021　行政復(fù)議的申請(qǐng)人和行政訴訟的起訴人，已經(jīng)提供初步的證據(jù)證明其合法權(quán)益存在被侵犯可能性的，可以認(rèn)為其申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟有相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)。——張某水等訴山東省人民政府等行政復(fù)議案

【裁判觀點(diǎn)】

行政復(fù)議申請(qǐng)人在提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉證證明其與具體行政行為有利害關(guān)系。易言之，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)初步證明其存在一項(xiàng)合法權(quán)益、該項(xiàng)合法權(quán)益已經(jīng)或者可能受到行政行為侵犯。但此種舉證應(yīng)當(dāng)是初步的、表面成立的，而不能要求在申請(qǐng)階段就必須證明其權(quán)利確實(shí)已經(jīng)受到侵犯；在相鄰權(quán)案件中尤其如此。是否具備申請(qǐng)人資格與其請(qǐng)求能否在行政復(fù)議中得到支持，是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。正如承認(rèn)起訴人提起行政訴訟的原告主體資格，并不意味著必然會(huì)判決支持其實(shí)體訴訟請(qǐng)求；起訴權(quán)與勝訴權(quán)雖然有關(guān)聯(lián)，但兩者有著明顯的區(qū)別。行政復(fù)議的申請(qǐng)人和行政訴訟的起訴人，只要能提供初步的證據(jù)證明其存在合法權(quán)益被侵犯的可能性，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的資格；不能以事后查明的不具備合法權(quán)益或者不存在合法權(quán)益被侵犯的可能性，即不承認(rèn)申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的資格。在行政復(fù)議申請(qǐng)人是否具備合法權(quán)益，是否存在合法權(quán)益被侵犯的可能性，與原行政行為是否存在利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照有利于申請(qǐng)人維護(hù)權(quán)益的角度來(lái)解釋和認(rèn)定申請(qǐng)人提供的證據(jù)材料等。人民法院對(duì)行政復(fù)議決定的審查，更應(yīng)注意司法謙抑，特別是在復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)可申請(qǐng)人資格并作出實(shí)體復(fù)議決定的情況下，除非復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤，否則不宜另行認(rèn)定申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)復(fù)議的資格，而宜對(duì)復(fù)議決定是否合法進(jìn)行實(shí)體審查，以避免程序空轉(zhuǎn)，并及時(shí)化解糾紛。

中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)

（2016）最高法行申1759號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）：張某水。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：王某合。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：王某華。

一審被告：山東省人民政府。

法定代表人：龔正，該省人民政府省長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人張某水因王某合、王某華訴山東省人民政府行政復(fù)議一案，不服山東省高級(jí)人民法院（2015）京行終186號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員耿寶建、李德申，代理審判員周覓參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

