014　行政機關簽訂的招商引資協議，可以認為屬于行政協議。——香港斯托爾實業（集團）有限公司訴泰州市海陵區人民政府等招商引資協議案

【裁判觀點】

（1）行政協議一般包括以下要素：一是協議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權；三是協議目的是為實現社會公共利益或者行政管理目標；四是協議的主要內容約定的是行政法上的權利義務關系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協議約定內容的多樣性，判斷一項協議是屬于行政協議還是民事協議，不能僅看其名稱，也不能僅依據其中的少數或者個別條文來判定，而應結合以上要素和協議的主要內容綜合判斷。

（2）民事協議與行政協議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協議案件既要適用行政法律規范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。區分民事協議與行政協議、民事訴訟與行政訴訟，更多應考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結果的權威性以及上下級法院間的一致性，也應考慮何種訴訟更有利于對行政權力的監督和公共利益的維護。

（3）《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）第三條規定：“人民法院審查行政行為的合法性時，原則上實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定。”《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據上述適用法律規范標準，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規定不溯及既往或者因條款性質不適宜溯及既往的，原則上對有關受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權專屬事項的規定，人民法院均應當適用新的規定進行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項是有關行政訴訟受案范圍的規定，屬于人民法院行使裁判職權專屬事項，依法即具有溯及力。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行再99號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：香港斯托爾實業（集團）有限公司。住所地：香港九龍彌敦道574號富運商業大廈二十樓B和C室。

委托訴訟代理人：季曉峰，該公司工作人員。

委托訴訟代理人：程林森，該公司工作人員。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泰州市人民政府。住所地：江蘇省泰州市鳳凰東路58號。

法定代表人：史立軍，市長。

委托訴訟代理人：張立濤，該市政府法制辦干部。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泰州市海陵區人民政府。住所地：江蘇省泰州市海陵區府前路26號。

法定代表人：陳翔，區長。

委托訴訟代理人：曹華，江蘇朱德華律師事務所律師。

委托訴訟代理人：李曄霞，江蘇朱德華律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇泰州海陵工業園區管理委員會。住所地：江蘇省泰州市海陵區京泰永吉路66號。

法定代表人：周來榮，主任。

委托訴訟代理人：朱德華，江蘇朱德華律師事務所律師。

委托訴訟代理人：陸志勇，江蘇朱德華律師事務所律師。

再審申請人香港斯托爾實業（集團）有限公司（以下簡稱斯托爾公司）訴被申請人泰州市人民政府（以下簡稱泰州市政府）、泰州市海陵區人民政府（以下簡稱海陵區政府）、江蘇泰州海陵工業園區管理委員會（以下簡稱海陵工業園管委會）招商引資協議一案，江蘇省泰州市中級人民法院于2015年10月26日作出（2015）泰中行初字第00063號行政裁定，駁回斯托爾公司的起訴。斯托爾公司不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月12日作出（2015）蘇行終字第00736號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。斯托爾公司仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院于2017年11月24日作出（2017）最高法行申218號行政裁定，提審本案。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審，審判員白雅麗、馬東旭參加的合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

一、二審法院審理查明，甲方海陵工業園管委會、乙方斯托爾公司，先后于2013年9月16日、2013年12月15日，簽訂蘇泰海園合字〔2013〕第02號《海陵工業園區工業項目招商合同書》《補充協議書》（以下統稱招商引資協議），斯托爾公司于2014年12月1日完成土地摘牌，以新注冊的森托爾機器人有限公司作為受讓人，與出讓人泰州市國土資源局簽訂合同編號為3212022014CR0014《國有建設用地使用權出讓合同》。因認為泰州市政府、海陵區政府、海陵工業園管委會未依照招商引資協議的約定履行義務，斯托爾公司于2015年5月18日提起行政訴訟，請求判令：1.泰州市政府、海陵區政府、海陵工業園管委會立即履行招商引資協議；2.海陵工業園管委會支付土地差價款1625萬，并承擔相應的違約責任。

一審法院認為，本案招商引資協議雖然是海陵工業園管委會為實現招商引資目標與斯托爾公司簽訂，但協議的核心內容系海陵工業園管委會將土地招拍掛成交價與基數的差額部分，以借款形式出借給斯托爾公司，由斯托爾公司提供擔保，同時在斯托爾公司滿足一定條件時，由海陵工業園管委會以獎勵形式沖抵借款，其實質上是借款與贈與的民事法律關系，不具有行政法上的權利義務內容，不屬于行政訴訟受案范圍。因此，裁定駁回斯托爾公司的起訴。

