第六章 監督檢查

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《土地管理法實施條例》第六章

相關案例索引

龍里縣恒譽石灰廠與龍里縣國土資源局土地行政命令糾紛案([2018]黔27行終59號)

2006年3月至2007年5月,原告龍里縣恒譽石灰廠經營者黃某等人先后與龍里縣冠山街道辦事處播箕村村民謝煥某、楊進某等簽訂《租用荒土協議》等協議書,在該村李家山土地上修建石灰廠窯口及廠房。2008年12月3日該廠注冊成立,組成形式為個人經營,經營者黃某。2017年8月4日,被告龍里縣國土資源局作出編號為2017-209的《責令停止違法行為通知書》,認為原告龍里縣恒譽石灰廠于2006年8月占用土地修建石灰廠的行為,涉嫌違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條和第四十四條的規定,根據該法第六十七條和第七十三條的規定,責令原告立即停止上述違法行為,限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀。同時在該通知書中告知原告主動糾正違法行為、消除違法狀態的,可以依法從輕、減輕或者免于行政處罰。原告認為被告作出的通知書系行政處罰行為且違法,于2017年8月28日向法院起訴,請求判決確認被告作出上述通知書的行為違法,訴訟費由被告負擔。

一審法院認為,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。即使是興辦鄉鎮企業需要使用土地,也必須持有關批準文件,向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請,按照省、自治區、直轄市規定的批準權限,由縣級以上地方人民政府批準;其中涉及占用農用地的,還需辦理農用地轉用審批手續。本案原告未經批準使用集體土地進行非農業建設,擅自將農用地改為建設用地,被告作為縣級人民政府土地行政主管部門,有權責令原告停止違法行為,限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀。本案被告作出的《責令停止違法行為通知書》適用《中華人民共和國土地管理法》第七十三條,責令原告限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施,雖有適用法律不當,但該通知書并未指定限期拆除的時間,也沒有告知不履行的法律后果,沒有增加原告的義務或對原告的權利作出終局性的處分,不符合行政處罰的形式和內容,故該通知書只是被告作出行政處罰前的告知行為,屬于行政命令。該通知書雖然沒有告知原告享有陳述和申辯的權利,但被告并未作出行政處罰行為,對原告的權利不產生實際影響,也不存在超過處罰期限的問題。原告訴請撤銷該通知書的理由不能成立,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決如下:駁回原告龍里縣恒譽石灰廠的訴訟請求。案件受理費50元,由原告龍里縣恒譽石灰廠負擔。

二審法院認為,根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款和第四十四條第一款的規定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法向政府相關部門提出申請并得到批準,涉及農用地轉為建設用地的,還應當辦理農用地轉用審批手續。本案中,上訴人未能提供證據證明其修建石灰廠時,依法向政府相關部門提出用地申請并得到批準,被上訴人作為土地行政主管部門,有權對上訴人涉嫌正在實施的違法用地行為進行查處。上訴人作出的2017-209《責令停止違法行為通知書》并未載明限期拆除的具體期限、申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限等《行政處罰決定書》所必須明確的內容,依照《中華人民共和國土地管理法》第六十七條第一款第(四)項“縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時,有權采取下列措施:(四)責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為”和國土資源部制定的《國土資源行政處罰辦法》第十一條“國土資源主管部門發現自然人、法人或者其他組織行為涉嫌違法的,應當及時核查。對正在實施的違法行為,應當依法及時下達《責令停止違法行為通知書》予以制止”的規定,應當認定該《責令停止違法行為通知書》,實質是責令上訴人停止違法用地行為的決定,而不是對上訴人違法用地行為的行政處罰決定。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內未發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的,從行為終了之日起計算”的規定,因上訴人涉嫌違法用地行為處于連續狀態,因此,應當認定被上訴人對上訴人涉嫌違法用地行為進行查處,并未超過法律規定的期限。

