025　被告適格，不僅包括被告應當具體、明確等形式條件，也包括被告作出了被訴行政行為等實質條件。——劉某運訴山東省慶云縣人民政府行政強制及行政賠償案

【裁判觀點】

（1）在行政訴訟中，被告適格包括兩個層面的含義。一是形式上適格，即《行政訴訟法》第四十九條第二項規定的“有明確的被告”，以及第二十六條規定的關于適格被告的各款規定。形式上適格屬于法定起訴條件的范疇，不符合這些規定的，應當裁定不予立案或者在立案后裁定駁回起訴。二是實質性適格，它是指被訴的行政機關作出了被訴的行政行為，并且該機關在此范圍內能對案涉標的進行處分。實質性適格問題相對復雜，通常需要通過實體審理查明，如果通過實體審理確實不構成實質性適格，則以理由不具備為由判決駁回原告的訴訟請求。

（2）并非行政訴訟中的所有待證事實，都要由被告承擔舉證責任。對于被訴的行政行為是否存在、該行政行為是否由被告實施，應當由原告舉證證明。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2016）最高法行申2907號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉某運。

委托代理人：孫事龍，北京市明憲律師事務所律師。

委托代理人：張崇磊，北京市華泰律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省慶云縣人民政府，住所地：山東省慶云縣光明路63號。

法定代表人：許健，該縣人民政府縣長。

原審第三人：山東省慶云縣渤海路街道辦事處，住所地：山東省慶云縣渤海路。

法定代表人：張荷英，該辦事處主任。

再審申請人劉某運因訴山東省慶云縣人民政府（以下簡稱慶云縣政府）行政強制及行政賠償一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終304號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇，代理審判員胡文利、李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

劉某運因要求確認慶云縣政府行政強制行為違法及行政賠償，于2015年7月13日向山東省德州市中級人民法院提起訴訟。山東省德州市中級人民法院立案后，因同案件處理結果有利害關系，依法通知第三人慶云縣渤海路街道辦事處（以下簡稱渤海路街道辦）參加訴訟。

原審法院查明：劉某運系渤海路街道辦西石官堂村村民，2015年4月其種植的葡萄園在未簽訂補償協議的情況下被占用。劉某運曾向山東省國土資源廳、慶云縣國土資源局申請公開其所在村村西承包土地的征收批準文件、四至范圍及具體位置、征地紅線圖等相關征收申請、批準及程序性文件等政府信息，均被告知政府信息不存在。2015年6月30日，劉某運通過12336國土資源違法舉報熱線反映涉案土地被占用，并被告知：“經查，擬在渤海路街道辦事處西石官堂村村西投資建設機器人生產項目，目前該項目正在進行基礎性建設，我局對其行為予以及時制止，并下達了《責令停止違法行為通知書》，該案件正在按程序調查處理中。”2015年8月10日，渤海路街道辦出具《關于劉某運葡萄園補償問題的說明》，載明：“我街道辦和西石官堂村委會及村民就劉某運所述地塊土地使用問題已經達成一致意見，大多數村民也已領取了地上物補償款，與劉某運的問題僅僅是在地上物補償數額上存在分歧，尚未達成協議，特此說明。”

山東省德州市中級人民法院一審認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十六條第一款、第四十九條之規定，劉某運提起本案訴訟符合法定條件。但其提供的照片、視頻、政府信息公開申請等證據不能證實被訴行政強制行為系慶云縣政府作出，且其提供的王全習、劉福祥兩位證人出庭證實情況與庭前書面證言并不完全一致，對于占地行為的實施者，兩位證人證實情況與慶云縣政府答辯、第三人陳述意見能夠相互印證，可以證實涉案土地并非由慶云縣政府強制占用，且劉某運在庭審中也自認被訴行政強制行為系慶云縣政府組織、第三人實施，因此，劉某運要求確認慶云縣政府強行占用其承包土地并將該土地上附著物葡萄藤和設施設備一并損毀的行為違法的主張，理由不能成立。另外，根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條之規定，原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。本案中，劉某運并未對其要求慶云縣政府將承包地恢復原狀并賠償經濟損失170.2萬元的請求提供相應證據，無法證實要求賠償的事實根據，其要求慶云縣政府予以賠償的請求不能成立，不予支持。綜上，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項[1]、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，作出（2015）德中行初字第43號行政判決，駁回劉某運的訴訟請求。

