第二節　規劃體系

鄉村振興戰略規劃體系是以國家鄉村振興戰略規劃為綱領，構建省域鄉村振興戰略規劃，市、縣鄉村振興總體規劃，村、鎮鄉村振興詳細規劃共四級規劃體系，結合行政區劃、農業主體功能定位、區域綜合發展水平、村鎮區位條件，研究鄉村振興戰略規劃的實施機制。

一、規劃體系

關于鄉村振興規劃的分級與不同層級間的銜接。目前，國家要求編制國家級、省級、縣級鄉村振興規劃，其中，國家級屬于綱領性規劃，省級屬于政策性規劃，縣級屬于實施性規劃。而市級鄉村振興規劃，我們認為也有其存在的價值。市級鄉村振興規劃應“承上”，即落實國家、省、市關于鄉村振興的政策與實施意見，以及“啟下”，即識別市域鄉村地區的總體特征，確立指導市域內不同發展區域、不同類型村莊的振興指導方案。這樣一來，市級規劃中的實施指導內容，將在縣級規劃中定位至每個村的振興目標及路徑，再在鄉鎮或村級鄉村振興規劃中進行具體空間落實。這應是鄉村振興規劃的分級規劃傳導模式。鄉村振興戰略規劃體系主要由總體規劃和專項規劃或行動方案構成，國家、省、市、縣均應編制鄉村振興戰略規劃，鄉鎮應因地制宜，編制鄉村實用性規劃。

（一）國家規劃

2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，對實施鄉村振興戰略第一個五年工作做出具體部署。按照到2020年實現全面建成小康社會和分兩階段實現第二個百年奮斗目標的戰略部署，明確了2018年至2022年這五年間既要在農村實現全面小康目標，又要為基本實現農業農村現代化開好局、起好步、打好基礎。為此，規劃要求：到2020年，各地區、各部門鄉村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標如期實現；到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全。規劃還提出了鄉村振興新格局、農業現代化、鄉村產業、美麗鄉村、繁榮鄉村文化、鄉村治理、農村民生、城鄉融合發展政策體系等八個方面的重點任務。

國家鄉村振興戰略規劃是鄉村振興戰略的頂層設計和總體部署，是各部門、各地區編制鄉村振興規劃的重要依據和具體指南，不僅為我們描繪了實施鄉村振興戰略的宏偉藍圖，也為未來五年實施鄉村振興戰略細化、實化了工作重點和政策措施，部署了一系列重大工程、重大計劃和重大行動。各部門、各地區編制鄉村振興戰略規劃，既要注意結合本部門、本地區實際，更好地貫徹國家鄉村振興規劃的戰略意圖和政策精神，也要努力做好同國家鄉村振興規劃的銜接協調工作。這不僅有利于推進國家鄉村振興規劃更好地落地，也有利于各部門、各地區推進鄉村振興的行動更好地對接國家發展的戰略導向、戰略意圖，并爭取國家重大工程、重大計劃、重大行動的支持。

（二）省級規劃

省級行政單元要把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，把堅持農業農村優先發展的要求落到實處，因地制宜對接國家鄉村振興戰略規劃體系，按照地方實際積極探索省域鄉村振興示范試點工作，建立健全城鄉融合發展政策體系。

省級黨委和政府要強化自身在實施鄉村振興戰略中的主體責任，按照國家鄉村振興戰略規劃體系繪制好的戰略藍圖，堅持工農業和城市、農村一起抓，推動各級干部主動擔當作為，把農業農村優先發展原則落實到各個方面。同時要對接國家鄉村振興戰略規劃部署的重大工程、重大計劃、重大行動等，積極作為，切實發揮向上銜接和向下落地的作用，因地制宜、分類有序對接好國家各部門，爭取項目、資金政策在省域內落地實施。

（三）縣級規劃

縣級行政單元要以制定全域鄉村規劃為重點，樹立城鄉融合、一體設計理念，系統落地鄉村振興戰略中的產業、空間、環境、政策等任務。

縣級鄉村振興規劃是引導縣域鄉村振興的“一張藍圖”，其編制要以上級鄉村振興規劃為主要依據。隨著規劃級別的降低，規劃涵蓋內容需更為細致而具體，要結合區域實際，體現地方特色。一是順應城鄉融合發展大勢。堅持鄉村振興和新型城鎮化“雙輪驅動”，整體考慮城鎮和鄉村發展問題。二是加快發展特色小鎮和小城鎮。堅持“小而特、小而強”原則，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，因地制宜地發展一批科創、文創、旅游、電商、康養等特色小鎮和果蔬、花木、生態等專業小城鎮，將特色小鎮和小城鎮建設成為承載部分新經濟、新模式、新業態發展的重要載體。三是建設生態宜居美麗鄉村。以生態、宜居為導向建設美麗鄉村，發揮鄉村的多元化功能，為城鎮消費者提供更多的優質農產品。