二審法院認為，2015年5月1日起施行的修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）始將行政協議納入行政訴訟受案范圍。根據法不溯及既往原則，本案招商引資協議糾紛不受修改后的《行政訴訟法》調整，斯托爾公司的起訴不屬于行政訴訟受案范圍。因此，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

斯托爾公司向本院申請再審，請求撤銷一、二審法院裁定，指令再審。其申請再審的主要事實和理由為：1.招商引資協議系海陵工業園管委會與再審申請人簽訂，協議內容涉及與招商引資有關的大量行政管理事項，符合公共利益需要，依法屬于《行政訴訟法》規定的行政協議；2.再審申請人就協議履行問題提起行政訴訟，符合行政訴訟受理條件；3.修改后的《行政訴訟法》第十二條未規定公民、法人或者其他組織不能在2015年5月1日之后，對2015年5月1日之前簽訂的行政協議提起行政訴訟。因此，一、二審法院裁定認定事實錯誤，適用法律錯誤。

被申請人泰州市政府提交意見稱：泰州市政府不是招商引資協議當事人，不是本案的適格被告。請求駁回斯托爾公司的再審申請。

被申請人海陵工業園管委會提交意見稱：1.根據雙方約定，招商引資協議是由平等主體間經友好協商簽訂的民事合同，海陵工業園管委會不享有單方面變更或者解除合同的行政優益權，該協議爭議依法不屬于行政訴訟受案范圍；2.因斯托爾公司未完全繳納土地出讓金導致協議無法正常履行，該有關責任依法應當由斯托爾公司承擔；3.斯托爾公司對于協議約定的相應投資項目并未有實際資金投入，其在香港也沒有其他資產或者投資，事實上不能履行案涉土地出讓金繳納等協議義務。請求駁回斯托爾公司的再審申請。

被申請人海陵區政府提交意見稱：同意被申請人海陵工業園管委會的意見。

本院另查明：本案招商引資協議的主要內容包括以下方面：

一、海陵工業園管委會與斯托爾公司根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國合同法》等規定，本著平等、自愿、有償原則，友好協商，共同約定由斯托爾公司在擬受讓的國有土地范圍內從事投資活動，且該開發利用土地活動應當遵守法律法規規定，不得損害公共利益。

二、斯托爾公司的主要義務包括：1.通過國有土地使用權招標、拍賣和掛牌程序，競買位于江蘇泰州海陵工業園區規劃范圍內東至縱六路、西至海恒建材東圍墻、南至濟川東路、北至興工路，總面積約123畝國有建設用地使用權，轉讓年限50年；2.在招商引資協議生效后，及時完成外資企業工商注冊登記，繳納相關稅費，企業總投資額5000萬美元，注冊資本3000萬美元，主要從事智能電腦針織機械生產、制造和銷售等業務；3.保證所使用的土地為擬申報項目的工業用地性質，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應征得海陵工業園管委會同意并報上級有權部門批準，重新簽訂相應土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金并辦理登記；4.進園項目投資強度及容積率等，符合國家有關工業項目建設用地控制指標要求；5.基建項目符合園區建筑工程軸線標高控制要求和建筑物退讓規定，建筑風格、墻面涂料、色彩、主干道主體建筑立面等符合園區統一要求；6.在收到項目進場開工建設通知后30日內組織開工建設，建設周期為24個月；7.及時提供有關權證辦理證件資料；8.完成有關納稅義務，投產后第一年，開票銷售額達3億元人民幣，第二年開票銷售額達5億元人民幣，第三年開票銷售額達6億元人民幣；9.服從當地政府和海陵工業園管委會的管理。

三、海陵工業園管委會的主要義務包括：1.協助斯托爾公司參加項目地塊招標、拍賣和掛牌等程序，辦理企業注冊登記；2.協助斯托爾公司辦理計劃、測量、規劃、國土、建設、消防、財政、人防、質監等相關報批手續；3.向斯托爾公司提供“七通一平”（通水、通電、通路、通網、通氣、通路燈、通排水和土地平整）的項目用地；4.負責代建5萬平方米廠房，幫助斯托爾公司爭取有關廠區建設規費的優惠政策；5.在斯托爾公司參加土地招拍掛、全額繳清土地出讓金后90日內，協助辦理取得國有建設用地使用權證，在項目竣工驗收合格后90日內，協助辦理取得房屋產權證；6.在斯托爾公司完成相關納稅義務的條件下，就近預留100畝土地，用于斯托爾公司二期項目擴產；7.幫助斯托爾公司協調用工、培訓問題，為斯托爾公司配套安排25套住宅用房，銷售價為人民幣2200元/平方米，用于斯托爾公司引進高管人才，負責辦理相應的房屋產權證、國有建設用地使用權證，并幫助解決其子女入學問題；8.斯托爾公司投產前三年所繳納國稅、地稅、基金等稅費，其中由海陵工業園管委會留成部分全額獎勵斯托爾公司，后兩年減半獎勵；9.保障斯托爾公司在投資、經營管理等方面的合法權益，幫助解決在項目實施過程中產生的與當地群眾的矛盾糾紛。

