。[31]這些表述奠定了中國人權(quán)觀的基礎(chǔ)，與美式人權(quán)觀中強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利、政治權(quán)利、普遍性人權(quán)和“人權(quán)無國界”的特征針鋒相對。[32]克林頓時(shí)期，美國開始部分以接觸代替施壓來說服中國融入美式國際政治秩序，敦促中國加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》這兩個(gè)關(guān)鍵人權(quán)公約。[33]對此，中國于2001年批準(zhǔn)并加入了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》。中國雖然在1998年簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，但是始終強(qiáng)調(diào)“人權(quán)的普遍性必須與各國具體情況相結(jié)合”,[34]一直沒有加入公約。其中核心問題就在于難以在表達(dá)和結(jié)社自由這兩個(gè)議題上達(dá)到國內(nèi)治理和實(shí)施公約上的妥善平衡。[35]對待兩份公約的不同態(tài)度也說明，中國始終強(qiáng)調(diào)人權(quán)的首要內(nèi)容是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而非特定形式的政治權(quán)利。

在雙邊博弈中，20世紀(jì)90年代后，中國與美國就進(jìn)行了19次人權(quán)對話。自2000年的第12輪中美人權(quán)對話起，這一磋商就無一例外被中國政府表述為“坦誠的交流”，這表明中美雙方存在嚴(yán)重、公開的分歧。[36]在多邊博弈中，聯(lián)合國是中國與美國為爭奪話語權(quán)、塑造國際人權(quán)秩序的主要平臺(tái)。在中美建交后的1979年，中國就成為聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)的觀察員，1981年正式成為成員并一直連任。在中美的人權(quán)矛盾激化后，兩國連續(xù)每年在人權(quán)委員會(huì)提出針鋒相對的動(dòng)議和反動(dòng)議。在發(fā)展中國家的支持下，中國連續(xù)11次挫敗了美國在人權(quán)委員會(huì)提出的反華提案。在2006年聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)成立后，中國就當(dāng)選其成員并在可能的范圍內(nèi)（單個(gè)任期三年，只能連任一次）高票當(dāng)選并連任。同時(shí)，自2009年起中國就開始接受和通過人權(quán)理事會(huì)國別人權(quán)審查。[37]中國在多邊博弈中不僅沒有在人權(quán)問題上向美國退讓，而且還成功地增強(qiáng)了自身在聯(lián)合國框架內(nèi)關(guān)于人權(quán)秩序的話語權(quán)。與此相應(yīng)，美國對聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)也日益不滿。美國和部分人權(quán)組織在2006年后一直強(qiáng)烈批評聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)沒有引領(lǐng)國際人權(quán)秩序的資格，指責(zé)包括中國在內(nèi)的理事會(huì)成員是“嚴(yán)重侵犯人權(quán)”的國家。特朗普政府更是明確提出除非聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)進(jìn)行改革，否則美國將退出這一機(jī)構(gòu)。[38]

此外，中美兩國在“保護(hù)的責(zé)任”和人道主義干預(yù)等議題上也存在深刻分歧和消極互動(dòng)。在“保護(hù)的責(zé)任”問題上，中國原則上支持政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)其公民、在國家不能履行這一職責(zé)時(shí)國際社會(huì)有權(quán)干預(yù)。同時(shí)，中國嚴(yán)格控制該原則的適用范圍，將其限制在聯(lián)合國《2005年世界首腦會(huì)議成果文件》確立的一國存在“滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪”的條件下。并且，中國認(rèn)為“保護(hù)的責(zé)任”在國際法上的地位低于《聯(lián)合國憲章》，利用國內(nèi)法、增強(qiáng)國家主權(quán)是履行“保護(hù)的責(zé)任”的最主要途徑，反對外國的武力干預(yù)。[39]與此相對，以美國為代表的西方國家則更愿意超越主權(quán)原則，甚至發(fā)展出了一整套關(guān)于人道主義干預(yù)和履行“保護(hù)的責(zé)任”的“正義戰(zhàn)爭理論”。在2011年關(guān)于利比亞問題的聯(lián)合國投票中，中國沒有反對美國陣營提出的為進(jìn)一步干預(yù)掃清障礙的決議，這一度被視為中國在人權(quán)和干預(yù)問題上接近美國的風(fēng)向標(biāo)。但是隨著利比亞局勢的發(fā)展，中國迅速改變了做法，在之后的敘利亞問題上明確反對美國的干預(yù)動(dòng)議。[40]中國明確主張《聯(lián)合國憲章》沒有賦予安理會(huì)對成員行使“政權(quán)更迭”的權(quán)力和職能，不能要求一國政府下臺(tái)。[41]除了否決美國及其盟友提出的決議以外，中國在2018年還和俄羅斯共同爭取到足夠的支持者，挫敗了美國提出的就為聯(lián)合國敘利亞人權(quán)調(diào)查團(tuán)撥款進(jìn)行投票的動(dòng)議。[42]

