第一章 總 則

第一條 【立法宗旨】[1]為了加強土地管理,維護土地的社會主義公有制,保護、開發土地資源,合理利用土地,切實保護耕地,促進社會經濟的可持續發展,根據憲法,制定本法。

條文注釋

土地是與人類生存和發展最息息相關的物質基礎,包括耕地、林地、草地、河流、湖泊、城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等,具有有限性、不可替代性、永久性、不可移動性等基本特征。

案例 1

土地管理法是調整土地關系的基礎性法律([2013]欒民初字第190號)

原告崔某稱其父病故時留下遺囑,將其所有的五間房屋歸原告繼承,對此原告祖父崔某某和母親趙某均無異議。因當時原告年幼,該宅院由原告祖父和母親代為管理。之后,原告母親與被告狄某再婚,原告則隨祖父生活。原告成年后在辦理房產過戶時才得知,被告狄某在原告祖父和母親不知情的情況下,已將原告所有的宅院出租給被告趙某、李某,租賃期限為長期。被告趙某、李某則已將原告所有的房屋拆除,另建了新房。原告訴至人民法院,請求判令被告狄某、趙某、李某訂立的租房協議無效;并判令被告趙某、李某停止侵害、恢復原狀。

被告辯稱,原告之父并未留下遺囑;該處房產非原告所有,原告無權對該房屋主張權利;原告的訴訟請求為“確認《租房協議》無效”,但雙方簽訂的是“《租地協議》”,因此,原告請求的“《協議》”并不存在;《土地管理法》屬于管理性規范,而不是效力性強制性規范,被告狄某與被告趙某、李某簽訂的《協議》未違反效力性強制性規范,應為有效。

法院認為,《土地管理法》第一條規定“為了加強土地管理,為了維護土地的社會主義公有制,保護、開發土地資源,切實保護耕地,促進社會經濟的可持續發展,根據憲法,制定本法”。該法作為我國調整土地所有、占有、經營、使用、保護、管理中所發生的各種社會經濟關系的基礎性法律,被告趙某、李某片面地將該法歸結為管理性規范,違反了該法的立法目的。結合本案其他證據,法院最終確認被告狄某與被告趙某、李某簽訂的《協議》為無效合同。

條文注釋

土地是最基本的生活資料。我國的土地不允許私人所有,實行社會主義公有制,具體分為全民所有制和集體所有制,即土地分別由國家和農民集體所有。為了使土地這種寶貴的自然資源得到更為優化的配置,我國實行土地所有權和使用權分離制度,雖然土地所有權本身不能轉讓,但是使用土地的權利卻可以轉讓。

國家對土地的征收和征用,是土地所有權轉讓的例外形式。為了保證社會長遠發展和公益事業發展的順暢,當國有建設用地不足時,國家或政府可以對屬于集體所有的土地進行征收和征用。啟動征收、征用的原因僅限于為了公共利益的需要。雖然,征收、征用具有單方性和強制性,被征收征用對象必須服從和配合,但任何公權力的行使都應以不得侵害相對方的合法利益為前提,因此,在進行征收、征用之后,國家必須對失地人的損失予以補償。

國有土地有償使用制度,主要是指國家將國有土地使用權在一定年限內提供給土地使用者,由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的制度。但是在必要的時候,主要是基于公共事業發展等原因,國家還是可能將一定量的土地無償劃撥給使用者進行建設的。

案例 2

任何單位與個人均不得侵占土地([2013]夏民初字第1147號)

原告李某在訴被告某村村委會(以下簡稱村委會)、某鄉衛生院(以下簡稱衛生院)確認合同無效糾紛一案中稱:原告的宅基地位于衛生院的門診樓前,宅基地南北長22米,東西寬10米,北鄰陳某某。2010年6月份,原告李某宅基地上的一棵樹被燒死了,就到現場查看情況,被告知陳某某及原告兩家的宅基地于1996年由村委會賣給了衛生院,并拿出了協議書。二被告在原告不知情的情況下非法簽訂土地轉讓協議,嚴重侵犯了原告的合法權益,據此要求確認二被告簽訂的土地轉讓協議無效。

