第五章 聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下大都市區(qū)政府合作體制的理論與實(shí)踐考察

第一節(jié) 美國西部州長聯(lián)盟：民間組織促進(jìn)行政融合①

一、歷史背景：跨州實(shí)體成為加強(qiáng)各州政府間合作關(guān)系的橋梁和紐帶

在美國聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系不是中央與地方的關(guān)系，而是權(quán)限范圍不同的中央與中央之間的關(guān)系，它們各自的權(quán)限范圍由聯(lián)邦憲法規(guī)定，并在規(guī)定的范圍內(nèi)享有最高的權(quán)力，直接行使于人民，彼此之間不得相互干涉。聯(lián)邦制下州政府之間的關(guān)系是一種比較松散的、相互獨(dú)立的關(guān)系，彼此之間既競爭又合作。

一般來說，聯(lián)邦政府對州政府的控制主要通過立法檢查和財(cái)政控制來實(shí)現(xiàn)，其中在財(cái)政控制方面，聯(lián)邦政府主要通過分類撥款、項(xiàng)目撥款、固定撥款、財(cái)政補(bǔ)助、收入分享等方式，與州政府就雙方共同關(guān)心的地區(qū)事務(wù)進(jìn)行有效合作。另一方面，隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，州政府之間也就相互關(guān)心的跨地區(qū)事務(wù)進(jìn)行合作，組成跨州的緊密實(shí)體和跨州的機(jī)構(gòu)。這樣，各種跨州實(shí)體成為加強(qiáng)各州政府間合作關(guān)系的橋梁和紐帶。

在當(dāng)今美國，跨州的實(shí)體有近200個(gè)，大多數(shù)是在第二次世界大戰(zhàn)后成立的。跨州實(shí)體一般需要經(jīng)過州議會的批準(zhǔn)才能正式發(fā)揮作用，而且很多已演變成為跨州的機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在美國各州有60多個(gè)涉及教育、河流管理、交通、港口和能源等內(nèi)容的跨州機(jī)構(gòu)。在跨州實(shí)體之外，還出現(xiàn)了一些活動范圍更為廣泛、旨在推動地區(qū)利益的聯(lián)合組織。西部州長聯(lián)盟就是這樣一種聯(lián)合組織。另外，在美國東北地區(qū)和南方地區(qū)也成立了類似的聯(lián)合組織，如東北州長聯(lián)盟、南方發(fā)展政策委員會等，所有這些聯(lián)合組織的出現(xiàn)都表明了這樣一個(gè)共識：越來越多的人對于合作勝于競爭這一事實(shí)的認(rèn)同。

二、西部州長聯(lián)盟的組成

美國西部地域遼闊，被分成18個(gè)州。在某些共同的問題上，單個(gè)的州或者地區(qū)無法解決，西部18個(gè)州必須聯(lián)合起來才能解決大面積的共同性事務(wù)和問題。在這種背景下，1977年，當(dāng)時(shí)美國13個(gè)西部州政府在科羅拉多州丹佛市成立了西部州長政策辦公室，并配備了一個(gè)人員齊備的辦公室，負(fù)責(zé)分析敏感的地區(qū)性問題，主要就能源問題進(jìn)行集中探討。這是西部州長聯(lián)盟的雛形。

1984年，西部州長聯(lián)盟（Western Governor's Association）在原有的西部州長政策辦公室的基礎(chǔ)上重新組建，總部設(shè)在科羅拉多州的丹佛市，其性質(zhì)定位為代表美國西部18個(gè)州和3個(gè)美屬太平洋島嶼的獨(dú)立的、無黨派的州長組織。

三、西部州長聯(lián)盟的性質(zhì)——論壇性組織

西部州長聯(lián)盟為州長們和其他官員提供了一個(gè)交流彼此觀點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)的論壇。通過這個(gè)論壇組織，州長們提出和發(fā)布一些重大政策和州政府關(guān)注的重大問題，包括自然資源、環(huán)境保護(hù)、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際關(guān)系和公共管理等。州長們提出討論的問題均涉及西部未來發(fā)展、地區(qū)性共同利益和出現(xiàn)爭端時(shí)州際關(guān)系和國際關(guān)系應(yīng)如何處理等敏感性政策問題。

西部州長聯(lián)盟幫助州長們就西部面臨的長期的復(fù)雜問題和地區(qū)性的當(dāng)下需要提出戰(zhàn)略性建議。州長們也利用西部州長聯(lián)盟來發(fā)展和倡導(dǎo)各自的政策，與此同時(shí)，這些政策也為美國國會及其委員會和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供實(shí)證建議。西部州長聯(lián)盟委員會在年會舉行期間，就下一年的工作計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算進(jìn)行討論，采納指導(dǎo)聯(lián)盟工作的政策解決方案。西部州長聯(lián)盟的工作班子為這些活動的開展提供各種支持。

四、西部州長聯(lián)盟的組織架構(gòu)

