典型案例

沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案[1]

【裁判要旨】

根據(jù)環(huán)境保護法第十三條的規(guī)定，規(guī)劃部門審批建設(shè)污染環(huán)境項目時，在申請方?jīng)]有提供有關(guān)環(huán)境保護影響報告書，且建設(shè)項目不符合有關(guān)國家標(biāo)準的情況下，即頒發(fā)建設(shè)許可證的行為，構(gòu)成違法，應(yīng)予撤銷。

【案情】

原告：沈希賢等182人（名單略）。

被告：北京市規(guī)劃委員會。

第三人：中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所。

第三人：中國疾病預(yù)防控制環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所。

北京市規(guī)劃委員會（以下簡稱規(guī)劃委員會）根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱城市規(guī)劃法）第三十二條之規(guī)定，于2001年12月10日向第三人原衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所（已與其他單位合并為中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所，以下簡稱食品安全所）、第三人原中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測所（已與其他單位合并為中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所，以下簡稱健康安全所）頒發(fā)了2001規(guī)建字1769號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，許可第三人在朝陽區(qū)潘家園南里7號建設(shè)二級動物實驗室。原告不服該《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：我們均系北京市朝陽區(qū)潘家園南里4號樓和6號樓的居民，與第三人的住所地僅隔一條馬路。被告規(guī)劃委員會就動物實驗室建設(shè)項目向第三人食品安全所和健康安全所核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，違反法定程序，不符合法律規(guī)定的精神。建設(shè)污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生污染和環(huán)境作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書。但規(guī)劃委員會于2000年9月11日就核定了《審定設(shè)計方案通知書》，確定了本項目的可行性研究結(jié)論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動物實驗室建設(shè)項目向北京環(huán)境保護局（以下簡稱環(huán)保局）申請辦理環(huán)保審批，2002年2月21日環(huán)保局才給予確定批復(fù)。由于本項目在可行性研究階段并未進行環(huán)境影響評估，被告的審批行為顯然不符合法律規(guī)定。本案中被告核準的動物實驗室工程設(shè)計方案中，實驗室與原告的住宅樓之間的距離為19.09米，不符合GB14925-2001號國家標(biāo)準中關(guān)于實驗動物繁育、生產(chǎn)、試驗設(shè)施應(yīng)與生活區(qū)保持大于50米距離的規(guī)定。另外，衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實驗動物管理暫行條例》規(guī)定，具有一定規(guī)模的實驗動物室建筑，周圍至少應(yīng)有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)，而原告住宅樓與該動物實驗室之間是馬路，顯然不符合衛(wèi)生隔離區(qū)的概念。本案中承擔(dān)建設(shè)項目環(huán)境評價任務(wù)的中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院環(huán)境衛(wèi)生與衛(wèi)生工程研究所雖具有一定資質(zhì)，但因與第三人同屬中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的下屬單位，所作的環(huán)境影響評價難免有失公正。請求法院撤銷被告為第三人頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

被告辯稱：我委核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》是依法履行法定職責(zé)，本案的建設(shè)項目建設(shè)單位曾組織專家就此進行過論證并報行業(yè)主管部門審批。衛(wèi)生部于2000年1月作出批復(fù)，同意第三人在朝陽區(qū)潘家園7號院內(nèi)建設(shè)清潔級動物實驗室。北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會于2001年11月下達了建設(shè)項目施工計劃通知書。據(jù)此，我委于2001年12月給第三人核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。關(guān)于本案審批項目的環(huán)保問題，除我委核發(fā)規(guī)劃許可證前衛(wèi)生部已有相關(guān)批復(fù)外，核發(fā)該規(guī)劃許可證后，環(huán)保局亦于2002年2月對該建設(shè)項目核發(fā)了《關(guān)于衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗所動物房項目環(huán)境影響報告表的批復(fù)》，上述情況說明該項目通過了相關(guān)專業(yè)管理部門的批準。目前的規(guī)劃審批程序并未將環(huán)保部門的意見作為前置條件，原告提出該項目應(yīng)當(dāng)先經(jīng)環(huán)保部門同意后方可核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的說法無法律依據(jù)。另外，我委在審批該建設(shè)項目時，有關(guān)國家標(biāo)準尚未正式實施，故不適用本案。