被告衛生院辯稱,1.協議中的土地不屬于原告的宅基地,而是行荒地。2.原告1996年就知道協議情況,并接收了補償款。3.協議真實有效,是雙方當事人自愿平等協商,符合法律規定,合同有效,應駁回原告訴請。

經雙方舉證及審理后法院認為,涉案土地屬村委會集體所有,根據《土地管理法》第二條的規定,任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,因此村委會與衛生院簽訂的協議違反該法的強制性規定,應屬無效。根據《土地管理法》第二條第三款、《合同法》第五十二條第一款第五項、《民事訴訟法》第一百四十四條之規定,判決被告村委會與被告衛生院簽訂的土地買賣協議無效。

案例 3

公民個人不享有土地所有權([2004]穗中法民一終字第3910號)

原告湯某等人與被告湯某某是同村社員。2001年1月原告與被告發生土地糾紛后,被告砍倒原告在爭議土地上種植的兩棵白欖樹。原告認為,自1953年取得增城縣人民政府發的《土地房產所有證》以來,其一直對爭議土地及地上果樹進行經營管理和收益,請求法院判令被告停止侵害、賠禮道歉,并賠償白欖樹的損失20000元。被告辯稱,湯村下坊社在1996年已同意將爭議土地批給被告父親作為宅基地建房使用,被告在該土地上建房是合理合法的,并無造成侵害原告的事實。白欖樹是屬于村集體的,不是原告個人所有的,被告請求法院駁回原告的訴訟請求。

法院認為,根據法律,中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。本案中爭議土地是村鎮土地,為勞動群眾集體所有,故原告等人以《土地房產所有證》為憑據主張爭議的土地的所有權以及使用權,法律依據不足。原告認為該集體所有的土地上的兩棵白欖樹為其所有、管理和收益,要求被告賠償砍倒兩棵白欖樹造成的經濟損失20000元的訴訟請求,因為證據不足,法院不予支持。判決駁回原告的訴訟請求。

中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。本案原告湯某等人以1953年增城縣人民政府發的《土地房產所有證》為依據,主張其對農村土地擁有所有權,沒有法律依據,法院不予支持。

案例 4

村民拒絕交出被依法征收的土地,被責令限期交出土地([2007]宜中行終字第00029號)

2004年3月,宜昌市人民政府依法經過審批,征收伍家鄉集體土地69.996公頃進行公共建設。被告宜昌市國土資源局下屬伍家分局對原告熊某土地調查清點后,確認原告房屋規劃審批建筑面積 89.1平方米、超建面積8.06平方米,房屋補償、附屬屋補償總金額為40544.34元(含超建部分)。原告領取了青苗補償費及原告之妻的安置補助費,但拒絕搬遷和領取房屋補償款。旭光村村委會于2006年7月 21日將原告的房屋補償款存入原告的銀行賬戶,但原告拒領。原告訴稱,其房屋合法面積應為104平方米而非89.1平方米,其未交出土地,是因為補償未到位。原告請求法院撤銷被告作出的《責令交出土地決定書》。被告宜昌市國土資源局辯稱,原告已經領取了青苗補償費、安置補助費,對于房屋補償費是其自己不愿領取。由于原告拒絕搬遷嚴重影響了城東大道的建設進度,被告經過公開聽證調查后,于2006年9月18日作出《責令交出土地決定書》,責令原告限期交出被征收的宅基地(89.1平方米)。被告請求維持其所作的決定。[2]