四、雙方還約定以下權利義務：1.合同項下國有建設用地使用權以人民幣5萬元/畝為基數，招拍掛成交價與基數差額部分，由海陵工業園管委會以借款形式出借給斯托爾公司，期限為5年，以扶持斯托爾公司及其項目公司發展；2.對上述借款，斯托爾公司以泰州市天圣針織機械實業有限公司和在江蘇泰州海陵工業園區內新注冊建成企業的全部資產作為擔保，并承擔土地招拍掛后各項土地稅費；3.海陵工業園管委會將項目地塊招拍掛成交價與基數的差額部分提前支付給斯托爾公司，保障斯托爾公司按時交納土地出讓金；4.斯托爾公司以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續三年企業入庫稅收達人民幣10萬元/畝以上，海陵工業園管委會將以獎勵形式對上述借款予以全部沖抵；5.斯托爾公司以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續三年企業入庫稅收達人民幣15萬元/畝以上，海陵工業園管委會除將上述借款全部沖抵以外，另按國有建設用地使用權證載明的土地使用權面積獎勵斯托爾公司2萬元/畝。

五、違約責任：1.斯托爾公司未經海陵工業園管委會同意放棄競買案涉土地使用權的，應當承擔違約金200萬元人民幣；2.因海陵工業園管委會違約導致斯托爾公司不能履行招商引資協議的，海陵工業園管委會應當承擔違約金200萬元人民幣，違約金不足以彌補斯托爾公司損失的（包括但不限于主債務本息、違約金、為實現債權而產生的訴訟費律師費等費用以及其他負擔），海陵工業園管委會仍應承擔相應的賠償責任；3.協議一方不能履行其他協議約定義務的，違約方應當承擔違約金40萬元人民幣，相對方則有權解除協議；4.因海陵工業園管委會的原因影響斯托爾公司及其項目公司開工建設的，海陵工業園管委會應當順延斯托爾公司及其項目公司的開工、建設和竣工時間，并承擔相應責任；5.斯托爾公司擅自改變土地用途的，應當承擔相應責任，同時，海陵工業園管委會有權解除協議；6.斯托爾公司自項目公司注冊之日起兩年內，注冊資本3000萬美元不能全部到資，或者不能實現招商引資協議確立的目標的，海陵工業園管委會有權追回相關借款及獎勵。

六、爭議解決：對發生的協議糾紛，由海陵工業園管委會、斯托爾公司協商解決；協商不成的，向海陵工業園管委會所在地有管轄權的人民法院提起訴訟。

本院認為：本案的爭議焦點包括三個方面：一、本案招商引資協議是否為行政協議；二、本案糾紛解決應當適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序；三、本案應否適用《行政訴訟法》的相關規定處理。

一、關于本案招商引資協議是否為行政協議的問題

協議是經過談判、協商而制定的共同承認、共同遵守的文件。利用協議來約定權利義務是各種社會主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協議，屬民事協議；引發的糾紛，按照民事救濟程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權命令向協商、合作的轉變，行政機關在法律規定的職權范圍內，通過協商一致的方式約定其與行政管理相對人之間的權利義務關系，此種協議也被統稱為行政協議（行政契約、行政合同）；由此引發的糾紛，一般通過行政救濟程序解決。《行政訴訟法》第十二條第一款規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[18]（以下簡稱《適用解釋》）第十一條第一款規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”因此，行政協議一般包括以下要素：一是協議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權；三是協議目的是為實現社會公共利益或者行政管理目標；四是協議的主要內容約定的是行政法上的權利義務關系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協議約定內容的多樣性，判斷一項協議是屬于行政協議還是屬于民事協議，不能僅看其名稱，也不能僅依據其中的少數或者個別條文來判定，而應當結合以上要素和協議的主要內容綜合判斷。