2013年9月27日，山東省人民政府作出魯政復(fù)決字（2013）209號(hào)行政復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《209號(hào)復(fù)議決定》），決定撤銷(xiāo)聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)的聊國(guó)用【2001】字第633號(hào)《國(guó)有土地使用證》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》）。張金蘭不服，向濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。后因張金蘭在一審審理期間去世，濟(jì)南市中級(jí)人民法院依法通知張金蘭的繼承人王某合、王某華參加訴訟。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審查明：涉案宗地位于柳園辦事處豆?fàn)I居委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)豆?fàn)I居委會(huì)）。1988年7月22日，山東省聊城市人民政府為張某軒（宣）頒發(fā)柳字第1804號(hào)城鎮(zhèn)私房所有權(quán)證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《1804號(hào)房權(quán)證》）。該證記載：北屋兩間，建筑面積為30.10平方米。1992年，第三人的父親張某軒因退休無(wú)房居住，申請(qǐng)?jiān)谠撟诘厣辖ǚ克拈g并獲得許可，但受到張金蘭的阻攔未能實(shí)際建成。后經(jīng)豆?fàn)I居委會(huì)等主持調(diào)解，張某軒與張金蘭于1992年就該宗地達(dá)成分割使用調(diào)解協(xié)議，主要載明：原有老宅一塊，總南北長(zhǎng)22米80公分，張金蘭要北頭，南北長(zhǎng)1150公分，張某軒要南頭，南北長(zhǎng)1130公分。1993年，張某軒去世。1994年，張某水的母親康某英申請(qǐng)?jiān)谠撟诘厣辖ǚ恳喃@得許可，因張金蘭的阻攔未能實(shí)際建成。2012年年底，康某英去世。張某水并非豆?fàn)I居委會(huì)居民。另查明：2000年，豆?fàn)I居委會(huì)給張金蘭出具了“該宗地屬?gòu)埥鹛m老宅基，當(dāng)時(shí)有糾紛沒(méi)有確權(quán)，現(xiàn)在糾紛已經(jīng)解決，望辦理確權(quán)手續(xù)為盼”的證明。聊城市人民政府依據(jù)該證明、張金蘭1993年的民用建筑許可證以及張金蘭母親的遺囑等材料頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》，將涉案宗地確權(quán)給張金蘭使用。2013年，張某水對(duì)聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》的具體行政行為不服，向省政府提起行政復(fù)議。省政府受理后，于2013年9月27日作出《209號(hào)復(fù)議決定》，撤銷(xiāo)了聊城市人民政府給張金蘭頒發(fā)的《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》）第二十八條規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：……（二）申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系；……”本案中，張某水對(duì)聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》的行為不服，向山東省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。從本案證據(jù)材料看，聊城市人民政府于1988年7月22日為張某水的父親張某軒頒發(fā)《1804號(hào)房權(quán)證》，該證上記載有北屋兩間。后張某水的父母分別于1992年、1994年申請(qǐng)?jiān)谡厣仙w房，因張金蘭的阻攔未能建成。從《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》中宗地平面圖上看，并不存在張某軒《1804號(hào)房權(quán)證》上記載的北屋兩間。因此，張某水提供的證據(jù)材料不能證明2001年聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)涉案《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》時(shí)，涉案土地上存在其父母的房屋。張某水并非豆?fàn)I居委會(huì)居民，故其父母去世后，張某水以繼承人的身份提起行政復(fù)議，與聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》的具體行政行為沒(méi)有利害關(guān)系。山東省人民政府受理張某水的行政復(fù)議申請(qǐng)，并作出《209號(hào)復(fù)議決定》，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第1目[6]之規(guī)定，判決撤銷(xiāo)被告省政府作出的《209號(hào)復(fù)議決定》。

張某水不服一審裁定，向山東省高級(jí)人民法院提起上訴。

山東省高級(jí)人民法院同意一審判決對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見(jiàn)及據(jù)此確認(rèn)的案件事實(shí)。