西部州長聯(lián)盟的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是西部州長聯(lián)盟委員會，由西部18個(gè)州的州長組成，州長在其中擔(dān)任理事。州長們在聯(lián)盟委員會主席的主持下，就相關(guān)活動、議案、地區(qū)性事務(wù)共同進(jìn)行討論并作出決定。聯(lián)盟委員會主席在每年年會期間選出，一般由各州州長輪流擔(dān)任。聯(lián)盟委員會下設(shè)常委會和一個(gè)工作班子，常委會由工作班子的主要成員和每個(gè)州長的最高政策顧問組成。在閉會期間，西部州長聯(lián)盟委員會常委會負(fù)責(zé)召開會議，就重大事項(xiàng)進(jìn)行討論并指導(dǎo)聯(lián)盟的日常活動。聯(lián)盟委員會工作班子由中立的地方官員組成，他們負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)盟委員會及其常委會的決定，這些中立的地方官員由聯(lián)盟委員會聘任，負(fù)責(zé)一個(gè)或者多個(gè)重大事項(xiàng)或者負(fù)責(zé)一個(gè)或者多個(gè)政策領(lǐng)域，并對州長聯(lián)盟委員會負(fù)責(zé)。

通過西部州長聯(lián)盟，州長們可以和他們的工作班子在大范圍的實(shí)踐管理問題中交流想法和信息，這樣的交流有助于州長們?nèi)娴亍⒈容^貼近現(xiàn)實(shí)地了解問題，以便更有效地管理各州的資源。

五、西部州長聯(lián)盟的財(cái)政運(yùn)作

在美國，聯(lián)邦政府與州政府的合作領(lǐng)域主要集中在環(huán)境保護(hù)、自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、高等公路建設(shè)、高等教育等方面，合作的方式主要是聯(lián)邦政府對州政府以及跨州項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政撥款，而財(cái)政撥款的種類又分為分類撥款、固定撥款和收入分享三種類型。其中，分類撥款往往帶有比較嚴(yán)格的條件限制，其資金數(shù)大致占到了州政府和地方政府接受聯(lián)邦政府財(cái)政支持的90%左右，這對于州政府和地方政府來說是一筆不小的收入。分類撥款大多是通過項(xiàng)目撥款的方式給相關(guān)項(xiàng)目直接予以財(cái)政援助。從西部州長聯(lián)盟的年度財(cái)政收支狀況來看，西部州長聯(lián)盟每年接受的委托項(xiàng)目的撥款占到了該年度收入的80%左右，這也是維持西部州長聯(lián)盟財(cái)政正常運(yùn)作的一個(gè)關(guān)鍵因素。

西部州長聯(lián)盟的收入分別來自成員州會費(fèi)（包括稅收和撥款）、聯(lián)邦政府的項(xiàng)目撥款、社會捐助、經(jīng)濟(jì)利益和其他各項(xiàng)收入。在每一年的西部州長聯(lián)盟大會上，聯(lián)盟委員會都要對上一年度的財(cái)政收支狀況進(jìn)行總結(jié)，列出收入和支出各項(xiàng)；同時(shí)，對下一年的財(cái)政收支狀況要進(jìn)行預(yù)算，對將要舉辦的活動、開展的項(xiàng)目、進(jìn)行的交流項(xiàng)目等做一個(gè)大致的估計(jì)。

以2001年6月1日至2002年6月30日一個(gè)財(cái)政年度的資金收入與支出為例，我們可以分析西部州長聯(lián)盟的財(cái)政實(shí)際運(yùn)作狀況。西部州長聯(lián)盟在此財(cái)政年度一共籌集資金852萬美元。其中，聯(lián)邦政府注入的各種項(xiàng)目基金占整個(gè)收入的78%；聯(lián)盟各會員繳納的會費(fèi)占7%；聯(lián)盟獲得的各種捐助占1.5%；經(jīng)濟(jì)利益和其他各項(xiàng)收入占13.5%。在支出項(xiàng)目中，自然資源支出占73%，如能源問題和森林保護(hù)問題方面的資金投入主要是通過做各種項(xiàng)目來完成的；有些支出是由年會討論決定，年會結(jié)束以后，則由常委會及工作班子決定。在這些支出中，社會經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)支出占12%（包括“健康通行證計(jì)劃”支出），立法操作費(fèi)用支出占4%（如為了使某項(xiàng)規(guī)則成為法律，必須與華盛頓特區(qū)打交道所需費(fèi)用支出），管理支出占11%。

從歷年來的財(cái)政支持和稅收來看，聯(lián)邦政府對西部州長聯(lián)盟委托項(xiàng)目的撥款所占的比例最大，近年來一般要占80%左右。而且，西部州長聯(lián)盟向國會提出的項(xiàng)目支持計(jì)劃往往得到很高的支持率，尤其在西部各州共同關(guān)心的事務(wù)和問題上，國會基本上都將這些項(xiàng)目委托于西部州長聯(lián)盟。比如，在能源、電力問題上，西部州長聯(lián)盟希望通過建設(shè)西部能源電力網(wǎng)，來解決整個(gè)地區(qū)性的電力缺乏狀況，得到了國會的贊同。

