第一節(jié) 相關(guān)概念

一、危機(jī)與公共危機(jī)

1．危機(jī)的理論含義

危機(jī)的理論含義主要從語言學(xué)的角度加以理解?！独事F(xiàn)代英語詞典》將危機(jī)解釋為：事物發(fā)生過程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，如疾病的突然好轉(zhuǎn)或惡化；不確定時(shí)間或狀態(tài)；非常危險(xiǎn)或者困難的時(shí)刻。《袖珍牛津詞典》則從兩個(gè)層面對(duì)危機(jī)加以闡釋：危險(xiǎn)和非常困難的時(shí)期；決定性的瞬間?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)危機(jī)的基本解釋則相對(duì)少了兩面性，即“危險(xiǎn)的根由或嚴(yán)重困難的關(guān)頭”。

2．危機(jī)的實(shí)踐含義

危機(jī)的實(shí)踐內(nèi)涵隨著危機(jī)管理的發(fā)展而不斷深化。危機(jī)管理起源于20世紀(jì)60—70年代，經(jīng)過約五十年的發(fā)展，危機(jī)管理理論已經(jīng)不斷深化了危機(jī)的概念內(nèi)涵。

危機(jī)研究的先驅(qū)赫爾曼認(rèn)為：危機(jī)是一種出乎決策主體意料的情境狀態(tài)，在此狀態(tài)下，決策主體的根本目標(biāo)遭受威脅，且決策的反應(yīng)時(shí)間極度有限。烏里爾·羅森塔爾等人基于社會(huì)系統(tǒng)的角度認(rèn)為，危機(jī)是對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生重要威脅的事件，且必須在高度不確定性、事件壓力及時(shí)間受限等情況下對(duì)其進(jìn)行關(guān)鍵決策。巴頓則從組織的視角定義危機(jī)，他認(rèn)為危機(jī)是一個(gè)會(huì)對(duì)組織造成潛在負(fù)面影響的不確定性事件，其后果可能對(duì)組織本身或組織資源（員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)等）造成巨大的損失。管理學(xué)家奧蘭·楊從系統(tǒng)動(dòng)因論出發(fā)，通過對(duì)過程的闡釋，認(rèn)為危機(jī)是一組迅速發(fā)展的事件，這一系列事件的組合使得破壞穩(wěn)定的力量在系統(tǒng)中的影響作用遠(yuǎn)超正常水平，最終導(dǎo)致這種破壞力量在系統(tǒng)中暴發(fā)的危險(xiǎn)增加。韋伯斯特則利用臨界點(diǎn)原理來表述危機(jī)，如一個(gè)更好或更壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，或決定性的時(shí)刻，或一段至關(guān)重要的時(shí)間和一個(gè)達(dá)到危急關(guān)頭的情景。美國哲學(xué)家斯·庫恩借助范式理論指出，危機(jī)就是從常規(guī)科學(xué)走向科學(xué)革命，從舊范式向新范式過渡的一個(gè)階段。美國危機(jī)管理專家史蒂文·芬克從危機(jī)的變化狀態(tài)來表述危機(jī)，指事件處于即將發(fā)生決定性變化的一段不穩(wěn)定的時(shí)間或一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。

同時(shí)，還有學(xué)者嘗試從不同的特點(diǎn)或情境對(duì)危機(jī)進(jìn)行概念性的說明。羅伯特·希斯認(rèn)為，危機(jī)包含三種情景：不可控；對(duì)人員、組織和資源產(chǎn)生威脅；可見和不可見的影響。福斯特則提出了“緊急決策”、“人員嚴(yán)重缺乏”、“物質(zhì)嚴(yán)重缺乏”和“時(shí)間嚴(yán)重缺乏”等危機(jī)的基本特點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代末，危機(jī)管理研究才正式被引入中國，此時(shí)的危機(jī)管理理論已經(jīng)較為成熟，因此，國內(nèi)學(xué)者對(duì)危機(jī)的內(nèi)涵多是對(duì)國外學(xué)者的理解加以綜合。郁建興和李小君等人對(duì)奧蘭·楊的系統(tǒng)動(dòng)因論加以延伸，他們認(rèn)為危機(jī)是一系列中止和平進(jìn)程和瓦解社會(huì)正常關(guān)系及秩序的事件正在迅速展開的過程，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的破壞力大大超出了正常的水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)和抉擇，采取更多的控制或調(diào)節(jié)行動(dòng)，以維持系統(tǒng)的生存。羅守貴和高汝熹認(rèn)為，危機(jī)是在社會(huì)生活中突然發(fā)生的、嚴(yán)重危及社會(huì)秩序、給社會(huì)帶來重大損失的一種非均衡狀態(tài)。薛瀾、張強(qiáng)和鐘開斌的觀點(diǎn)是，危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)時(shí)，信息不充分、事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要快速?zèng)Q策等多種不利情境的綜合。