綜上所述:一審法院判決認定事實基本清楚,適用法律正確,審判程序合法,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定,判決如下:駁回上訴,維持原判。

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《土地管理法實施條例》第32條

第六十八條 【出示監督檢查證件】土地管理監督檢查人員履行職責,需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的,應當出示土地管理監督檢查證件。

案例53

北京市國土資源局等其他行政非訴審查與執行案([2016]京0115行審60號)

經審查,被執行人梁萬某2003年12月1日與北京市大興區龐各莊鎮西高各莊村經濟合作社簽訂《土地承包合同》,租賃該村村西北土地30畝用于農業種植、養殖,承包期限自2004年1月1日至2034年1月1日止,承包期內被執行人梁萬某在承包范圍內建設養殖用房。申請執行人市國土局認為被執行人梁萬某在興建房屋時未辦理合法用地手續,違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款和第四十四條第一款規定,故依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條第一款規定,對其作出行政處罰。因履行期屆滿,被執行人未自動履行,且既未申請行政復議又未提起行政訴訟,故向本院申請強制執行。

法院認為,根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條規定,除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外,行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調查,收集有關證據;必要時,依照法律、法規的規定,可以進行檢查。本案中,申請執行人市國土局對相關用地房屋建設情況進行核實,認為該違法建筑系2007年2月開始建設,但其所出具的《國土資源違法案件立案呈批表》中顯示的建設房屋時間為2004年2月,且經本院向被執行人梁萬某進行核實,其表示該地上房屋系2004年2月開始建設,并非為申請執行人市國土局認定的建設時間。綜上,申請執行人市國土局在處罰調查的過程中對相關事實的調查未盡到全面、客觀、公正,且出具的違法案件處理手續相互矛盾,應屬認定事實不清。

另,根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第一款規定,行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問,并協助調查或者檢查,不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。《中華人民共和國土地管理法》第六十八條規定,土地管理監督檢查人員履行職責,需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的,應當出示土地管理監督檢查證件。本案中,申請執行人市國土局提交的《國土資源違法案件詢問筆錄》中所列詢問人姓名為韓志某、記錄人姓名為張明某,但在詢問記錄中載明的出示執法證件人員姓名為張振某、王某,明顯互不一致,不符合相關法律法規的規定,應屬程序違法。

據此,依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[8]第九十三條之規定,裁定如下:

申請執行人北京市國土資源局申請執行的京國土(大興)分局罰字[2016]第2-08號行政處罰決定書,因認定事實不清、程序違法,本院不準予強制執行。

第六十九條 【有關單位和個人對土地監督檢查的配合義務】有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合,并提供工作方便,不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。

案例54

王楊某與臺州市公安局椒江分局處罰上訴案([2017]浙10行終39號)

一審法院經審理查明:原告王楊某在臺州市椒江區海門街道東豐村二條路東側一塊集體農用地上挖水塘欲放養龍蝦,臺州市國土資源局椒江分局遂對原告作出椒土資停字〔2016〕海4號責令停止違法行為通知書,于2016年6月7日送達原告。2016年6月8日,臺州市國土資源局椒江分局與椒江區海門街道辦事處聯合執法欲將上述土地恢復原狀,原告王楊某與王元某等人阻礙執法人員執行公務,并導致部分執法人員受傷,傷勢輕微。被告臺州市公安局椒江分局6月8日接到報案后,對相關人員進行傳喚并展開調查。2016年6月9日,被告作出行政處罰事前告知,在原告表示不提出陳述和申辯后,于當日作出臺公(椒)(海)行罰決字〔2016〕11234號行政處罰決定,給予王楊某行政拘留七日的行政處罰。原告不服,于2016年10月11日向臺州市公安局申請行政復議,臺州市公安局以原告復議申請超過六十日法定期限為由不予受理。原告就行政處罰行為向法院提起行政訴訟。