劉某運不服，提起上訴。

山東省高級人民法院二審認為：劉某運提起訴訟要求確認慶云縣政府強行占用其承包土地并將該土地上附著物葡萄藤和設施設備一并損毀的行為違法，應當提供證據證明慶云縣政府實施了被訴行政行為。在原審程序中，劉某運雖然提供了照片、視頻資料、政府信息公開答復意見、國土資源部門答復以及證人證言等證據材料，但上述證據并不能證明慶云縣政府實施了強占土地、損毀地上附著物及設施設備的行為。且劉某運在原審庭審中自認被訴行政行為系慶云縣政府組織，原審第三人實施。因此，劉某運要求確認慶云縣政府實施的被訴行政行為違法的訴訟主張缺乏證據支持，不能成立。根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條的規定，劉某運主張要求慶云縣政府恢復土地原狀并承擔行政賠償責任，應當對其主張承擔舉證責任。而劉某運在本案中未能對其該項主張提供相應證據，其要求行政賠償的訴訟請求缺乏事實依據，亦不能成立。劉某運關于原審法院舉證責任分配不當的上訴理由，于法無據，不予支持。原審法院據此依據《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第五十六條第四項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條的規定判決駁回劉某運的訴訟請求并無不當。

山東省高級人民法院還指出，劉某運認為《關于劉某運葡萄園補償問題的說明》與客觀事實不符，但未能提供充分的證據進行反駁，原審法院綜合案件情況對該證據予以認定，符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十七條的規定。渤海路街道辦因同本案處理有利害關系，原審法院依法通知其作為第三人參加訴訟，符合《行政訴訟法》第二十九條的規定。

山東省高級人民法院認定，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。劉某運的上訴理由不能成立，不予支持。依據《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持原判決。

劉某運在向本院提出的再審申請中請求：撤銷原一、二審判決，重新審理本案，依法改判支持再審申請人的訴訟請求。其申請再審的主要事實和理由為：1.二審程序嚴重違法。本案一審事實不清，雙方爭議矛盾突出，程序多處違法，二審不應進行書面審理。2.原審判決事實認定存在問題。原審法院未查明誰組織實施強制占用再審申請人家庭承包責任地，第三人與被申請人誰承擔責任。3.原一審法院追加第三人程序違法，一審判決書查明的事實和裁判結果看不出追加第三人的必要性和合法性。4.本案中再審被申請人未舉證，所謂的第三人僅提供《關于劉某運葡萄園補償問題的說明》，就認為再審申請人起訴不成立，不符合法律規定。5.原審以主體錯誤判決駁回訴訟請求明顯不當，主體問題應當是裁定方式結案。

本院認為：在行政訴訟中，被告適格包括兩個層面的含義。一是形式上適格，也就是《行政訴訟法》第四十九條第二項規定的“有明確的被告”，以及第二十六條規定的關于適格被告的各款規定。形式上適格屬于法定起訴條件的范疇，不符合這些規定的，應當裁定不予立案或者在立案后裁定駁回起訴。二是實質性適格，它是指被訴的行政機關作出了被訴的那個行政行為，并且該機關在此范圍內能對案涉標的進行處分。實質性適格問題相對復雜，通常需要通過實體審理查明，如果通過實體審理確實不構成實質性適格，則以理由不具備為由判決駁回原告的訴訟請求。當然，也不排除在特別明顯地不具備實質性適格的情況下，在進入實體審理之前即以起訴不符合法定條件為由裁定駁回起訴。本案中，再審申請人以慶云縣政府為被告提起訴訟，要求確認慶云縣政府行政強制行為違法并請求行政賠償，由于“有明確的被告”，原告也提供了一些初步的事實證據，原審法院認定再審申請人提起本案訴訟符合法定條件并予以受理，不僅較好地保護了原告的訴權，也提供了通過言詞審理進一步查清案件事實的機會。在經過開庭審理之后，原審法院認為再審申請人所提供的證據和證人證言并不能足以證明慶云縣政府實質性適格，亦即并不能足以證明被訴行政強制行為系由慶云縣政府實施。而且，通過證人證言，被告答辯、第三人陳述意見的相互印證，特別是通過再審申請人在庭審中的自認，能夠認定被訴行政強制行為系慶云縣政府組織、第三人渤海路街道辦實施，在此情況下，再審申請人對慶云縣政府的指控顯然缺乏事實根據，原審法院判決駁回其訴訟請求符合法律規定。再審申請人提出的“主體問題應當是裁定方式結案”的主張依法不能成立。

