《中華人民共和國農村土地承包法》理解與適用

農村土地承包是指,對農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地,采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。

家庭承包經營是我國的一個偉大創舉,在堅持土地等生產資料集體所有的前提下,把土地使用權承包給農戶,確立了家庭經營的主體地位,賦予了農民充分的生產經營自主權。家庭承包經營和集體統一經營是相互依存的統一整體,家庭承包經營是我國農村集體經濟組織內部的一個經營層次,是農村集體經濟的一種有效經營方式。農民通過承包本集體的農村土地,取得土地承包經營權,從而對所承包的土地享有經營自主權、收益權和土地承包經營權流轉的權利。

1993年,國家將“農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”寫進憲法,將其作為我國農村的一項基本經濟制度固定下來。

《中華人民共和國農村土地承包法》于2002年8月經第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過,自2003年3月1日起施行。2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議作出決定,將法律中的“征用”修改為“征收、征用”。

2002年的農村土地承包法,對穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地承包經營權,維護農村土地承包經營權人的合法權益,促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定,發揮了重大作用。農村土地承包法實施以來,我國經濟社會快速發展。從宏觀層面看,國家工業化、城鎮化、信息化加速推進,為農業農村經濟發展和農民增收提供了強有力支撐,但在土地、資金、勞動力等生產要素流動上,又對農業和農村經濟發展提出新挑戰。從農村內部看,隨著農業農村現代化水平的提升,大量富余勞動力轉移到城鎮就業,各類新型農業經營主體大量涌現,土地流轉面積擴大,規模化、集約化水平提高,土地經營方式呈現多元化格局。農業產業化、水利化、機械化、標準化及科技進步,都對完善農村土地制度提出新的要求。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出一系列方針政策。主要包括:在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權“三權”分置、經營權流轉的格局;維護進城務工落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權,依法規范權益轉讓;允許承包方以承包土地的經營權入股和發展農業產業化經營,探索承包土地的經營權融資擔保;健全工商資本租賃農地的監管和風險防范制度,加強用途管制,嚴守耕地紅線;建立完善土地承包經營權確權登記制度;保障農村婦女的土地承包權益;在農村集體產權制度改革中確認農村集體經濟組織成員身份等。

黨的十九大報告進一步明確提出,“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

農村土地承包法2018年12月29日第二次修正主要有以下九個方面的內容:

(一)明確了農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置

“三權”分置改革是繼家庭承包責任制之后農村改革的重大制度創新,從理論和實踐豐富了農村雙層經營體制的內涵。家庭聯產承包責任制實現集體土地的“兩權”分離,主要解決調動億萬農民的生產積極性問題,“三權”分置主要解決農業適度規模經營、集約化經營及發展現代農業問題。

1.集體土地所有權。

《中華人民共和國憲法》第10條第2款規定,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”。根據《中華人民共和國物權法》第59條第1款的規定,農村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農村集體經濟組織或者村委會代表集體經濟組織行使所有權,享有對土地占有、使用、收益和處分的權利。我國農村集體土地所有權集體所有制同全民所有制一樣,是社會主義經濟制度的基礎。

物權法將土地承包經營權界定為用益物權,集體所有權侵犯承包經營權的問題從法律上得以解決。2018年12月29日修改農村土地承包法,立足于堅持集體土地所有權制度,清晰界定集體土地所有權與土地承包經營權的權利內容,防止集體土地所有權虛置,做到權利平衡、不相互擠壓。

原農村土地承包法將集體土地所有權的權利內容界定為發包權、監督權、管理權及法律、法規規定的其他權利。修改后的農村土地承包法,對集體經濟組織在土地發包、土地經營權流轉、土地用途管制、土地合理利用、土地經營權融資擔保管理等方面的權利進一步細化(第14、45、46、47、64條)。

2.土地承包權。

土地承包權是承包地流轉后從土地承包經營權中分置出來的,農戶擁有土地承包權是農村基本經營制度的基礎。實踐中,取得承包權有兩個條件:具有本集體經濟組織成員資格(成員屬性);與發包方簽訂了承包合同,獲得了承包地(財產屬性)。

土地承包經營權與土地承包權的權利主體都是土地承包方。承包方的權利:一是在承包期限內使用承包地,自主組織生產經營和處置產品的權利;二是承包期內出租(轉包)、互換、轉讓、入股、交回承包地、獲得收益的權利;三是在承包地被征收、征用、占用獲得補償的權利;四是承包期內承包人應得的承包收益可以依法繼承,林地承包人死亡,其繼承人可以在承包期內繼承承包等。土地承包經營權互換、轉讓須在集體經濟組織內進行,互換是為了方便耕作,轉讓是放棄土地承包經營權,發包方需要與新承包方重新確定承包關系(第17、27、30、32、33、34、36條)。

在承包地未流轉的情況下,承包方擁有土地承包經營權,既承包又經營。在承包地流轉的情況下,承包方擁有土地承包權,只承包不經營,經營權流轉給了第三方。流轉是土地承包權設立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉合同到期,承包方仍享有土地承包經營權。土地承包權權能中的收益權和受限定的處分權(可以收回土地經營權但不能買賣承包地)是現實存在的,不是虛置的權利。