總體來看，在度過了1972—1989年的相對穩(wěn)定期后，美國一直希望通過施壓和接觸的雙重政策來促使中國接受美式國際政治秩序觀，但是結(jié)果卻適得其反。在外部壓力下，中國提出以發(fā)展和主權(quán)為核心的國際政治秩序主張。伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的增長，這一秩序觀還不斷擴(kuò)散。在圍繞國家政治秩序的互動(dòng)中，中國雖然不時(shí)做出姿態(tài)調(diào)整，但是實(shí)質(zhì)上“在1989年后中美兩國從未在人權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行過任何合作”。[43]在國際政治領(lǐng)域，兩國都堅(jiān)持和推進(jìn)各自的立場，秩序距離不斷擴(kuò)大，其沖突也逐步從雙邊蔓延到多邊和全球。

（二）圍繞國際安全秩序的中美互動(dòng)

美國主導(dǎo)的安全秩序是一種等級制的合作安全。與傳統(tǒng)的軍事同盟或者集體安全不同，美國與加入這一安全秩序的國家在地位上存在差異，彼此軍事力量的性質(zhì)和功能也大不相同。第一，只有美國有權(quán)決定能否“合法地”在國際事務(wù)中行使武力，其他國家只有獲得美國許可才可以單獨(dú)或者聯(lián)合行使武力；第二，其他國家的軍事力量不以美國為假想敵，而應(yīng)當(dāng)以配合美國的軍事力量和安全政策為原則，實(shí)現(xiàn)不同程度的“安全一體化”。[44]簡而言之，美國的安全伙伴不是第二次世界大戰(zhàn)前的傳統(tǒng)同盟體系中擁有同等安全權(quán)力和獨(dú)立軍事地位的平等盟友，而是在政策和能力上都受到限制（自愿或者被迫）的追隨者。美國主導(dǎo)的安全秩序是一個(gè)伙伴國在安全功能上存在顯著分化的體系。

在1978—1989年，尤其是蘇聯(lián)入侵阿富汗后，中國部分、短暫地加入了美國主導(dǎo)的國際安全秩序，這體現(xiàn)在將蘇聯(lián)視為戰(zhàn)略假想敵，而將美國及其盟友作為可以依靠的安全伙伴。同時(shí)，在中國臺(tái)灣問題這一關(guān)鍵的安全議題上，中國與美國在聯(lián)合公報(bào)中做出了“中國努力尋求和平統(tǒng)一的基本方針”的表述。[45]在這一時(shí)期，中國在整體上趨于接近美國主導(dǎo)的國際安全秩序。中國的政策變化使得中美在1980年實(shí)現(xiàn)了國防部長的互訪，1984年開始互派軍事技術(shù)工作小組，美國也啟動(dòng)了對華武器技術(shù)出口，包括魚雷、大口徑彈藥、火炮定位雷達(dá)、新式航空電子設(shè)備以及UH-60黑鷹直升機(jī)等裝備。[46]這種安全合作是該時(shí)期的中美關(guān)系被稱為“蜜月期”或者“準(zhǔn)盟友”的關(guān)鍵。

1989年后，美國對中國的全面制裁波及安全領(lǐng)域，中美的既有安全合作完全中斷。此后，雖然在海灣戰(zhàn)爭中兩國安全關(guān)系有所改善，但是1995年的臺(tái)海危機(jī)、1999年的炸館事件和2001年的南海撞機(jī)事件嚴(yán)重?fù)p害了雙方的安全互信。在“9·11”事件后，中美的總體和軍事關(guān)系開始改善，但是雙方并沒有在安全秩序上接近。一方面，中國并不贊成美國為了反恐而加強(qiáng)與中亞國家的軍事聯(lián)系，擔(dān)心形成對中國的“包圍”，反對美國的反恐“擴(kuò)大化”；另一方面，中國在2005年通過《反國家分裂法》后，美國反而轉(zhuǎn)向增強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)的軍事聯(lián)系，甚至考慮將其納入導(dǎo)彈防御體系。[47]在后“9·11”時(shí)期，中美在阿富汗議題上的互動(dòng)就生動(dòng)展現(xiàn)了雙方的真實(shí)距離。在小布什和奧巴馬政府時(shí)期，美方認(rèn)為兩國在安全上存在共同利益，因此一直嘗試與中國在阿富汗進(jìn)行安全合作。小布什時(shí)期，美國政府曾和中國探討是否能為美國提供象征性的軍事支持，這遭到了中國的拒絕。[48]奧巴馬時(shí)期，美國則再次與中國商討能否通過中阿邊境的瓦罕走廊向北約部隊(duì)提供補(bǔ)給，中國對此則加以默拒。[49]中國的做法說明，雖然小布什執(zhí)政時(shí)期和奧巴馬執(zhí)政前期是中美關(guān)系的表面“高點(diǎn)”，但是雙方的安全距離卻遠(yuǎn)大于1989年前。