山東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條的規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)與具體行政行為有利害關(guān)系。本案中，張某水對(duì)聊城市人民政府2001年向張金蘭頒發(fā)的《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》不服，向山東省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)舉證證明其與上述頒證行為具有法律上的利害關(guān)系。張某水提交張某軒1992年4月的建筑房屋申請(qǐng)表及民用建筑許可證、康某英1994年4月的建筑房屋申請(qǐng)表及建筑工程規(guī)劃許可證，用以證明至2001年涉案土地上有張某軒的房屋，但從張某軒1992年4月的建筑房屋申請(qǐng)表及張某軒與張金蘭1992年6月25日的調(diào)解協(xié)議上看，1992年張某軒申請(qǐng)建房時(shí)其宅基地上并無(wú)房屋，從而申請(qǐng)建房4間，面積70m2。之后康某英1994年又申請(qǐng)建房，其提交的建筑房屋申請(qǐng)表中現(xiàn)有房屋顯示為四間，面積70m2，該申請(qǐng)表顯示的情況與張某水提交的豆?fàn)I居委會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)與聊城市柳園街道辦事處于1994年7月共同出具的《關(guān)于張金蘭、張某軒宅基糾紛的調(diào)解意見(jiàn)》（主要內(nèi)容為：張金蘭的北段為11.5米，張某軒的宅基南段為11.3米。1993年張金蘭已建房三間。1993年張某軒病故。1994年張某軒家想建房，張金蘭建南北墻把張某軒的11.3米宅基地隔為己有，不準(zhǔn)張某軒建房。現(xiàn)根據(jù)豆?fàn)I居委會(huì)對(duì)張金蘭與張某軒宅基糾紛的調(diào)解協(xié)議。張金蘭不同意，張某軒有兩間房子在張金蘭那邊。1994年4月份，經(jīng)豆?fàn)I居委會(huì)調(diào)解，張某軒那兩間房子歸張金蘭所有。張金蘭建的院墻歸張某軒所有。張某軒要建房，張金蘭同意。張金蘭蓋了手印。調(diào)解的第二天上午，張金蘭反悔，不準(zhǔn)張某軒進(jìn)磚，說(shuō)豆?fàn)I居委會(huì)強(qiáng)制其蓋了手印。）中的情況相矛盾。另外，張某水對(duì)被王某合提交的《1804號(hào)房權(quán)證》的真實(shí)性并無(wú)異議，該證檔案材料中雖然記載1988年涉案宅基地上有北屋兩間，張某水也自稱(chēng)其繼承的房屋在涉案宅基地的最西北角，與兩間倉(cāng)庫(kù)不是一回事，但房屋位置與東昌府區(qū)人民法院所作的勘查筆錄中顯示的房屋位置并不一致，且《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》宗地平面圖上并不存在上述北屋兩間。因此張某水提交的證據(jù)不能證明至2001年涉案土地上有張某軒的房屋。因張某水并非豆?fàn)I居委會(huì)居民，故其父母去世后，張某水以繼承人的身份提起行政復(fù)議，與聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》的具體行政行為沒(méi)有法律上的利害關(guān)系。山東省人民政府受理張某水的行政復(fù)議申請(qǐng)，并作出《209號(hào)復(fù)議決定》，屬認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，原審法院判決予以撤銷(xiāo)并無(wú)不當(dāng)。綜上，張某水的上訴理由不能成立，判決駁回上訴，維持一審判決。

張某水向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求：撤銷(xiāo)二審判決，由二審法院再審。其申請(qǐng)?jiān)賹彽氖聦?shí)與理由為：再審申請(qǐng)人提交的證據(jù)，能夠證明2001年在涉案土地上有張某軒的房屋，二審判決認(rèn)定再審申請(qǐng)人與涉案土地證沒(méi)有法律上利害關(guān)系屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。《633號(hào)國(guó)有土地使用證》部分內(nèi)容系偽造，頒證程序不合法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。本案張金蘭共有三個(gè)子女，現(xiàn)只有王某合、王某華參加訴訟，屬于遺漏當(dāng)事人，違反法定程序。