法院認為,被告作為土地行政管理機關,有權對土地使用行為進行監督和處理。國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。宜昌市人民政府為建設城東大道這一公共利益需要,經過審批,可以依法征收原告的宅基地。宜昌市人民政府的征地行為已經依法生效,原告已經領取了青苗補償費及原告之妻安置補助費,其房屋合法面積只有 89.1平方米,房屋補償款是原告不愿領取,旭光村村委會已將土地補償款存入其銀行賬戶。根據我國法律規定,違反土地管理法律、法規規定,阻撓國家建設征用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的,申請人民法院強制執行。因此,被告作為宜昌市人民政府土地行政管理部門,對原告拒不交出被依法征收的土地的行為作出限期交出土地的決定,是履行土地行政管理法定職責的行為。因此,被告作出的《責令交出土地決定書》,事實清楚,程序合法。法院判決駁回原告的訴訟請求,維持被告作出的《責令交出土地決定書》。

國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。本案中,宜昌市人民政府為了進行公共建設,依法征收原告的宅基地并依法進行了補償,原告應當及時交出土地,否則,土地行政管理機關有權做出責令限期交出土地的決定。

相關案例索引

張松某土地行政強制案(河南省平頂山市中級人民法院[2013]平行終字第84號)

本案要點:

原告未經有關部門批準,擅自超出批準用地面積進行房屋施工,違反了《土地管理法》相關規定。

●相關規定

《憲法》9、10;《物權法》40、42、43、46、47、48、58、119、121;《城市房地產管理法》3、9;本法第73條

第三條 【土地基本國策】十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施,全面規劃,嚴格管理,保護、開發土地資源,制止非法占用土地的行為。

案例 5

保護耕地是基本國策,禁止擅自改變耕地用途([2010]南民二終字第899號)

2006年2月6日,原告楊某與被告趙某簽訂窯廠承包合同,原告愿將自己所經營的五畝責任田發包給被告取土使用,期限為2006年2月1日至2009年2月1日,約定到期后由被告將所用過的土地平整后交給原告管理使用。被告在合同履行中已將承包款項全部支付給原告。2006年9月份,被告窯廠停止生產。直到合同到期時被告未能按合同約定推平土地交給原告管理使用,而釀成糾紛。

一審法院認為,國家嚴格保護土地合法使用,嚴禁將正常使用中的土地改為其他用途。原告與被告簽訂合同將原告自己所經營的耕地發包給被告取土使用,破壞了土地的正常使用用途,現原告要求被告推平被告所使用的原告耕地,予以支持。原告要求賠償損失于法無據,不予支持。判決:一、被告趙某于本判決生效后30日內將位于社旗縣陌陂鄉賈寨村竹園北地被趙某原承包楊某所有的五畝土地推平。二、駁回原告的其他請求。

原告不服提起上訴。

二審查明的事實與原審查明事實一致。另查:雙方當事人所簽合同期限為三年,共5畝土地,每畝約定承包款7000元,被上訴人簽訂合同后已將三年承包費35000元付清。2006年9月,政府禁止取土燒磚,被上訴人窯場被推平后便停止生產。

二審法院認為,雙方的行為顯然違反了《土地管理法》第三條、第四條的規定,維持原判。

相關案例索引

1.沈陽市三發石油化工廠與沈陽市規劃和國土資源局土地行政處罰糾紛上訴案(遼寧省沈陽市中級人民法院[2005]沈行終字第200號)

本案要點:

當事人未經法定程序批準,只經過村委會干部同意就占用土地,屬于非法占用土地的行為。原審認為,根據《中華人民共和國土地管理法》第二條,《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四條第二款的規定, 被上訴人作出被訴行政處罰決定具有法定職權。《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規定:“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地,對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的,限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,對符合土地利用總體規劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款;對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”終審駁回上訴,維持原判。

2.方某與鄲城縣國土資源局土地行政處罰案(河南省周口市中級人民法院[2010]周行終字第62號)

本案要點:

當事人未經批準在耕地上建設經營性門店,屬于違法占地的行為。終審認為,我國對土地用途采取嚴格管理制度,農用地轉為建設用地必須依法進行審批。本案中,方某在原為一般農田的農用地上構筑永久性建筑,建設養殖場,顯然已改變了土地用途,這種擅自將農用地改為建設用地的行為屬于非法占用土地行為,依法應予以懲處。鄲城縣國土資源局在調查取證的基礎上,依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條、《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十三條的規定,對方某作出責令退還非法占用土地、限期拆除土地上建筑恢復原狀、給予6375元的經濟處罰,該處罰適用法律正確,處罰適當。駁回上訴,維持原判。

●相關規定

《物權法》第43條;《國務院關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》

條文注釋

土地用途管制制度,是指國家為保證土地資源合理利用和經濟社會協調發展,通過編制土地利用總體規劃并以此為依據,劃定土地利用區,限定土地使用條件,劃分土地管理權限,并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的土地用途利用土地的制度。該制度的主要目的是控制農用地,特別是耕地的用途轉變,保護耕地總量不被侵蝕。

案例 6

村委員會未辦理土地變更審批手續,土地租賃協議無效([2004]阿民重字第8號)

原告王某等四十九人訴稱,某實業有限公司和新華鎮利平村村委會、新華鎮鎮政府未與原告協商,擅自簽訂了土地租賃協議,隨后強令原告與被告阿城市新華鎮某村委會(以下簡稱“某村委會”)簽訂土地租賃合同。其后,鎮政府派人用拖拉機強行推倒原告地里的玉米。原告請求法院確認利平村村委會與原告、被告某村委會與某實業有限公司簽訂的土地租賃協議無效,并責令恢復土地原狀,賠償青苗損失差價款9萬元。被告利平村村委會辯稱,經村民代表大會討論通過,村委會與原告、某實業公司分別簽訂了土地租賃合同。某實業有限公司用地前取得了原告口頭同意,不是強行推地。利平村村委會為不簽約的10戶農戶提供以地換地的補償方案,但原告不同意。被告鎮政府辯稱,其未與任何單位簽訂土地租賃合同,也未派人用拖拉機強行推掉地里青苗。

法院認為,某村委會與某實業有限公司,某村委會與原告簽訂的土地租賃協議中,未經辦理土地變更登記手續,直接將耕地變成建造種雞廠的用地,被告某村委會討論將原告土地承包給某實業有限公司經營,只召集了涉及的101戶農民參加,作出的決定沒有得到法定的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意,某村委會租賃原告的承包地再轉租給某實業有限公司,違反了家庭承包經營制度。所以,法院判決利平村村委會與某實業有限公司,利平村村委會與原告簽訂的土地租賃協議無效。原告依法享有集體土地的承包權和使用權,兩被告與某實業有限公司未與原告協商一致,非法占用原告承包地,侵犯原告合法權益,應承擔侵權責任,鑒于原告承包的土地已建成雞舍,返還土地已不可能,判決某實業有限公司、被告某村委會在判決生效后5日內一次性補足原告王某等48人青苗損失費62629.11元。本案中利平村村委會未經辦理土地用途變更審批手續,與某實業有限公司簽訂租地協議,將耕地直接變為建設用地,未經法定的民主議定程序,將集體所有的土地承包給本集體經濟組織以外的單位,并違反家庭承包經營制度進行土地轉租,因此,租地協議無效,某實業有限公司被依法判決賠償原告因非法占地行為而遭受的經濟損失。

案例 7

農村土地未經依法批準不得將承包地用于非農建設([2013]大民初字第4043號)