在歷年的支出項(xiàng)目中，環(huán)境管理和地區(qū)發(fā)展的費(fèi)用，占到了支出費(fèi)用的絕大部分，其中能源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是重中之重。由此可見，西部州長聯(lián)盟在實(shí)際財(cái)務(wù)運(yùn)作過程中，比較好地發(fā)揮了作為合作組織的重要作用。

六、西部州長聯(lián)盟的經(jīng)典合作案例

西部州長聯(lián)盟成立之初，其關(guān)心的一個(gè)重要議題就是如何實(shí)現(xiàn)電力能源在西部各州的有效供應(yīng)問題。自從美國西部電力網(wǎng)絡(luò)建立開始，西部州長聯(lián)盟30多年來就一直成功地維護(hù)著電力能源系統(tǒng)的可靠性。原因在于，西部電力網(wǎng)絡(luò)建立可以保證電力正常運(yùn)送中的安全可靠，這單靠一個(gè)州或者部門是不可能達(dá)到這么好的效果的；同時(shí)，這樣的問題交給西部州長聯(lián)盟比交給聯(lián)邦政府的某個(gè)能源政策委員會來制定執(zhí)行，效果要好得多，因?yàn)槁?lián)邦政府遠(yuǎn)在千里之外，根本不可能像西部當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人、企業(yè)、政府那樣感同身受。2003年發(fā)生在美國東部和加拿大的“大停電”事件，用活生生的實(shí)例向人們說明了地區(qū)性電力系統(tǒng)可靠性的重要性。對此，西部州長聯(lián)盟早就未雨綢繆。2002年8月，西部州長聯(lián)盟與5個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)簽署了一份備忘錄來加強(qiáng)西部能源問題上的合作，聯(lián)邦政府采納了西部州長聯(lián)盟的能源政策路線圖決議，從而提出了短期和長期的能源政策方案。接下來，西部州長聯(lián)盟加緊了與國會的磋商，推動國會將此能源政策方案列入議事日程，最終促使國會采納了以下能源法案：（1）將西部電力網(wǎng)絡(luò)的可靠性標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行的職責(zé)授權(quán)于西部州長聯(lián)盟，（2）將電力網(wǎng)絡(luò)線路的選址授予西部各州， （3）廢除原有的電力設(shè)備零售中的聯(lián)邦政府的優(yōu)先購買權(quán)。這些努力所取得的成就，對于廣大的消費(fèi)者和相關(guān)產(chǎn)業(yè)來講，無疑是一條好消息。

另外，西部州長聯(lián)盟還利用強(qiáng)大的政府間的合作優(yōu)勢和非政府組織的中立地位，為西部社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展搭建起了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)平臺。“健康通行證計(jì)劃（HealthPassportProject）”就是其中之一。西部州長聯(lián)盟與老年醫(yī)療保健和醫(yī)療補(bǔ)助中心、美國醫(yī)學(xué)圖書館、病人安全學(xué)會等機(jī)構(gòu)合作，建立了一個(gè)電子健康交流系統(tǒng)。該系統(tǒng)存入了病人及其家屬在醫(yī)院看病之后的癥狀、醫(yī)生開的藥方等數(shù)據(jù)資料，這些資料在病人的允許下可以進(jìn)行刷新。所有這些數(shù)據(jù)資料統(tǒng)統(tǒng)存儲在一張磁卡里，病人再去醫(yī)院和開藥方的時(shí)候可以隨身攜帶。這一“健康通行證計(jì)劃”可以有效防止抗藥性的反應(yīng)，避免在缺乏病人基本資料的情況下重復(fù)檢查和進(jìn)行免疫接種。這項(xiàng)計(jì)劃在西部州長聯(lián)盟的配合下首先在西部三個(gè)城市內(nèi)進(jìn)行示范推廣——西雅圖（Seattle），斯波坎（Spokane）和特拉華（Delaware）。

在解決西部干旱問題上及申請聯(lián)邦政府撥款上，西部州長聯(lián)盟發(fā)揮了重大的作用。西部地區(qū)土地貧瘠，自然條件較為惡劣。有關(guān)記錄顯示，幾乎每一年旱災(zāi)都會在西部的某幾個(gè)區(qū)域出現(xiàn)。多年的干旱，使得解決方案的策劃者、自然資源的管理人員和政府政策的制定者對此問題投入更多的關(guān)注。經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張、人口增長、野生生物的生存受到威脅，還有水質(zhì)問題，都是造成將來干旱的因素。在干旱發(fā)生期間，州政府往往很難在對災(zāi)民補(bǔ)助問題上得到聯(lián)邦政府強(qiáng)有力的支持。在聯(lián)邦政府層面上，旱災(zāi)雖然歷年來時(shí)常發(fā)生，并且災(zāi)情嚴(yán)重，但聯(lián)邦政府歷來把旱災(zāi)作為一種特殊的、分散的事件來處理，并情愿用特殊立法或者專門的法案來處理，也不愿將它與其他自然災(zāi)害聯(lián)系在一起，用系統(tǒng)的、長期的程序來處理。因此，在旱災(zāi)發(fā)生時(shí)，經(jīng)常發(fā)生資金補(bǔ)助不到位或者提供不及時(shí)的情況。為了協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與州政府在旱災(zāi)問題上的分歧，西部州長聯(lián)盟決定來自不同州的三位州長負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，與國會和聯(lián)邦政府官員共同制定了“全國旱災(zāi)準(zhǔn)備法案”。這項(xiàng)法案不僅盡量避免在旱災(zāi)高發(fā)地區(qū)有人群居住等準(zhǔn)備性措施，更重要的是，西部州長聯(lián)盟被聯(lián)邦政府授權(quán)承辦“全國旱災(zāi)信息系統(tǒng)”，并得到了此項(xiàng)目的承辦基金。這筆資金不僅有利于西部各州政府間的合作，而且有利于將該項(xiàng)目的研究結(jié)果切實(shí)應(yīng)用到各個(gè)州長的實(shí)際工作之中。