本院認(rèn)為：本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于如何認(rèn)定行政復(fù)議申請(qǐng)人與行政行為是否具備利害關(guān)系，以及行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)復(fù)議時(shí)需要達(dá)到何種證明標(biāo)準(zhǔn)，即因認(rèn)可其申請(qǐng)復(fù)議資格。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定，“行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（一）有明確的申請(qǐng)人和符合規(guī)定的被申請(qǐng)人；（二）申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系；（三）有具體的行政復(fù)議請(qǐng)求和理由；（四）在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出；（五）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍；（六）屬于收到行政復(fù)議申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍；（七）其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)尚未受理同一行政復(fù)議申請(qǐng)，人民法院尚未受理同一主體就同一事實(shí)提起的行政訴訟。”因此，申請(qǐng)人在提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉證證明其與具體行政行為有利害關(guān)系。易言之，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)初步證明其存在一項(xiàng)合法權(quán)益、該項(xiàng)合法權(quán)益已經(jīng)或者可能受到行政行為侵犯。但此種舉證應(yīng)當(dāng)是初步的、表面成立的，而不能要求在申請(qǐng)階段就必須證明其權(quán)利確實(shí)已經(jīng)受到侵犯；在相鄰權(quán)案件中尤其如此。是否具備申請(qǐng)人資格與其請(qǐng)求能否在行政復(fù)議中得到支持，是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。正如承認(rèn)起訴人提起行政訴訟的原告主體資格，并不意味著必然會(huì)判決支持其實(shí)體訴訟請(qǐng)求；起訴權(quán)與勝訴權(quán)雖然有關(guān)聯(lián)，但兩者有著明顯的區(qū)別。行政復(fù)議的申請(qǐng)人和行政訴訟的起訴人，只要能提供初步的證據(jù)證明其存在合法權(quán)益被侵犯的可能性，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的資格；不能以事后查明的不具備合法權(quán)益或者不存在其合法權(quán)益未被侵犯的可能性事實(shí)，來(lái)否認(rèn)即不承認(rèn)其申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的資格。在行政復(fù)議申請(qǐng)人是否具備合法權(quán)益，是否存在合法權(quán)益被侵犯的可能性，與原行政行為是否存在利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照有利于人民群眾通過(guò)行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)渠道申請(qǐng)人維護(hù)權(quán)益的角度來(lái)理解和把握解釋和認(rèn)定申請(qǐng)人提供的證據(jù)材料等。人民法院對(duì)行政復(fù)議決定的審查，更應(yīng)注意司法謙抑，特別是在復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)可申請(qǐng)人資格并作出實(shí)體復(fù)議決定的情況下，除非復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤，否則不宜另行認(rèn)定申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)復(fù)議的資格，而宜對(duì)復(fù)議決定是否合法進(jìn)行實(shí)體審查，以避免程序空轉(zhuǎn)，并及時(shí)化解糾紛。

本案中，聊城市人民政府于1988年7月22日為張某水的父親張某軒頒發(fā)《1804號(hào)房權(quán)證》，該證上記載涉案宗地上有張某軒北屋兩間。1992年張某軒與張金蘭已就位于豆?fàn)I居委會(huì)的涉案宗地達(dá)成了分割使用協(xié)議。1994年康某英起訴張金蘭排除妨礙民事糾紛一案法官繪制的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)圖顯示在涉案宗地院落的西北角有張某軒的兩間房屋。這些證據(jù)已經(jīng)能夠證明其父張某軒在涉案宗地上曾有過(guò)房屋，且曾經(jīng)就涉案宗地的分割問(wèn)題與張金蘭達(dá)成過(guò)協(xié)議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定張某水已經(jīng)履行初步舉證責(zé)任，已經(jīng)提供了表面成立的證據(jù)的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其與2001年頒發(fā)《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》的行為有利害關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)受理其復(fù)議申請(qǐng)即有法律依據(jù)。原一、二審法院在復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)受理復(fù)議申請(qǐng)并作出實(shí)體復(fù)議決定的情況下，以張某水提供的證據(jù)材料不能證明2001年聊城市人民政府向張金蘭頒發(fā)涉案《第633號(hào)國(guó)有土地使用證》時(shí)，涉案土地上存在其父母的房屋為由，否定其與頒證行為存在利害關(guān)系，進(jìn)而不認(rèn)可其申請(qǐng)行政復(fù)議的資格，并以此為由撤銷(xiāo)復(fù)議決定，系對(duì)行政復(fù)議法有關(guān)利害關(guān)系法律規(guī)定的錯(cuò)誤理解，屬于適用法律錯(cuò)誤。本案原一審法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)被訴行政復(fù)議決定的合法性進(jìn)行審查，并依法進(jìn)行裁判。

綜上，張某水的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第四項(xiàng)規(guī)定情形，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案指令山東省高級(jí)人民法院再審；

二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

審判長(zhǎng)：耿寶建；審判員：李德申；代理審判員：周覓；書(shū)記員：劉瀲

二○一七年十一月二十一日