對本案的招商引資協議而言：

（一）協議的一方當事人海陵工業園管委會是行政機關。海陵工業園管委會是經江蘇省人民政府批準設立，作為海陵區政府派出機構，對開發區實行統一領導和管理的行政機構；協議權利義務的最終承擔者系海陵區政府，因此具備協議訂立一方必須是行政主體的形式特征。

（二）海陵工業園管委會在協議中處分的雖有民事機關法人的職權但主要是行政職權。根據《江蘇省經濟技術開發區管理條例》第八條、第九條規定，以及江蘇省人民政府蘇政復〔2006〕35號《省政府關于同意設立南京棲霞經濟開發區等34家省級開發區的批復》，海陵工業園管委會屬于海陵區政府派出機構，具有“制定開發區的總體規劃和發展計劃，按規定負責審批或者審核開發區內的投資建設項目，負責開發區內的基礎公用設施的建設和管理，對市屬各有關部門設在開發區內的分支機構的工作進行監督和協調，依法行使海陵區政府授予的其他職權，代表海陵區政府對開發區實行統一領導和管理”等法定職責。招商引資協議約定海陵工業園管委會行使的職權和義務，如有關土地出讓金價格的確定、二期項目開發用地的預留、配套平整土地、給予政策補貼、幫助減免相應稅費、對開發、利用土地及未來改變土地用途時的同意并逐級上報審批、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經濟技術開發區管理條例》規定以及海陵區政府所授予的行政管理職權。

（三）協議的目的是為了公共利益。《江蘇省經濟技術開發區管理條例》第三條第二款規定：“開發區旨在發展對外經濟技術合作，引進外資、先進技術、先進設備、人才和科學管理方式，以興辦外商投資、出口創匯、高新技術項目為主，相應發展第三產業，加強與省內外的經濟技術合作，促進對外開放和經濟技術發展。”招商引資協議正是為了實現上述目的，為了實現公共利益需要而簽訂。協議約定，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機械的生產、制造和銷售業務，企業總投資5000萬美元，注冊資本3000萬美元；斯托爾公司將從當地學校招錄職業技工300名，解決部分就業問題；條件成熟時，斯托爾公司還將二期項目擴產，海陵工業園管委會同時預留100畝土地用于保障投資。協議的如約履行，將相應提高當地經濟生產總量，提高政府財稅收入，部分解決就業問題，有助于對外開放、經濟技術發展和產業結構調整，有利于地方的長遠發展。這些顯然是為了促進社會公共利益，而非海陵工業園管委會以及海陵區政府自身的法人利益。

（四）協議的主要內容約定的是行政法上的權利義務。協議雖有海陵工業園管委會借款給斯托爾公司，支付國有建設用地使用權招拍掛成交價與5萬元/畝基數差額部分的約定，但協議的主要內容仍然為行政法上的權利義務。協議約定，斯托爾公司負擔保證所使用土地為擬申報項目的工業用地性質，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應征得海陵工業園管委會同意并報上級有權部門批準，重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金并辦理登記等義務；海陵工業園管委會則相應負擔對斯托爾公司申請變更土地使用用途進行審核上報的義務；協議還約定，斯托爾公司待協議生效后，負擔及時申請外資企業工商注冊登記，辦理計劃、測量、規劃、國土、建設、交通、消防、財政、人防、質監等相關行政審批、繳納相關配套費用的義務；海陵工業園管委會則相應負擔協助斯托爾公司辦理完成其申請的行政審批和登記手續，爭取政策補貼，幫助減免建設規費等義務；協議并約定，斯托爾公司需服從海陵工業園管委會及當地政府管理，及時向海陵工業園管委會主管稅務機關納稅，以及以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續三年企業入庫稅收分別達到人民幣10萬元/畝、15萬元/畝時，申請相應稅費減免獎勵等；海陵工業園管委會則需對斯托爾公司依法納稅進行監管，積極爭取和利用有關招商引資政策，將斯托爾公司投產后五年內所繳納國稅、地稅、基金等稅費，視情形對斯托爾公司進行獎勵，以及在斯托爾公司設立新企業注冊后一個月內配套安排25套住宅房屋，用于斯托爾公司引進高管人才，并幫助解決相關高管人才子女就學問題，幫助協調泰州地區有關職業技術學校與斯托爾公司簽訂就業安置協議等。這些權利義務雖有部分民事權利義務性質，但更多約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權，分別受多部行政法律規范調整，具有明顯的行政法上的權利義務特征。而事實上，此類約定也系海陵工業園管委會代表海陵區政府進行的行政允諾。