西部州長聯(lián)盟還致力于火災(zāi)易發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境健康、西部航空合作、核廢料的運(yùn)輸、高速公路等問題。這些問題依靠單個(gè)的州政府無力完成，聯(lián)邦政府又對西部問題不盡熟悉，如果插手解決的話必然造成不必要的人力、財(cái)力浪費(fèi)。因此，西部州長聯(lián)盟不僅是州與聯(lián)邦政府之間的橋梁，而且是西部各州之間的橋梁。

通過西部州長聯(lián)盟，西部各州的政府高層形成了聯(lián)盟來集中表達(dá)他們在各種利益事件中的立場和觀點(diǎn)，同時(shí)，倡導(dǎo)西部的議事日程應(yīng)該先于國會和聯(lián)邦政府。

第二節(jié) 五大湖州長委員會：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙輪共進(jìn)①

一、背景介紹

北美五大湖跨越美國和加拿大兩國邊境，儲存了全球20%、北美95%的淡水資源，是世界上最大的單一地表淡水資源地帶，其相關(guān)水系與美、加兩國約十個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活環(huán)境息息相關(guān)。20世紀(jì)中葉，五大湖周邊包括底特律、芝加哥、克蘭利夫、多倫多、蒙特利爾等在內(nèi)的都市圈被法國地理學(xué)家戈特曼稱為世界第二大都市圈。

五大湖便捷的水運(yùn)條件和周邊豐富的礦藏資源曾經(jīng)鑄就了世界汽車制造業(yè)之都、鋼鐵和能源基地，這里曾經(jīng)出產(chǎn)美洲大陸60%的鋼鐵和北美60%的汽車產(chǎn)量，在北美經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上寫下了輝煌一筆。然而，歲月流轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)制造業(yè)帶來的工業(yè)污染極大地破壞了五大湖水資源環(huán)境。在迎接新經(jīng)濟(jì)朝陽的熱潮中，大量舊工廠被拋棄于都市和郊區(qū)，五大湖風(fēng)光不再。30年前，五大湖區(qū)被稱人們稱為生銹地帶（rustbelt），或棕色田野（brown fields）。

二、水資源保護(hù)：五大湖州長委員會成立的原動力

為保護(hù)和管理好五大湖的水資源，確保五大湖區(qū)周邊居民的身體健康以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，1983年，五大湖州長委員會應(yīng)運(yùn)而生，其職責(zé)是協(xié)調(diào)湖區(qū)各州或省之間的利益關(guān)系。實(shí)際上，在歷史上美國和加拿大在1909年就簽訂了邊界水條約，條約規(guī)定加拿大和美國在利用五大湖水資源時(shí)不得給對方的水資源系統(tǒng)造成危害。由于此條約年代已久遠(yuǎn)且?guī)в杏⒌蹏趁竦厣剩霸谀承┚唧w問題上不那么管用了。”

五大湖州長委員會最初的成員包括美國的伊利諾伊州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達(dá)州、俄亥俄州以及威斯康星州。1989年，美國的紐約州和賓夕法尼亞州也加入該委員會。此外，加拿大的安大略省和魁北克省也以準(zhǔn)會員身份加入該委員會，但這兩個(gè)會員無需繳納基本會員費(fèi)。

經(jīng)過先期的談判和協(xié)商，美國方面的成員與加拿大兩省成員于1985年簽署了《五大湖憲章》（Great Lakes Charter），共同管理五大湖水資源，確保各地區(qū)內(nèi)保持一定的水位和流量。2001年，五大湖州長委員會所有10個(gè)成員追加簽署了該憲章的補(bǔ)充條例，這一關(guān)鍵協(xié)議為湖區(qū)水資源的有效管理描繪了更加全面的藍(lán)圖，它涉及水資源保護(hù)、水質(zhì)恢復(fù)、水量儲存利用，以及與此相關(guān)的五大湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等。