可見，人們對(duì)某一特定事物的概念性理解是在不斷的實(shí)踐中進(jìn)行豐富的，是事物本身的集成優(yōu)化。危機(jī)管理實(shí)踐集成了管理學(xué)、政策科學(xué)及社會(huì)學(xué)等眾多學(xué)科的有益成果。本書并不試圖對(duì)“危機(jī)”這一概念進(jìn)行重新界定，但是，結(jié)合其理論含義和實(shí)踐深化，在綜合國內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合事物的“產(chǎn)生——發(fā)展——轉(zhuǎn)化（——影響）”的邏輯發(fā)展階段，我們認(rèn)為危機(jī)至少包含以下四類特點(diǎn)：①不確定性。危機(jī)產(chǎn)生的原因復(fù)雜而隱秘，實(shí)踐表現(xiàn)為發(fā)生時(shí)出其不意，危機(jī)的發(fā)生狀態(tài)、發(fā)生時(shí)間、發(fā)展、影響及轉(zhuǎn)化不以人的意志為轉(zhuǎn)移，具有高度的不確定性。②急迫性。危機(jī)具有“時(shí)點(diǎn)”特性，表現(xiàn)為時(shí)間維度上的發(fā)生的緊急性，處理的緊迫性。③兩面性。危機(jī)具有危害和機(jī)遇的兩面性，具體表現(xiàn)為處理得當(dāng)?shù)臎Q策通常會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)機(jī)或另一個(gè)契機(jī)。④破壞性。危機(jī)的產(chǎn)生必定給特定的組織或系統(tǒng)產(chǎn)生超常的震蕩，導(dǎo)致其日常工作程序中斷或失序。

結(jié)合危機(jī)的各種定義和特點(diǎn)，我們認(rèn)為，正確認(rèn)識(shí)“危機(jī)”至少包含以下幾個(gè)要點(diǎn)：①危機(jī)需要一個(gè)載體。危機(jī)針對(duì)一定的個(gè)人、組織或系統(tǒng)等才有其特定含義。②危機(jī)需要一個(gè)對(duì)其進(jìn)行處理的決策主體，這個(gè)決策主體是個(gè)人、組織、系統(tǒng)的某一或某些角色，對(duì)危機(jī)的處理起著至關(guān)重要的作用。③危機(jī)來臨時(shí)，決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)。④主體決策環(huán)境極度惡劣、有關(guān)信息很不充分、事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境匯聚，決策面臨高度的緊張和壓力。

3．公共危機(jī)的含義

當(dāng)對(duì)危機(jī)的解讀涉及公共領(lǐng)域范疇時(shí)，人們更多地使用“公共危機(jī)”這一概念。關(guān)于公共危機(jī)的界定，綜合來看主要包含以下三種理解：①部分學(xué)者從社會(huì)系統(tǒng)角度界定，認(rèn)為公共危機(jī)等同于危機(jī)，如烏里爾·羅森塔爾，他認(rèn)為公共危機(jī)是一種嚴(yán)重地威脅社會(huì)系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)或基本價(jià)值規(guī)范的形勢，并在時(shí)間壓力和高度不確定性的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。②雷曉康等人則認(rèn)為公共危機(jī)是危機(jī)的一種，二者不能混為一談，他們認(rèn)為公共危機(jī)是來自社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程內(nèi)部的不確定性及由此導(dǎo)致的各種危機(jī)。③也有人從咬文嚼字的角度來闡釋，如王茂濤從“公共”和“危機(jī)”兩個(gè)層面來理解公共危機(jī)，他將公共危機(jī)定義為由于外部或內(nèi)部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)。

但是，不管人們對(duì)公共危機(jī)的理解是否有差異，他們對(duì)公共危機(jī)的特征均取得了較為一致的意見，綜合來看，公共危機(jī)自身具有以下兩大主要特征：①社會(huì)性。社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則遭受嚴(yán)重威脅，各類問題相互交叉影響，涉及多數(shù)人的利益。②系統(tǒng)性。公共領(lǐng)域的危機(jī)涉及社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)層面，公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)也具有層次性、協(xié)調(diào)性、綜合性或復(fù)合性等。此外，公共危機(jī)也具備危機(jī)的屬性，也表現(xiàn)出不確定性、急迫性、兩面性和破壞性等特征。

二、危機(jī)與突發(fā)事件

“危機(jī)”，在國內(nèi)往往被“突發(fā)事件”這一約定俗成的概念所替代。2007年第十屆全國人大常委會(huì)決議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了界定，該決議認(rèn)為，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。由此可知，突發(fā)事件屬于一種緊急事件，緊急事件本身強(qiáng)調(diào)事件的緊迫性、時(shí)間受限性，突發(fā)事件的內(nèi)涵則又強(qiáng)調(diào)了事件的突發(fā)性、偶然性。從這個(gè)意義上講，突發(fā)事件表現(xiàn)出了危機(jī)的兩方面特征——急迫性和不確定性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了社會(huì)性和公眾性。這里表述的突發(fā)事件實(shí)質(zhì)是一種狹義的概念，是涉及社會(huì)公共領(lǐng)域的突發(fā)公共事件，其概念內(nèi)涵嚴(yán)格意義上對(duì)應(yīng)于公共危機(jī)。