3.土地經營權。

承包方采用出租(轉包)、入股等方式將承包地流轉給第三方使用后,土地經營權轉移。保障土地經營權人依法享有的合法權益,規范流轉行為,是完善農村土地承包法律制度的一個重點,也是農村基本經營制度的與時俱進。

土地經營權人的權利:一是按照合同使用流轉的承包地,自主開展生產經營并取得收益(第37條);二是因改善生產條件、提高生產能力獲得相應補償(第43條);三是經承包方同意并向發包方備案,可以用土地經營權設定融資擔保(第47條);四是經承包方書面同意并向本集體經濟組織備案,可以再流轉土地經營權等(第46條)。土地經營權人承擔的義務:支付土地流轉對價,不改變流轉土地的農業用途和連續兩年以上棄耕拋荒,不破壞農業綜合生產能力和土地生態環境等(第40條、42條)。

(二)明確了農村土地承包關系保持穩定并長久不變

土地承包關系從“長期穩定”到“長久不變”,目的是給土地承包經營權人穩定的經營預期,鞏固和完善農村基本經營制度。

(三)明確了第二輪土地承包到期再延長三十年

這樣規定,既體現土地承包關系穩定的主基調,又有利于處理堅持土地集體所有與保護農民財產權的關系,有利于處理土地承包制度穩定與完善的關系,有利于處理土地流轉、適度規模經營與化解人地突出矛盾的關系。草地、林地二輪承包期屆滿后,按照相關規定繼續延長(第21條第2款)。

(四)明確了維護進城落戶農民的土地承包經營權

原農村土地承包法規定,承包期內,承包方全家遷入小城鎮落戶的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可以收回承包的耕地和草地。

2018年12月29日修改在制度設計上把握了三個原則:第一,承包期內,農民進城落戶,無論是部分成員或者舉家遷入,都不以退出土地承包權為前置條件。第二,承包期內,農民全家在城鎮落戶后,引導支持其依法自愿有償轉讓承包地或流轉土地經營權。第三,把是否交回承包地的選擇權交給進城落戶農民和其原所在的集體經濟組織,不代替農民和集體經濟組織選擇。

(五)明確了土地經營權可以融資擔保

以承包地的土地經營權作為融資擔保標的物,是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉權利為基礎的,滿足用益物權可設定為融資擔保標的物的法定條件。隨著土地承包經營權確權登記、農村土地流轉交易市場完善,將承包地的土地經營權納入融資擔保標的物范圍水到渠成。以承包地的土地經營權為標的物設定擔保,當債務人不能履行債務,債權人依法定程序處分擔保物,只是轉移了承包地的土地經營權,實質是使用權和收益權,土地承包權沒有轉移,承包地的集體所有性質也不因此改變。

第三方通過流轉取得的土地經營權,經承包方書面同意并向發包方備案,可以向金融機構融資擔保。

(六)明確了承包經營權的入股權能

對于農村土地承包經營權入股,原農村土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標、拍賣、公開協商承包方式分開處理的。對于家庭承包方式取得的承包地,原農村土地承包法將入股限定在承包方自愿聯合從事農業合作生產的范圍。對“四荒地”的土地承包經營權,原農村土地承包法規定可以采取入股方式流轉。2018年12月29日農村土地承包法修改,增加了承包方可以采用入股的方式流轉土地經營權的規定,但需向發包方備案。

承包地的土地經營權采取入股方式流轉,與原法規定的土地承包經營權入股發展農業合作不同,前者寬泛,包括入股法人企業,后者是入股組建土地股份合作社;前者的治理結構可以是公司制,后者是股份合作制,是特殊的法人治理結構;承包地的土地經營權入股法人企業后,能處置的只是承包地的土地經營權,土地承包權仍歸承包方,集體土地所有權也不改變。對此,農村土地承包法僅作原則性規定,給實踐留出空間。

(七)明確工商企業流轉土地經營權的準入監管

農村土地承包法規定,縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度,本集體經濟組織可以收取適量管理費用。上述規定,目的是加強農地用途管制和保護農民流轉土地經營權的權益,是規范而不是堵,允許工商企業進入農業提升集約化經營水平的方向沒有改變。當然,要禁止借機設置門檻搞權力尋租(第45條)。

(八)明確婦女土地承包權益的保護

原農村土地承包法中對保護婦女土地承包權益已有規定。現實中侵害婦女土地承包權益,表現為通過制定村規民約,對結婚、離婚或喪偶婦女(包括入贅男)的土地承包權益、集體經濟收益的分配權益等進行限制。農村土地承包是按戶承包,按人分地,婦女出嫁前,是具有土地承包經營權的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地,按照原農村土地承包法的規定,婚出地的發包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產,出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產權益。2018年12月29日修法進一步明確,農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。土地承包經營權證或者林權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入(第16、24條)。

(九)授權確認農村集體經濟組織成員身份

鑒于自人民公社制度解體以來,集體經濟組織成員身份邊界不清問題由來已久,十分復雜。經反復權衡,修正案只作出銜接性規定,對確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規具體規定(第69條)。