此外，該委員會還以1986年美國制定的《聯(lián)邦水資源發(fā)展行動綱領(lǐng)》（Federal Water Resources Development Act）為主要法則，共同協(xié)調(diào)湖區(qū)內(nèi)外的水資源關(guān)系———湖區(qū)以外地域?qū)ξ宕蠛恼{(diào)水行為必須得到所有相關(guān)州州長的一致同意。

1986年，委員會內(nèi)的州長們在保護(hù)水質(zhì)的問題上達(dá)成《有害物質(zhì)管理法》（Toxic Substance Control Act, TSCA），該協(xié)議直接促成了“大湖區(qū)保護(hù)基金會”在1989年正式設(shè)立，這是美國第一個(gè)跨州界的環(huán)保基金會。20世紀(jì)90年代，TSCA還促成了“大湖區(qū)水質(zhì)行動”的開展，為水質(zhì)管理制定了新的規(guī)定，并由各州州長負(fù)責(zé)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督實(shí)施。

三、不和政府爭權(quán)：五大湖州長委員會的角色定位

五大湖州長委員會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會。董事會由八個(gè)州的州長組成，董事會主席一般每兩年通過選舉產(chǎn)生，無黨派之爭。州長們大致每年開兩次大會，其余則圍繞特定協(xié)議或項(xiàng)目由各方代表展開定期或不定期的會晤。五大湖州長委員會的宗旨是：“在環(huán)保前提下鼓勵(lì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

五大湖州長委員會是一個(gè)非官方的非盈利性機(jī)構(gòu)。與筆者通過電視會議進(jìn)行遠(yuǎn)程交流的五大湖州長委員會資深項(xiàng)目經(jīng)理彼得·約翰遜對此解釋道：“我們不是某個(gè)政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，從這個(gè)角度講我們和其他所有公司沒有任何區(qū)別。”同時(shí)，他還補(bǔ)充說：“對，我們就是一個(gè)公司，我們?yōu)楦鱾€(gè)州的代表提供交流的論壇，只要是在某一問題中受到影響，他就可以發(fā)言。”

當(dāng)然，五大湖州長委員會因?yàn)槌蓡T的特殊性而帶有一定的官方色彩。但是約翰遜多次強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的中立立場。他說：“我們促進(jìn)大家集中交流，避免談?wù)摬煌膯栴}，有重點(diǎn)地確立一些項(xiàng)目并促成他們簽訂協(xié)議。關(guān)鍵一點(diǎn)是，我們不作最后的決定，不和政府爭權(quán)，否則，那將是十分危險(xiǎn)的。我們不是要替代政府，與政府競爭。如果要爭奪控制權(quán)的話，那互相就沒有合作利用的價(jià)值。”

五大湖州長委員會的運(yùn)作資金有多方面來源：各州提供的基本資金，大約每年3萬美元；各項(xiàng)目所需資金由相關(guān)成員另外撥款；從不同的項(xiàng)目基金中籌資；還有來自各方的捐款等。

在五大湖州長委員會下還有各種獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。各州都在五大湖州長委員會常駐地建有辦公室，由州長派出的代表直接對州長負(fù)責(zé)，代表們可以向州長直接匯報(bào)工作。與地方政府最高行政長官建立起最直接的信息通道，這是五大湖州長委員會的一個(gè)創(chuàng)造，從而確保五大湖州長委員會在實(shí)際運(yùn)行過程中創(chuàng)造了獨(dú)樹一幟的管理效能。約翰遜說告訴我們：“我們能夠?qū)⑿畔⒂行У貍鞯街蓍L那里。”此外他補(bǔ)充道，根據(jù)美國聯(lián)邦的法律，各州之間簽署的協(xié)議得到法律保護(hù)，其施行也有連續(xù)性，一般不會因?yàn)橹蓍L更替而改變。

五大湖州長委員會各成員定期或不定期會晤的形式主要是論壇交流。通過論壇交流這一形式，可以達(dá)到相互理解和溝通之目的。“各方通過長時(shí)間的交流才知道大家的利益在哪里，很多細(xì)節(jié)都要通過談判達(dá)成協(xié)議，這是一個(gè)互相信任的過程，在論壇上討價(jià)還價(jià)的情況是避免不了的。”由此可見論壇交流的重要性。

四、新使命：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙輪共進(jìn)

2003年秋，五大湖州長委員會倡議的“貿(mào)易辦公室共享計(jì)劃”在上海正式實(shí)施，該委員會在全球開辦的第七個(gè)貿(mào)易辦公室也在上海正式落戶。這一分支機(jī)構(gòu)由委員會各成員分享，用以幫助五大湖區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)在開拓海外市場時(shí)節(jié)省起步時(shí)期的商務(wù)成本。在注重環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)各成員地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是五大湖州長委員會的新使命，這一新使命也推動了五大湖州長委員的運(yùn)行方式發(fā)生了根本變化。

