第三節 危機管理理論在突發公共衛生事件應急處置中的應用

對照上文的分析，突發公共衛生事件應急處置屬于政府危機管理的范疇。本節以2003年SARS危機的暴發作為典型案例，闡釋危機管理理論在突發公共衛生事件應急處置中的實踐指導作用。

一、SARS疫情暴發的政府危機處置

1．危機事件過程

產生階段：我國首例SARS病例于2012年11月16日在廣東佛山被發現，并以“不明原因性肺病”收治，“怪病”導致當地搶購藥品成風。2003年1月“非典”在深圳等市暴發流行，2月中旬廣東疫情進入高峰期。市面出現搶購藥品和食醋風潮，此后又出現大范圍搶購大米和食鹽現象。

蔓延階段：2003年1月至3月，廣西、湖南、四川和山西相繼出現流入或繼發病例。4月中旬，臺灣和北京出現疫情噴發的高潮狀態，幾乎每日新發病例較前一天成倍增長。截至2003年5月份，全國僅海南、貴州、云南、西藏和青海5省未報告疫情。

控制階段：2003年6月初，北京首次出現0病例，SARS疫情初步得到控制。6月24日，世界衛生組織和衛生部宣布解除對北京的警告，將北京從疫區名單中刪除，標志著我國抗擊SARS工作取得了重大進展。

2．危機事件處理

從危機管理的視角，對突發事件的處理至少包含預警、應對（處理）、控制（解決）幾個階段。我們綜觀SARS事件的整個處置過程，將其總結如下：

監測預警和預防預控階段缺失。首先表現在整個應急法制體系的缺失，危機事件的應急工作并未從法律角度予以保障。其次，沒有一個專門的中樞指揮系統來應對。對危機的管理應當是政府常態事務的一部分，但是，在SARS疫情形成全國性危機后，沒有統一的指揮協調系統。第三，公共衛生防護體系的不完善。我國的公共衛生防護體系由于財政困境已經紛紛向市場繳械，由“預防為主”轉變為“重醫輕防”，應對SARS這種新發傳染病的暴發流行，職能偏廢的公共衛生體系表現出了明顯的預警監測能力不足、信息紕漏機制誤區以及應急預案適用性差等問題。

危機處理階段問題百出。首先，各級政府未對SARS疫情的暴發持有足夠的重視，以致失去了遏制疾病流行的最好時機。2003年4月3日，衛生部部長張文康在新聞發布會上表明“中國局部地區的非典型肺炎疫情已經得到有效控制”，事實上，此時SARS疫情正在全國蔓延，地方的瞞報、漏報，我國公共衛生信息系統建設的不完善，才導致這樣的認識誤區。直至2003年4月中旬，北京地區SARS病人成倍增加，溫家寶總理在國務院召開的全國非典防治會議上明確要求，“公開疫情，用事實說話”。其次，危機處理和控制階段，沒有重視“人本”管理思想，疫情的肆虐帶來群眾的大范圍恐慌，多地出現搶購板藍根、“封城”等現象。而資源調度、信息發布等問題也一時顯得倉惶。

危機控制解決階段成效卓著。在SARS疫情暴發成全國性的危機事件后，我們看到了政府及社會的快速反應能力。2003年4月中旬，政府意識到了危機的態勢嚴重，并予以高度重視。4月22日，溫家寶總理提出，全國應高度重視并眾志成城抗擊“這突如其來的重大災難”，同時強調“一個負責任的政府，必須時刻把人民的利益放在首位”。其后，各種應急制度相繼出臺。2003年5月12日，國務院出臺了《突發公共衛生事件應急條例》。地方政府也相繼出臺《突發公共事件應急解決辦法》。在疫情信息逐步得到公布后，民眾也不再恐慌，疫情逐步得到控制。

二、SARS危機對我國危機管理體系的完善

任何一個危機的處理都表現出兩面性，在SARS疫情暴發時，我國尚未有明確的應急處置體系概念，通過對SRAS疫情的處置，我國以此作為契機，初步建立了全國的突發公共衛生事件應急處置體系。SARS疫情應急處置對我國公共危機管理理念及體系的完善主要體現在以下幾個方面：①健全了法律法規體系——《突發公共衛生事件應急條例》。②建立了常務應對機構——衛生部成立衛生應急辦公室（突發公共衛生事件應急指揮中心）。③建立了統一的信息平臺——“救災防病與突發公共衛生事件報告”管理信息系統。④重視公共衛生防控體系建設，加大了公共衛生投入。⑤增強了主動管理意識。從SARS事件后，政府著手建立公共衛生應急防控體系，這也就標志著我們對公共危機的被動處置，已經上升到危機戰略管理的層次。可以說，從政府層面上講，至少已經具備危機管理意識，增強了危機處置能力。