原告顏某與被告劉某土地承包經營權轉讓合同糾紛一案。原告顏某訴稱:原告顏某和前辛莊村委會簽訂了《土地租賃合同》,約定由原告顏某承租前辛莊村土地。原告顏某承租上述土地后,將其中的部分土地轉租給被告劉某,雙方簽訂了租賃合同。合同約定原告顏某將其部分土地轉租給被告劉某使用。后村委會與原告重新簽訂了《農村集體土地使用合同書》,合同對原土地租賃合同的土地使用費及合同有效期內的拆遷補償事宜進行了重新約定,即租金采用遞增的方式。事后,原告顏某就增加租金事宜與被告劉某進行協商,但雙方對增加數額未能達成一致意見。遂訴請確認原、被告簽訂的土地租賃合同無效。

法院依法查明,原告顏某承租上述土地后,將其中的部分土地轉租給被告劉某,雙方簽訂了租賃合同。被告在承租上述土地后,建設廠房面積約800平方米,該建房未取得相關行政部門的批準。而該土地屬于農村土地,而非建設用地。

法院認為,根據我國土地管理法相關規定,國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃,規定土地用途,將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地。同時我國《農村土地承包法》規定,農村土地未經依法批準不得將承包地用于非農建設。本案中原告和被告簽訂的租賃合同所涉土地為農用地,雙方在合同中約定被告可在承租的土地上建廠房、辦公室等,并由原告收取相應租金等內容,但未經相關行政部門依法批準,該合同的約定違反了我國法律的強制性規定,應屬無效。因此,法院對于原告提出的要求確認合同無效的訴訟請求,予以支持。

相關案例索引

陳某與王某租賃合同糾紛上訴案(河南省鄭州市中級人民法院[2009]鄭民四終字第180號)

本案要點:

某村委會村民小組將涉案土地承包給王某使用,該土地性質為農用地,而王某在該土地上用于非農業建設,后又將該土地租給陳某,且在上述土地上建造車間用房。王某、陳某簽訂的租賃協議違反了本條的強制性規定,應認定為無效。

●相關規定

本法36、73;《土地管理法實施條例》10、16、19

案例 8

縣級政府土地管理部門依法負責轄區內土地的管理和監督工作([2011]安行終字第44號)

上訴人張某因訴某縣國土資源局土地行政處罰一案,不服該縣人民法院行政判決,向上級法院提起上訴。

某縣國土資源局于2010年作出行政處罰決定,認定張某“未經縣級以上人民政府審批,未辦理合法用地手續,于2010年鄉政府西80米處路北側占用建設用地78平方米,由本人投資建房4間作門市使用,在建設用地區以內,符合土地利用總體規劃”,并對張某作出處罰:1.沒收張某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施;2.每平方米處3元罰款,合款234元。張某不服該處罰決定,向該縣人民法院提起行政訴訟,請求撤銷該處罰決定。

一審法院認為,張某未經縣級以上人民政府審批,未辦理合法的用地手續進行建筑,該縣國土資源局對其作出的行政處罰決定認定事實清楚,程序合法,適用法律法規正確。判決維持縣國土資源局作出的行政處罰決定。

上訴人張某不服一審判決,向法院提起上訴稱:一審判決認定事實錯誤。行政處罰決定所涉及的土地是張某的宅基地,并非農用地,也不是國有土地,張某還向鄉政府交納相關費用。在縣國土資源局下達處罰決定前,張某申請聽證,縣國土資源局置之不理,程序上嚴重違法。一審法院作出一審判決與事實相悖。請求撤銷一審判決,依法改判。

被上訴人某縣國土資源局答辯稱:一審判決認定事實清楚,證據充分。張某未經內黃縣人民政府批準,未辦理合法的用地手續,在鄉政府西80米處路北側占用建設用地78平方米,由張某投資建房作門市使用,違反了《土地管理法》的有關規定,因此,答辯人依據法律作出行政處罰決定。

二審法院認為,根據《土地管理法》第五條第二款“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責,由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定”,縣國土資源局對內黃縣轄區內的土地享有管理監督的職權。但縣國土資源局侵犯了張某陳述、申辯和申請聽證的權利,屬于程序違法。因此判令撤銷相關行政判決與行政處罰決定。