自20世紀(jì)80年代末開始，五大湖州長委員會的協(xié)調(diào)作用越來越得到各成員州的認(rèn)同，同時(shí)，各方也認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，從而達(dá)成進(jìn)一步的共識：各州之間的合作不僅可以通過共同簽署協(xié)議來實(shí)現(xiàn)，也可以通過發(fā)起和實(shí)施各種合作項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)。于是，各州州長在1988年簽署了《經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)議》，這標(biāo)志著五大湖州長委員會以協(xié)議為基礎(chǔ)的運(yùn)行模式發(fā)展成為以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的運(yùn)行模式。

1989年，在當(dāng)時(shí)的委員會主席、威斯康星州州長湯姆遜（Tommy Thompson）的領(lǐng)導(dǎo)下，《經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)議》促成了“北美大湖區(qū)委員會”（GLNA）的成立。GLNA這一常設(shè)機(jī)構(gòu)致力于開發(fā)大湖區(qū)的整體旅游資源，特別針對英國和德國市場開拓入境游市場。在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)議》的推動下，“貿(mào)易辦公室共享計(jì)劃”開始實(shí)施。1990年，美國第一個(gè)跨州界的貿(mào)易辦公室在加拿大多倫多成立，這為大湖區(qū)的中小企業(yè)打開出口市場、降低交易成本提供了極大的便利。由于在加拿大的首個(gè)貿(mào)易辦公室運(yùn)行得非常成功，五大湖州長委員會又相繼在巴西、智利、阿根廷、南非以及澳大利亞等地開設(shè)了類似的貿(mào)易辦公室，最近的一個(gè)則是在上海。

1992年，五大湖州長委員會協(xié)同大學(xué)研究機(jī)構(gòu)資助了一系列的調(diào)研項(xiàng)目，所有這些調(diào)研成果為大湖區(qū)整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展奠定了科學(xué)的理論基礎(chǔ)，相關(guān)的實(shí)施項(xiàng)目也由此產(chǎn)生。比如，“大湖區(qū)認(rèn)證”項(xiàng)目，鼓勵(lì)各地采用區(qū)域內(nèi)共同認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)證書，現(xiàn)已有超過1000名金屬制造行業(yè)的從業(yè)者獲得了國際資質(zhì)證書。這一舉措成為美國在全國范圍內(nèi)推廣資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的模板。

在1992—2002年的十年間，五大湖州長委員會與區(qū)域內(nèi)的眾多印刷廠共同實(shí)施了一項(xiàng)環(huán)保行動準(zhǔn)則，目前已經(jīng)有400多家印刷廠簽署了相關(guān)的環(huán)保協(xié)議。從1995年起，大湖區(qū)內(nèi)的威斯康星州、伊利諾伊州和明尼蘇達(dá)州自愿在各自區(qū)域內(nèi)繼續(xù)實(shí)施這一環(huán)保行動準(zhǔn)則。

同時(shí)，五大湖州長委員會還發(fā)起了“汽車項(xiàng)目”運(yùn)動，聯(lián)合克萊斯勒、福特、通用等汽車制造商和零配件供應(yīng)商以及美國汽車行業(yè)協(xié)會，共同降低生產(chǎn)過程中有害物質(zhì)排放。從1995年項(xiàng)目實(shí)施起，汽車制造行業(yè)企業(yè)向五大湖排放的持久性有毒物質(zhì)已經(jīng)降低了9%，有害物質(zhì)殘留排放降低了57%，工業(yè)過程有害物質(zhì)排放降低了64%。如今，湖區(qū)內(nèi)各汽車制造商已經(jīng)自愿繼續(xù)執(zhí)行這些環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

此外，五大湖州長委員會還相繼實(shí)施了諸如“漏油保護(hù)倡議”“大湖區(qū)資源回收利用”“棕色田野項(xiàng)目”等。其中，五大湖州長委員會于1996年倡議實(shí)施的“棕色田野項(xiàng)目”主要針對廢舊廠區(qū)清理和環(huán)境恢復(fù)，并于1998年出版了《棕色田野再發(fā)展藍(lán)圖》一書，向全美各地介紹、推廣他們的經(jīng)驗(yàn)和某些執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

在對話時(shí)，針對我們的詢問，彼得·約翰遜承認(rèn)了大湖區(qū)內(nèi)各州同樣也存在著競爭關(guān)系，比如密歇根州和印第安納州在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的競爭態(tài)勢非常明顯，密歇根州不希望被印第安納州趕上。但是他強(qiáng)調(diào)說，因?yàn)橛羞@些總體協(xié)議和具體的項(xiàng)目，盡管存在一定的競爭關(guān)系，但是相互競爭的各州還是找到了共同關(guān)心的問題的解決途徑，所以，“在這一點(diǎn)上是完全合作的。”

另外，五大湖州長委員會目前正在進(jìn)行多個(gè)協(xié)調(diào)政策的編制工作，并與另一重要的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國際聯(lián)合委員會（IJC，美國和加拿大的合作機(jī)構(gòu)）開展合作。

第三節(jié) 基于自治的共治要求——聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下跨區(qū)域政府合作組織形式的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)