總之，本案招商引資協議一方為行政主體，協議目的符合公共利益需要，海陵工業園管委會行使的主要是《江蘇省經濟技術開發區管理條例》規定的行政職權，協議內容除包括相關民事權利義務約定外，還包括大量難以與協議相分離的行政權利義務約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款[19]規定的行政協議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內容，即認定招商引資協議僅系形成借款與贈與的民事法律關系，而不具有行政法上的權利義務內容，屬于認定事實錯誤。

二、關于本案糾紛解決應當適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問題

我國實行國家統一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區分，人民法院內部僅系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨立對外行使審判權，而是統一以人民法院名義行使審判權。因而，民事協議與行政協議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協議案件既要適用行政法律規范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。實踐中，民事協議可能交由行政審判庭審理，行政協議也可能交由民事審判庭審理。區分民事協議與行政協議、民事訴訟與行政訴訟，更多應考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結果的權威性以及上下級法院間裁判標準的一致性，也應考慮何種訴訟更有利于對行政權力的監督和公共利益的維護。

本案協議有關民事權利義務的約定與行政權利義務的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業園管委會代表海陵區政府所作的權利義務的約定，涉及多個行政管理領域，多項行政管理職能，人民法院對此類約定的合法性、有效性進行審查，既要考慮是否確屬當事人之間真實自愿和協商一致，還應考慮行政管理領域的具體法律規定，約定對地方政府及其職能部門的約束力，以及合同的相對性原則的適用等。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協議中有關稅收承諾、土地出讓價款承諾、行政許可承諾等諸項涉及行政法律規范之適用條款的合法性與合約性；而協議包含的工商、質監、房管、建設、交通等多個行政許可審批事項的約定，適用行政訴訟程序審理也更為適宜。尤其重要的是，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標的等問題上依法具有選擇權，其有權就招商引資協議的全部或部分內容提起訴訟。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據一審法院的指引，選擇通過民事訴訟解決本案糾紛，亦無不可。在此情形下，上級法院應當尊重當事人選擇權，而不宜僅因協議定性問題推翻下級法院生效裁判。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅持選擇行政訴訟程序尋求救濟，則人民法院應同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

三、關于本案應否適用《行政訴訟法》的相關規定處理的問題

2015年5月1日前的法律規范未明確規定招商引資協議屬于民事協議，本案招商引資協議也未約定選擇民事訴訟程序解決糾紛。二審法院雖未否定招商引資協議的行政協議屬性，也未否定本案可以作為行政案件受理，但其以本案的招商引資協議簽訂在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起實施的修改后的《行政訴訟法》始將行政協議納入行政訴訟受案范圍為由，駁回斯托爾公司的上訴，維持一審裁定。對于二審法院上述裁定理由是否適當，需要對《行政訴訟法》相關規定是否具有溯及力，加以準確地判斷和把握。對此，《最高人民法院關于印發〈關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要〉的通知》（法〔2004〕96號）對有關新舊法律適用以及法不溯及既往問題作了明確規定。根據該紀要第三條規定，在存在新舊法律銜接問題的情況下，人民法院審查行政行為的合法性，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：（一）法律、法規或規章另有規定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據上述適用法律規范標準，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規定不溯及既往或者因條款性質不適宜溯及既往的，原則上對有關受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權專屬事項的規定，人民法院均應當適用新的規定進行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項是有關行政訴訟受案范圍的規定，屬于人民法院行使裁判職權專屬事項，依法即具有溯及力。因此，二審法院認為《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定不溯及既往的理由不能成立。申言之，對形成于2015年5月1日之前的行政協議，如果協議雙方未明確約定爭議解決適用仲裁或者民事訴訟途徑的，作為協議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院依法應當立案受理。

綜上，一、二審法院以本案招商引資協議不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回斯托爾公司的起訴及上訴不當，依法應予撤銷。江蘇省泰州市中級人民法院應當就本案招商引資協議是否合法繼續進行審理。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[20]第七十八條、第七十九條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷江蘇省泰州市中級人民法院（2015）泰中行初字第00063號行政裁定；

二、撤銷江蘇省高級人民法院（2015）蘇行終字第00736號行政裁定；

三、指令江蘇省泰州市中級人民法院繼續審理本案。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、馬東旭；法官助理：殷勤；書記員：于露

二○一七年十二月二十八日