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湯陰縣國土資源局與王某土地行政處罰糾紛上訴案(河南省安陽市中級人民法院[2009]安行終字第118號)

本案要點:

縣國土資源局對于轄區內的土地違法行為具有管轄的法定職權,但在未調查清楚被處罰房屋所有權歸屬問題的情況下即作出處罰決定,屬于不當行為,應予撤銷。

第六條 【守法義務與檢舉、控告權】任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務,并有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

條文注釋

根據《國土資源信訪規定》,公民、法人和其他組織可以向各級國土資源管理部門反映、舉報各類違反土地管理規定的行為,信訪機構應在規定的期限內辦結。若信訪人對處理意見有異議的,還可以申請復查。而且信訪人提出的意見若被采納的,還可以得到適當的獎勵。

案例 9

單位與個人有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告([2012]宿豫行初字第0002號)

被告市某局于2011年9月19日作出宿某資行復字[2011]第07號行政復議決定書,主要內容為:2011年8月10日申請人張某向市某局提出行政復議申請,稱泗陽縣某局未依法履行法定職責,要求市某局依法責令泗陽縣某局立即依法履行法定職責:依法查處金某、徐某某、楊某某三人的違法用地行為,拆除違法建筑,恢復原狀,并依法追究責任人的法律責任。

市某局認為,申請人于2011年6月份舉報金某、徐某某、楊某某三人違法用地后,被申請人經初步調查后已于2011年7月25日立案,現此案仍在調查中,被申請人已依法履行了職責;原某某農機站1984年所征土地,已經支付土地補償,并經當時縣某局批準(當時土地管理體制就是縣政府授權建設局依法審批土地征用),且縣法院1991年也認定“征地手續齊全”,因此可以確定為合法征用,申請人與該宗土地“本不應存在任何爭議”。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》的規定,決定駁回申請人的行政復議申請。

原告張某不服被告市某局的行政復議決定,向宿遷市宿城區人民法院提起行政訴訟。

法院認為,《中華人民共和國土地管理法》第六條規定:“任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務,并有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。”原告張某提出對相關人員的違法用地進行查處的請求后,泗陽縣某局有查處違法用地的法定職責。原告張某于2011年6月3日向泗陽縣某局提出申請,要求對徐某某、楊某某、金某三人的違法用地行為進行查處,泗陽縣某局在收到原告的《履行法定職責申請書》后,于同年7月25日正式立案,并展開了調查,因案情需要,泗陽縣某局于2011年8月24日向被告市某局申請延期結案,案件的辦理期限延長至2011年11月24日。因此,張某認為泗陽縣某局不履行法定職責理由不成立。被告市某局認為泗陽縣某局已經履行了法定職責符合泗陽縣某局對該案辦理的實際情況。遂判決駁回原告張某要求撤銷被告市某局作出的宿某資行復字[2011]第07號行政復議決定書的訴訟請求。

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張某某與某某市國土資源局不履行法定職責糾紛上訴案(湖北省漢江中級人民法院[2012]鄂漢江中行終字第00010號)

本案要點:

舉報作為公民實現監督權的一種方式,其權利性質為監督權,是憲法賦予公民的一項基本權利。若國土部門經審查認為公民舉報的情況不符合立案的條件,應當履行告知義務。否則,公民可以以監督權受到侵犯向法院提起訴訟。

●相關規定

《國土資源信訪規定》

第七條 【獎勵措施】在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人,由人民政府給予獎勵。

條文注釋

本法規定了三項獎勵原因:一是保護和開發土地資源成績顯著;二是合理利用土地成績顯著;三是進行與保護和開發土地資源、合理利用土地有關的科學研究成績顯著。通過對單位和個人授予物質上(發放一定數額的獎金、晉升工資等)和精神上(授予榮譽稱號、通報表揚、嘉獎等)的獎勵,可以激發保護、開發、合理利用土地的積極性,同時也能促進土地管理工作的正常有序開展。