正如筆者在前文中所指出的那樣，多年來，來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者極力鼓吹的通過構(gòu)建諸如都市聯(lián)盟、大都市政府之類超省級的跨行政區(qū)域政府合作組織形式，來推動長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)不同層級城市政府之間有效合作的制度設(shè)計(jì)，經(jīng)過大眾媒體的反復(fù)宣傳與輪番炒作，甚至變成了有關(guān)方面的共識①。應(yīng)該說，這種有欠嚴(yán)肅的做法不僅存在誤導(dǎo)普通民眾和有關(guān)決策者的傾向，而且存在極大的隱患，其后果不堪設(shè)想。其根本原因在于，這種植根于西方國家聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下的跨區(qū)域政府合作組織形式——都市聯(lián)盟或大都市區(qū)委員會，不僅孕育的理論基礎(chǔ)不一致，即它是一種基于聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的自治基礎(chǔ)上的共治要求，而且其內(nèi)在性質(zhì)不是一個(gè)政府行政機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)非政府組織機(jī)構(gòu)。而恰恰主張?jiān)陂L江三角洲地區(qū)組建跨區(qū)域政府合作組織形式的都市聯(lián)盟，盡管反映了一定的共治要求，但中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式并沒有為之提供任何自治基礎(chǔ)；而且，這種跨區(qū)域政府合作組織形式在實(shí)踐中肯定會以一個(gè)正式的政府行政機(jī)構(gòu)面貌出現(xiàn)，如果也采取非政府組織形式，則會像在20世紀(jì)80年代長江三角洲地區(qū)曾經(jīng)存在的“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”那樣，再次墮入僅有協(xié)調(diào)職能，但無決策與執(zhí)行權(quán)力，進(jìn)而導(dǎo)致“議而不決”“決而不行”甚至無果而終的局面。

一、基于自治基礎(chǔ)上的共治要求：都市聯(lián)盟的理論基礎(chǔ)

都市聯(lián)盟的概念是一個(gè)典型的舶來品，其英文名稱為Metropolis Union，與之相近的稱謂有大都市政府、巨人政府、城市聯(lián)合體、大都市政府協(xié)會、地區(qū)協(xié)調(diào)委員會等。都市聯(lián)盟作為現(xiàn)代西方國家城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種新型政府合作組織形式，有著深厚的理論土壤——聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式。在聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式下，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限由聯(lián)邦憲法規(guī)定，并在規(guī)定的各自范圍內(nèi)享有最高權(quán)力，直接行使于人民，彼此不得相互干涉；同樣，州政府和地方政府的各自權(quán)限也由州憲法規(guī)定。但是，無論是聯(lián)邦憲法還是州憲法，其主旨無外乎三點(diǎn)：一是確定聯(lián)邦政府與州政府、州政府與地方政府的權(quán)力邊界；二是強(qiáng)調(diào)各自的特性，維護(hù)各自的獨(dú)立；三是推進(jìn)不同層級政府或跨區(qū)域政府之間的相互融合，如聯(lián)邦政府與州政府、州政府之間、州政府與地方政府、地方政府之間的相互合作。這種不同層級政府或跨區(qū)域政府之間的相互合作又是建立在雙方或多方共識的基礎(chǔ)之上的，而這種共識的建立基礎(chǔ)則是靠雙方或多方共同的利益或目的來維系的。

在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，不同層級政府或跨區(qū)域政府之間相互合作的理論基石是由特殊地區(qū)利益所決定的自治（self-rule）要求和某些共同利益或目的所推動的共治（shared-rule）要求而構(gòu)成的（跨）區(qū)域政府合作體制①。也就是說，這種（跨）區(qū)域政府合作體制是一種基于聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的自治基礎(chǔ)上的共治要求。在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，由于需要政府有效率和更多的責(zé)任心，以及讓民眾有更多的服務(wù)和需求選擇，超級地方主義的、分散的地方治理便成為民眾選擇地方政府組織形式的主要因素；又由于需要解決民眾共同關(guān)心的公共問題，如平等、社會公正、環(huán)境治理、公共安全和公共衛(wèi)生等，超越地方政府之上的、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一與集中的大都市政府或都市聯(lián)盟等跨區(qū)域政府合作組織形式，便成為不同層級地方政府相互合作的制度選擇。也就是說，超級地方主義的、分散的地方治理的基礎(chǔ)是競爭而非合作，而大都市政府或都市聯(lián)盟的基礎(chǔ)是合作而非競爭，當(dāng)然，這種競爭與和合作的關(guān)系并不是決然排斥的①。如筆者在前面提到的五大湖州長委員會的成立基礎(chǔ)就是建立在多方共同需求的基礎(chǔ)之上，同時(shí)在合作中又體現(xiàn)一定的競爭關(guān)系。

二、以項(xiàng)目合作為紐帶的非政府組織運(yùn)行模式：都市聯(lián)盟的實(shí)踐基礎(chǔ)