結合縣域發展的實際情況，通盤考慮城鎮和鄉村發展問題，調動各方積極性、主動性、創造性，系統謀劃鄉村振興戰略實施路徑。一是統一謀劃，推進縣域內“多規合一”落地。一體設計縣域的產業發展、基礎設施、公共服務、資源利用、生態建設和環境保護等主要布局，強化縣域空間規劃和各類專項規劃銜接，形成田園鄉村與現代城鎮各具特色、交相輝映的城鄉發展形態。二是科學編制不同類型村莊建設規劃。以農村人居環境整治為重點，根據村莊現有條件和發展需求，科學安排縣域鄉村布局、資源利用、設施配置和村莊整治，推動村莊規劃管理全覆蓋，落地縣域內鄉村振興戰略任務，優化鄉村生產、生活、生態空間。三是探索將村域作為整體單元進行統一建設和經營。在尊重農民意愿前提下，深化農村“三變”改革，探索以農民和村集體土地權益作價入股，與社會資本合作組建市場化的開發平臺公司，統籌建設村域的農民社區、田園綜合體和基礎設施，統一運營村域的田園綜合體發展現代農業，吸引城市居民到農村生活創業、休閑體驗、養老養生等，同步實現農村面貌改善、現代農業發展、農民就業增收的鄉村建設目標。

二、規劃銜接

2018年中央一號文件指出的，要加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。鄉村振興戰略總體規劃編制要與國民經濟規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、生態保護規劃等相銜接，這是保障鄉村振興規劃科學制定與實施的重要前提與基礎。

（一）與“國民經濟和社會發展規劃”“新型城鎮化”“主體功能區”等規劃的銜接

鄉村振興規劃與“國民經濟和社會發展規劃”“新型城鎮化”“主體功能區”等戰略性、基礎性、約束性規劃的銜接。“國民經濟和社會發展規劃”是統領全國或者某一地區規劃期內經濟社會發展的行動綱領，是對本轄區國民經濟和社會發展的全面部署和總體安排，是編制各級各類規劃的基本依據，在編制鄉村振興戰略規劃時，要與“國民經濟和社會發展規劃”充分銜接。鄉村振興戰略與“新型城鎮化”戰略是驅動現代化進程這駕“馬車”的“雙輪”，表明鄉村振興規劃需立足新時期城鄉融合發展理念，充分考慮與“新型城鎮化”規劃的協調以推動城市與鄉村同步發展。“主體功能區”作為國土空間開發保護基本制度，將我國國土空間按照開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，這給鄉村振興戰略布局提供了重要方向。因此，鄉村振興規劃需重視以國家和省級“主體功能區”規劃及相關戰略、制度為基本依據，推動城鄉國土空間開發格局優化。

（二）與國土空間規劃的銜接

現階段中國正大力推進空間規劃體系的建立，其核心是推動各項規劃在空間上的統一，其目標是促進空間資源的合理保護和有效利用。必須看到的是，土地是承載人類活動的重要載體，因而推動國土空間治理能力提升有利于進一步落實鄉村振興規劃。此外，從規劃涉及內容而言，鄉村振興規劃側重于經濟、生態、文化、政治、社會五要素的統籌建設；從規劃地位而言，鄉村振興規劃作為戰略性規劃，側重新型城鄉關系下鄉村的未來發展。綜上可知，鄉村振興規劃需強化對國土空間規劃的引導作用，國土空間規劃需做好與鄉村振興規劃的銜接，以落實鄉村振興相關戰略舉措。

（三）與美麗鄉村規劃、鄉村規劃等系列發展規劃的銜接

鄉村振興規劃與美麗鄉村規劃、鄉村規劃等系列發展規劃銜接。從規劃初衷而言，雖然美麗鄉村規劃和鄉村規劃等規劃的本質與鄉村振興規劃一樣，均為促進鄉村發展，但其內涵與側重點卻存在明顯差異。如美麗鄉村規劃雖也強調經濟、生態等五要素的統籌建設，但其建設目標卻與鄉村振興規劃存在差異。一是美麗鄉村規劃強調科學、生產發展，而鄉村振興規劃強調產業興旺；二是美麗鄉村規劃強調村容整潔，鄉村振興規劃強調生態宜居；三是美麗鄉村規劃強調管理民主，鄉村振興規劃強調治理有效。可見，相比于美麗鄉村規劃，鄉村振興規劃對鄉村發展的要求更高、涉及范圍更廣。鄉村規劃作為指導鄉村發展和建設的基本依據，其目標是促使鄉村整齊整潔，而這正是鄉村振興中“生態宜居”的重要一環。必須認識到的是，圍繞美麗鄉村規劃、鄉村規劃等展開的大量理念與實踐探索可作為鄉村振興規劃編制與實施的重要理論參考依據，因而在做好鄉村振興規劃對美麗鄉村規劃等的引導的同時，可從戰略高度層面融合這些規劃的理念與想法。