《行政訴訟法》第三十四條雖然規定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”，但這不是說，行政訴訟中的所有待證事實都要由被告承擔舉證責任。對于指控的行政行為是否存在、該行政行為是否由被告實施，顯然應當由原告舉證證明，這屬于原告賴以指控行政機關作出了侵犯其合法權益的行政行為的事實根據，也屬于訴訟請求能夠成立的實質理由，并非將行政行為違法的舉證責任轉嫁給原告一方。同理，在行政賠償訴訟中，“原告應當對行政行為造成的損害提供證據”，也已為《行政訴訟法》第三十八條第二款所明文規定。原審法院正是在再審申請人沒有提供充足證據的情況下才分別駁回其要求確認慶云縣政府行政強制行為違法并賠償經濟損失的兩項訴訟請求。再審申請人在再審申請中質疑“被申請人未舉證，所謂的第三人僅提供《關于劉某運葡萄園補償情況的說明》”，是對行政訴訟法規定的舉證責任分配規則的誤解，該再審理由依法不能支持。

再審申請人劉某運還對第三人問題提出質疑，認為“原一審追加第三人程序違法，一審判決書查明的事實和裁判結果看不出追加第三人的必要性和合法性”。“原審法院未查明誰組織實施強制占用再審申請人家庭承包責任地，第三人與被申請人誰承擔責任”。本院認為，第三人制度是行政訴訟法的明確規定，該法第二十九條第一款規定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”一般認為，行政訴訟第三人制度的性質是“訴訟參加”，設立這一制度不僅是對利害關系人權利的尊重和維護，也有利于增強判決的確定性和穩定性，減少訴訟周折，從而實現訴訟的最佳效益。與被訴行政行為有關的其他行政機關作為第三人參加訴訟，通常屬于一種單純輔助參加，尤其在涉及批準行為、前置行為、輔助行為、行政合同以及超越職權的案件中，允許其他行政機關作為第三人參加訴訟，對于查明案件事實、分清法律責任，更具有積極意義。本案中，作為被訴行政行為實際實施者的渤海路街道辦顯然與本案具有密切關系，通知其參加訴訟對于查清案件事實肯定有所幫助，所以原審法院通知其參加訴訟，不僅必要，而且合法。原審法院根據再審申請人的訴訟請求以及查明的案件事實，在不予認可其對于慶云縣政府的指控的同時，不去確定僅是單純輔助參加而非共同被告的第三人承擔何種責任，亦符合不告不理的訴訟原則。

《行政訴訟法》第八十六條規定：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。”但該條同時規定：“經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。”按照本條的規定，行政訴訟的第二審程序并非完全是“以新的一審代替原一審”，第二審程序中實行言詞審理，主要限于“提出新的事實、證據或者理由”的情形，而且，在第二審程序中提出“新的證據”也并非不加任何限制，主要應當限于《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條規定的三種證據，即：在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發現的證據。而本案并不存在以上情形。因此，二審法院在認為不符合開庭審理的條件時采用書面審理的方式，并不違反《行政訴訟法》第八十六條的規定，再審申請人主張“二審不應進行書面審理”，“二審程序嚴重違法”，依法不能成立。

綜上，劉某運的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人劉某運的再審申請。

審判長：李廣宇；代理審判員：胡文利、李緯華；書記員：孔冰冰

二○一六年九月三十日