一審法院認為,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[9]第四十三條的規定,原告應當自2016年6月9日起6個月內對被告的處罰行為提起訴訟,但扣除原告行政拘留期間,原告起訴并未超過起訴期限。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十六條“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查”及第六十九條“有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合,并提供工作方便,不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務”的規定,本案國土部門對原告在農用地上挖水塘的行為予以監督制止屬于依法執行職務行為。原告當庭對其挖水塘欲放養龍蝦以及阻礙執法的行為予以否認,但結合其行政程序中在公安機關的陳述,與王元某、王學某及其他多人筆錄、照片等證據相互印證,被告認定原告王楊某等人阻礙臺州市國土資源局椒江分局工作人員執行正常的職務活動事實清楚、證據確鑿,其行為破壞了國家正常的管理秩序,構成阻礙國家機關工作人員依法執行職務。被告臺州市公安局椒江分局在對原告作出事先告知、原告未提出陳述申辯下,根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第(二)項之規定,對原告作出的臺公(椒)(海)行罰決字〔2016〕11234號行政處罰決定,程序合法,適用法律正確,處罰內容適當。原告也已在處罰作出當日在處罰決定書上簽字確認,原告以不知被告作出處罰、被告非法限制原告人身自由為由要求撤銷臺公(椒)(海)行罰決字〔2016〕11234號行政處罰決定法院不予支持。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決駁回原告王楊某的訴訟請求。案件受理費50元,由原告王楊某負擔。

二審法院認為,《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第(二)項規定,阻礙國家機關工作人員依法執行職務的,處警告或者二百元以下罰款;情節嚴重的,處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款。本案中,被上訴人臺州市公安局椒江分局提供的王楊某詢問筆錄、王學某詢問筆錄、徐利某詢問筆錄、辨認筆錄、傷勢照片等證據能夠證明上訴人王楊某等人阻礙臺州市國土資源局椒江分局執法人員執行公務并導致部分人員受傷的事實。上訴人的行為破壞了國家的社會管理秩序,被上訴人臺州市公安局椒江分局認為構成阻礙國家機關工作人員依法執行職務,且情節嚴重,對其予以行政拘留七日的處罰,認定事實清楚,適用法律、法規正確,量罰基本得當。被上訴人在作出處罰決定前,已履行法定的告知義務,在作出處罰決定后,亦通知了上訴人家屬,程序合法。一審庭審中,被上訴人副職負責人出庭應訴,并另行委托兩名工作人員作為訴訟代理人,其出庭人員符合法律規定。上訴人認為被上訴人的一審出庭人員不符合法律規定的上訴理由不能成立。對于上訴人提出的被訴處罰決定應當經集體討論的主張,本院認為,本案上訴人的違法事實清楚,被訴處罰決定不屬于《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款規定的對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,因此,上訴人的該上訴理由亦不能成立。對于上訴人提出的被上訴人在2016年6月8日就將其從現場帶走限制人身自由,該時間應當折抵拘留期限的主張。經查,該時間系被上訴人對上訴人進行詢問查證的時間。《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百三十九條[10]第一款規定,對決定給予行政拘留處罰的人,在處罰前因同一行為已經被采取強制措施限制人身自由的時間應當折抵。限制人身自由一日,折抵執行行政拘留一日。詢問查證和繼續盤問時間不予折抵。因此,上訴人認為上述詢問查證時間應當折抵拘留期限的主張缺乏法律依據。綜上,一審判決得當,本院予以維持。上訴人的上訴理由不足,其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下:駁回上訴,維持原判。

第七十條 【行政處分】縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為,依法應當給予行政處分的,應當依法予以處理;自己無權處理的,應當向同級或者上級人民政府的行政監察機關提出行政處分建議書,有關行政監察機關應當依法予以處理。

●相關規定

本法72、73、76、78、79、84;《違反土地管理規定行為處分辦法》

第七十一條 【案件的移送與土地行政處罰】縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現土地違法行為構成犯罪的,應當將案件移送有關機關,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,應當依法給予行政處罰。