2009年后，中美在國際安全秩序上的距離進(jìn)一步拉大，由中國臺(tái)灣問題擴(kuò)散到東海和南海爭端上。在爭端中，中國拒絕放棄使用武力維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利，也拒絕接受國際法庭的第三方仲裁。與此相應(yīng)，美國也更加清晰和公開地將中國設(shè)定為在亞太地區(qū)的主要假想敵。在2012年爆發(fā)的釣魚島危機(jī)中，奧巴馬政府始終強(qiáng)調(diào)希望中日兩國和平解決爭端、避免沖突，美國在領(lǐng)土主權(quán)上不持立場。但是與此同時(shí)，美國又主張釣魚島處于日本的實(shí)際管轄，因?yàn)椤度彰腊脖l約》適用于釣魚島。[50]這一立場在特朗普執(zhí)政后也得到了迅速的再保證。美國釣魚島政策的核心實(shí)質(zhì)就是反對中國以武力或者其他強(qiáng)制手段改變現(xiàn)狀。但是在中方看來，美國“模棱兩可”的政策一方面偏袒了日本，另一方面則意在挑起中日矛盾，坐收漁利。作為對日本和美國的回應(yīng)，中國隨后也打破了中日之間的既有默契，公布了釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)海基點(diǎn)基線，[51]并于2012年9月開始派遣大規(guī)模海警艦船編隊(duì)赴釣魚島海域巡航。中國以“改變現(xiàn)狀”回應(yīng)“改變現(xiàn)狀”，意在削弱日本對釣魚島的有效控制。[52]圍繞釣魚島爭端，中美兩國在安全秩序的分歧推動(dòng)美日同盟不斷強(qiáng)化，中國對該同盟的警惕也在不斷上升。在南海問題上，中美關(guān)于國際安全秩序的矛盾更加尖銳。

雖然中國在2012年提出構(gòu)建中美新型大國關(guān)系，但是這并沒有縮小雙方在國際安全秩序上的距離。盡管新型大國關(guān)系包含了“不沖突、不對抗”“互相尊重”和“互利共贏”這三個(gè)層面的內(nèi)容，但是其只能維持“不沖突”的底線，沒能扭轉(zhuǎn)對抗不斷升級的局面。[53]在2008年后，美國認(rèn)為中國人民解放軍的戰(zhàn)略計(jì)劃和軍力建設(shè)是以迅速增強(qiáng)區(qū)域拒止（Anti-Access/Area-Denial,A2/AD）能力為目標(biāo)，旨在阻止美國軍隊(duì)在中國周邊爆發(fā)武裝沖突的情況下進(jìn)入中國沿岸地區(qū)，其主要打擊對象是美國在亞太地區(qū)的海空軍和軍事基地。美軍也針鋒相對地提出了包括“海空一體戰(zhàn)（Air Sea Battle）”在內(nèi)的多種戰(zhàn)略，甚至主張直接打擊中國本土（而非單純進(jìn)行離岸戰(zhàn)爭）以削弱中國的區(qū)域拒止能力。[54]從美國的角度來看，其認(rèn)為即使能夠改變中國在安全領(lǐng)域的行為和短期策略，也無法改變中國敵視美國的長期戰(zhàn)略，中國在根本上反對美國在亞太地區(qū)的軍事存在和安全秩序。[55]從中國的角度來看，“強(qiáng)起來”的中國必然要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和維護(hù)主權(quán)領(lǐng)土利益，不可能放棄單獨(dú)行使武力的權(quán)利。可以說，1989年后中美在國際安全秩序上的距離就在日漸擴(kuò)大。2008年后中國的國際政策只是加速了這一進(jìn)程，但是并沒有改變雙邊互動(dòng)的實(shí)質(zhì)。