在實(shí)踐中，聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下不同層級政府或跨區(qū)域政府之間的相互合作，其內(nèi)容包括方方面面，如金融、法律、政治和行政等層面的合作。作為都市聯(lián)盟這一基于自治（self-rule）需求并反映共治（shared-rule）要求的跨區(qū)域政府合作組織形式，在實(shí)踐中的難題是如何整合不同地方政府的現(xiàn)實(shí)要求和以何種方式來謀求彼此之間的合作，進(jìn)而達(dá)到滿足彼此需求之目的。

一方面，大都市區(qū)不同層級政府的共同利益需求，如教育問題、水資源分配與管理問題、交通問題、港口建設(shè)問題、能源問題、環(huán)境保護(hù)與公共衛(wèi)生問題等，推動了跨區(qū)域政府自覺地走向了合作，這既是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式應(yīng)有的題中之意，又是生活在跨區(qū)域地區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)要求。如美國西部州長聯(lián)盟最初成立的動因就在于解決西部長期存在的能源供應(yīng)緊缺問題，而五大湖州長委員會成立的緣由是為了保護(hù)和管理好五大湖的水資源，以及促進(jìn)湖區(qū)環(huán)境保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙輪共進(jìn)。

另一方面，跨區(qū)域政府合作方式往往通過三種主要合作方式來體現(xiàn)：一種是項(xiàng)目合作方式，即針對跨區(qū)域的共同問題，如高速公路建設(shè)、教育產(chǎn)品的提供、水資源的分配與管理、能源問題的解決、環(huán)境保護(hù)問題的治理等，往往由聯(lián)邦政府或州政府直接給具有共同利益的地方政府提供財(cái)政撥款或援助，再由這些地方政府或都市聯(lián)盟采取協(xié)商一致的方法來共同解決問題，而聯(lián)邦政府和州政府只是負(fù)責(zé)監(jiān)督這些項(xiàng)目資金落實(shí)與建設(shè)狀況以及決定是否再對這些項(xiàng)目追加財(cái)政撥款或援助。

一種是市場機(jī)制運(yùn)作合作方式，即對于跨區(qū)域地方政府共同關(guān)注的問題，如公用事業(yè)的建設(shè)問題、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生問題、公共安全問題等，政府難以事事親力親為，轉(zhuǎn)而通過政府間服務(wù)合同、聯(lián)合服務(wù)協(xié)定、政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移等形式，向私人公司、非政府組織、非營利組織等購買服務(wù)的方式來解決。

再一種是以項(xiàng)目合作為紐帶的非政府組織運(yùn)行方式，即在跨區(qū)域地方政府之間建立跨區(qū)域政府合作組織形式，如都市聯(lián)盟、城市聯(lián)合體、州長委員會、地區(qū)政策發(fā)展委員會等，但這種跨區(qū)域政府合作組織形式的性質(zhì)是非政府組織，其主要特征是合作組織成員地位平等、相互協(xié)商、立場中立，如美國西部州長聯(lián)盟就是一個(gè)代表美國西部18個(gè)州和3個(gè)美屬太平洋島嶼的獨(dú)立的、無黨派的州長組織，而五大湖州長委員會則是一個(gè)非官方的非盈利性機(jī)構(gòu)。這種跨區(qū)域政府合作組織形式的架構(gòu)一般實(shí)行董事會制，即由各個(gè)地方政府的最高行政長官出任董事，董事會下設(shè)各種工作機(jī)構(gòu)，由中立的地方官員組成，負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會的決定，其運(yùn)作資金來源主要有代議機(jī)關(guān)的法律撥款和項(xiàng)目撥款、聯(lián)邦政府和州政府及所屬政府部門的項(xiàng)目撥款、成員會費(fèi)、社會捐助、經(jīng)濟(jì)收入以及其他各項(xiàng)收入等。跨區(qū)域政府合作組織各個(gè)成員地位平等，定期開展活動，彼此就相關(guān)活動、議案和地區(qū)性事務(wù)進(jìn)行交流、磋商和討論，既可作出有約束力的決策，又可對跨區(qū)域重大發(fā)展問題提出戰(zhàn)略性建議。

① 唐亞林等：《西部州長聯(lián)盟：民間組織促進(jìn)行政融合》, 《東方早報(bào)》,2004年1月12日，公共管理專欄。

① 根據(jù)筆者參加美國駐上海總領(lǐng)事館新聞文化處組織的視頻會議（Video Conference）時(shí)有關(guān)記錄以及陳輔發(fā)表于《國際金融報(bào)》（2003年12月15日）上的《北美五大湖八州兩省合作廿載，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙輪共進(jìn)》整理而成。

① 最典型的例子如筆者在第四章第一節(jié)提到的《南方周末》的深度報(bào)道、《光明日報(bào)》的連續(xù)報(bào)道以及2003年全國“兩會”上有關(guān)代表的提案。實(shí)際上，這些推進(jìn)長江三角洲地區(qū)城市政府合作的解決方案的共同實(shí)質(zhì)，就是用行政手段在長江三角洲地區(qū)再組建一個(gè)超省級的跨區(qū)域政府合作組織。

① 方聞：《民主、自治、聯(lián)邦主義及其制度》, 《博覽群書》,2003年第2期。

① ［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版，第376頁。