條文注釋

若縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現的非法占用、轉讓、破壞土地等土地違法行為具有更大的社會危害性并達到了犯罪程度,具備《刑法》所規定的行為要件,這些行為即涉嫌犯罪。土地行政主管部門應當將這類案件移送公安機關和檢察機關,依法追究刑事責任。

尚不構成犯罪的,則由土地管理部門依法給予行政處罰。對于公安機關或檢察機關自行偵破的土地犯罪案件,土地行政主管部門認為刑事處罰后尚不能消除違法后果的,土地行政主管部門仍然可以依法給予行政處罰。

案例55

李某甲訴李某乙等財產損害賠償糾紛案([2016]粵0282民初1333號)

原告李某甲與被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁財產損害賠償糾紛一案,法院于2016年11月3日受理后,依法組成合議庭,于2016年12月22日公開開庭進行了審理。原告李某甲到庭參加訴訟,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁經本院傳票傳喚,無正當理由拒不到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原告李某甲訴稱,1992年10月,我向百順鎮人民政府申請在百順鎮百順村委會大坑壩李屋公路邊興建商店,經人民政府相關部門審查,批準我興建商店。我于1993年建成商店,一直經營至今。2016年10月5日18時左右,三被告以我建商店的地方沒有土地使用權為借口,破壞我的商店,因我及時報警,才未將我的商店損毀。2016年10月6日17時30分左右,三被告再次對我的房屋進行破壞,致使我的房屋倒塌。為此,原告訴訟至人民法院,請求判令三被告停止侵害,恢復原狀,賠償損失9000元給原告,并承擔本案訴訟費用。

法院認為:本案是財產損害賠償糾紛。

對于被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁經本院傳票傳喚,無正當理由拒不到庭參加訴訟,本院視為其自愿放棄舉證及質證的權利,依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十四條之規定,不影響本案審理,本院依法缺席判決。

本案爭議焦點有二:一是被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁應否賠償。二是原告李某甲的損失應如何計算。

對于被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁應否賠償問題。本院認為,原告李某甲搭建的木棚雖未經人民政府許可用地,但根據《中華人民共和國土地管理法》第七十一條、第八十三條的規定,違章建筑由縣級以上土管部門作出處罰,限期拆除拒不拆除的,由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。該法條規定了對違章建筑的拆除應當通過法定的部門經過法定程序進行。除此之外,其他單位和個人擅自拆除、侵占或毀損違章建筑的做法顯然是于法無據。故被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁無權擅自拆除或損毀。另外,《中華人民共和國物權法》第二百四十五條規定:“占有的不動產或者動產被侵占的,占有人有權請求返還原物;對妨害占有的行為,占有人有權請求排除妨害或者消除危險;因侵占或者妨害造成損害的,占有人有權請求損害賠償。”則原告雖然無審批手續搭建該木棚,但基于對所搭建木棚占有的事實,享有占有權人的請求權。因此,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁擅自毀損原告搭建的木棚,應該承擔民事賠償責任。

對于原告李某甲的損失應如何計算的問題。法院認為,原告李某甲搭建的木棚雖未經行政許可,但其材料來源是合法的,故其材料損失是建筑人即原告李某甲應有的合法財產,被告應予賠償。本案中,原告李某甲未能舉證證明其搭建木棚的面積及所耗的材料價值,故本院酌情計賠其材料損失1500元。又因被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁系共同損毀原告李某甲搭建的木棚,故依據《中華人民共和國侵權責任法》第八條之規定,被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁應對原告李某甲的損失互為承擔連帶責任。

至于原告請求恢復原狀,因其搭建的木棚未經行政許可,故對其該項訴訟請求,法院不予支持。

綜上所述,依據《中華人民共和國物權法》第二百四十五條,《中華人民共和國侵權責任法》第八條,《中華人民共和國土地管理法》第七十一條、第八十三條及《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、第六十九條、第一百四十四條、第二百五十三條之規定,判決如下:

一、限被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁在本判決生效之日起五日內賠償1500元給原告李某甲。

二、被告李某乙、被告李某丙、被告李某丁對上述1500元賠償責任互為承擔連帶責任。

三、駁回原告李某甲的其他訴訟請求。

逾期未履行上述判決的,依據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條的規定,應當加倍支付遲延履行期間的債務利息。

●相關規定

本法73、74、76、78、79、84;《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》

第七十二條 【土地行政主管部門不履行行政處罰職責的處理】依照本法規定應當給予行政處罰,而有關土地行政主管部門不給予行政處罰的,上級人民政府土地行政主管部門有權責令有關土地行政主管部門作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰,并給予有關土地行政主管部門的負責人行政處分。

案例56

丁兆某與山東省國土資源廳等復議上訴案([2017]魯01行終543號)

一審法院查明:2016年7月14日,丁兆某通過郵寄方式向省國土廳提交《查處申請書》,被申請人為日照市國土資源局。申請事項為:依法查處被申請人違法轉讓土地行政行為,并追究相關違法人員的法律責任。2016年8月18日,省國土廳執法監察局向丁兆某作出《答復書》,主要內容為:經查,山東裕升置業有限公司項目用地位于日照市臨沂路以東、高新一路以北,該宗土地使用權已經省政府魯政土字[2008]294號、魯政土字[2012]1751號文件批復,日照市國土資源局組織實施出讓土地的行為,符合相關法律法規的規定。丁兆某對省國土廳作出的《答復書》不服,于2016年8月24日向省政府提出復議申請。省政府于2016年10月19日作出魯政復駁字[2016]411號《駁回行政復議申請決定書》,主要內容為:根據《中華人民共和國行政復議法》第四十八條第一款第(一)項之規定,本機關決定:駁回申請人的行政復議申請。

一審法院認為:《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定:“提起訴訟應當符合下列條件:……(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”《中華人民共和國土地管理法》第七十二條規定:“依照本法規定應當給予行政處罰,而有關土地行政主管部門不給予行政處罰的,上級人民政府土地行政主管部門有權責令有關土地行政主管部門作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰,并給予有關土地行政主管部門的負責人行政處分。”本案中,丁兆某向省國土廳提出的查處申請事項為:“依法查處被申請人違法轉讓土地行政行為,并追究相關違法人員的法律責任。”根據上述規定,省國土廳對日照市國土資源局實施的出讓土地行為負有監督職責,但該監督職責系上級行政機關對下機行政機關的內部層級監督行為,屬于行政機關內部管理行為,不屬于司法權對行政權審查的范圍。因此,丁兆某的起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。據此,依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[11]第三條第一款第(一)項之規定,裁定駁回丁兆某的起訴。

二審法院認為,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第(四)項的規定,所訴事項屬于行政訴訟的受案范圍,是向人民法院提起行政訴訟的前提條件。本案中,上訴人向省國土廳提出查處申請,請求“依法查處日照市國土資源局違法轉讓土地行政行為,并追究相關違法人員的法律責任”。上訴人請求事項的實質系要求省國土廳履行對日照市國土資源局違法出讓土地行為的監督查處職責,該監督查處職責系上下級行政機關間的層級監督事項,省國土廳對日照市國土資源局是否啟動監督查處程序、啟動監督查處程序后作出何種處理,均屬于行政機關的內部管理行為,不屬于司法權對行政權監督審查的范圍。因此,原審法院認為上訴人起訴要求確認省國土廳不依法查處違法出讓土地的行政行為違法不屬于行政訴訟的受案范圍并無不當。因原行政行為不可訴,上訴人要求撤銷省政府針對原行政行為作出的涉案復議決定的訴求亦應一并駁回。綜上,上訴人的上訴理由不能成立,對其上訴請求,法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第(一)項的規定,裁定如下:駁回上訴,維持原裁定。

●相關規定

《土地管理法實施條例》第33條;本法第66條;《違反土地管理規定行為處分辦法》