北京市西城區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：

2001年12月10日，被告規(guī)劃委員會向第三人食品安全所和健康安全所頒發(fā)了編號為2001規(guī)建字1769號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，該許可證標(biāo)明的建設(shè)項目為二級動物實驗室，建設(shè)位置為朝陽區(qū)潘家園南里7號，建設(shè)規(guī)模為2949.18平方米。許可證的附件中標(biāo)明該二級動物實驗室層數(shù)為地上3層，地下1層，結(jié)構(gòu)類型為框架。原告住宅樓均位于該二級動物實驗室的北側(cè)，其中6號樓與該規(guī)劃建筑的間距為19.06米。

【審判】

北京市西城區(qū)人民法院認為：

根據(jù)城市規(guī)劃法的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。被告作為城市規(guī)劃行政主管部門，有權(quán)根據(jù)建設(shè)單位的申請，對符合城市規(guī)劃設(shè)計要求的建設(shè)項目，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書。被告規(guī)劃委員會在審批該項目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時，應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報告書，并根據(jù)衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實驗動物管理暫行條例》規(guī)定，審查申報建設(shè)的實驗動物室建筑是否保留至少有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)。但是，本案中規(guī)劃委員會核準的動物實驗室工程設(shè)計方案，實驗室與原告的住宅樓之間的距離為19.06米，未達到規(guī)定的距離要求。規(guī)劃委員會在訴訟中向法院提交的有關(guān)證據(jù)，不足以證明其審批行為認定事實清楚，程序正當(dāng)、合法。

據(jù)此，北京市西城區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目之規(guī)定，于2003年6月19日判決：

撤銷被告北京市規(guī)劃委員會于2001年12月10日向第三人頒發(fā)的2001規(guī)建字1769號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

宣判后，規(guī)劃委員會不服，向北京市第一中級人民法院提起上訴。

規(guī)劃委員會的主要上訴理由是：（1）根據(jù)城市規(guī)劃法和環(huán)境保護法的規(guī)定，市規(guī)劃委員會的工作職責(zé)只審查建設(shè)單位是否取得了計劃部門批準的文件，只要建設(shè)單位持有該項目經(jīng)計劃部門批準的文件，就只能認定計劃部門據(jù)以作出該批文的前提條件包括“環(huán)境影響報告書”等問題均已解決，規(guī)劃委員會不應(yīng)當(dāng)審查應(yīng)由其他部門審查的事項。（2）關(guān)于“20米衛(wèi)生隔離區(qū)”的問題，鑒于該項目的特殊性，建設(shè)單位將該項目提交衛(wèi)生部作了審查，衛(wèi)生部同意該項目的設(shè)計。該批準文件是建設(shè)部門核發(fā)規(guī)劃許可證的前提，規(guī)劃委員會無需對該事項進行審查。（3）一審判決中認定規(guī)劃委員會提供證據(jù)不足沒有法律根據(jù)。

案件二審期間，規(guī)劃委員會經(jīng)重新考慮后表示服從一審判決，自愿申請撤回上訴。

北京市第一中級人民法院認為：

規(guī)劃委員會在上訴期間自愿申請撤回上訴，屬于依法處分其訴訟權(quán)利的行為，該行為未侵犯國家、集體和他人的合法權(quán)利，應(yīng)予準予。

據(jù)此，北京市第一中級人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，于2003年10月24日裁定：

準予上訴人北京市規(guī)劃委員會撤回上訴，當(dāng)事人按一審判決執(zhí)行。

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[1] 案例來源：《最高人民法院公報》2004年第3期。