由于“突發(fā)公共事件”和“公共危機(jī)”的本質(zhì)特點(diǎn)均在于具有一定的社會(huì)性，多數(shù)情況下，研究者們并不嚴(yán)格區(qū)分二者的含義，但是從邏輯學(xué)的內(nèi)涵與外延角度講，突發(fā)事件不一定就是危機(jī)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義。在實(shí)踐中突發(fā)事件的發(fā)生并不一定導(dǎo)致危機(jī)，而危機(jī)則可能是一個(gè)或一系列突發(fā)事件所導(dǎo)致的結(jié)果，如果決策主體對(duì)某一突發(fā)事件采取了有效措施，其不良后果被控制在預(yù)期范圍內(nèi)，那么該決策主體就可能沒有遭遇危機(jī)，這表明突發(fā)事件是可處理的，危機(jī)是可預(yù)防和可控制的。現(xiàn)實(shí)中，突發(fā)公共事件常?？赡苻D(zhuǎn)化成公共危機(jī)事件。例如，2003年我國大規(guī)模暴發(fā)SARS，由于公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的不完善，一時(shí)間造成了全社會(huì)的恐慌，對(duì)于政府而言，危機(jī)隨之出現(xiàn)；而2008年汶川大地震，災(zāi)情發(fā)生后從抗震救災(zāi)到恢復(fù)重建，無論政府的管理活動(dòng)還是社會(huì)秩序都有條不紊，在此情況下，雖然發(fā)生了突發(fā)事件，但并沒有產(chǎn)生巨大的社會(huì)危機(jī)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是與公眾健康相關(guān)的突發(fā)公共事件。2003年國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念做了明確界定，此后《國家救災(zāi)防病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告管理規(guī)范》將重大動(dòng)物疫情也納入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急范疇。我們可以將突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義完善為：已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的、對(duì)公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒、重大動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公共健康的事件。

其中，重大傳染病疫情是指某種傳染病在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病例或死亡，其發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年發(fā)病水平，包括新發(fā)傳染病、新傳入并有擴(kuò)散趨勢的傳染病和復(fù)燃并具有流行趨勢的傳染病。群體性不明原因疾病系指短時(shí)間內(nèi)、在相對(duì)集中區(qū)域內(nèi)同時(shí)或相繼出現(xiàn)具有共同臨床癥狀的病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴(kuò)大，暫時(shí)又無法明確診斷的疾病疫情。重大食物或職業(yè)中毒是指由于食品污染和職業(yè)危害的原因造成的傷亡較重或受害人數(shù)眾多的中毒事件。重大動(dòng)物疫情是指高致病性禽流感等發(fā)病率或死亡率高的動(dòng)物疫情突然、迅速傳播，可能對(duì)公眾身體健康和生命安全造成危害的情形。

同樣遵循事物的“產(chǎn)生——發(fā)展——轉(zhuǎn)化（——影響）”的邏輯發(fā)展階段，從公共衛(wèi)生領(lǐng)域的自身特性出發(fā)，我們理解突發(fā)公共衛(wèi)生事件的本質(zhì)內(nèi)涵，需要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：①成因復(fù)雜多樣。病原微生物感染、工業(yè)污染、“生化恐怖”事件以及自然災(zāi)害蝴蝶效應(yīng)等，均可能導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件。②時(shí)空分布差異。眾所周知，自然災(zāi)害或者傳染病的暴發(fā)都具有一定的季節(jié)效應(yīng)，部分傳染病還具有特殊易感人群等。③傳播迅速廣泛。以傳染病為例，當(dāng)傳染病散播的三個(gè)基本環(huán)節(jié)完備時(shí)，疾病就會(huì)肆無忌憚地?cái)U(kuò)散。在國際交流更加頻繁的時(shí)代，任何一種傳染病都具有全球暴發(fā)的可能性。④高度不可控。正因?yàn)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件的成因復(fù)雜、分布多樣且傳播迅速，通常很難預(yù)防與控制。⑤危害的多重效應(yīng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公共健康及生命安全造成巨大威脅的同時(shí)，通常帶來嚴(yán)重的社會(huì)恐慌，并伴隨環(huán)境、經(jīng)濟(jì)甚至是政治外交的連鎖破壞。⑥極大破壞性。危機(jī)管理的核心在于人本思想。不同于一般的危機(jī)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理無論做得多好，生命的損失和健康的損害都具有不可逆轉(zhuǎn)的效應(yīng)。⑦危機(jī)處理的系統(tǒng)性或綜合性。首先，廣義地理解，所有涉及疾病與健康的范疇，都屬于衛(wèi)生領(lǐng)域，衛(wèi)生系統(tǒng)本身具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性；其次，凡是涉及疾病與健康的事件都可以理解為社會(huì)事務(wù)處理范疇，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)無法完成危機(jī)的處理。