第一篇　集體土地征收糾紛

一、集體土地征收必須經省政府或者國務院批準

1．以“村民自治、社區改造”為名，實施集體土地征收被依法撤銷

我國對土地利用實施嚴格的管制政策，集體土地被征收為國有的，地方人民政府應當依照《土地管理法》的相關規定，實施征收前需先行取得有權機關（含省級人民政府、國務院）的農用地轉用和集體土地征收批復。實踐中，因土地利用規劃和年度計劃的限制，存在地方人民政府以“村民自治”“舊村改造”等名義，實施集體土地征收之實，進而規避土地利用、土地征收方面的諸多限制。該做法不僅程序不合法，而且嚴重違反了我國土地利用管制制度，侵害了農民集體土地所有權和農民的房屋所有權等合法權益。

本案中，被告河南省某縣人民政府以濕地公園建設為由，對原告所在村村民代表決議形成的安置補償方案作出批復，同意實施村民改造并補償，其本質為對村民房屋實施拆除補償，對該村集體土地征收為國有。因此，原告就該批復訴至法院，經一審判決，確認某縣人民政府作出的補償批復違法，維護了趙某的合法權益。

代理律師在本案訴訟過程中，用專業的法律素養，揭示了該批復土地征收的目的及法律后果，并從土地征收的程序、批復主體及其權限等角度進行論證。

案情介紹

2015年8月20日，被告河南省某縣人民政府內設機構某縣舊城和城中村改造指揮部作出《某縣舊城和城中村改造指揮部關于某街段建設工程安置補償方案的批復》（以下簡稱《批復》），將包括原告趙某在內的59戶房屋進行征收。

原告趙某認為其房屋不在湖西路規劃范圍內，該《批復》的作出沒有法律依據。被告河南省某縣人民政府在未取得省人民政府或國務院的征地批準的情況下，實施的土地征收行為嚴重違反《中華人民共和國土地管理法》的相關規定。且《批復》的作出未依法聽取其意見、舉行聽證等程序，嚴重侵犯了其知情權和參與權。故向河南省漯河市中級人民法院提起行政訴訟，請求人民法院依法撤銷被告某縣人民政府作出的《批復》。

被告河南省某縣人民政府認為，對原告趙某的房屋沒有實施征收。涉案房屋占用的土地屬于新規劃的地段，北街村為了適應新城規劃及公共利益的需要，經過村民代表研究自主進行的社區改造。《關于某縣湖西路（北街段）建設工程安置補償方案》并非行政機關作出，不具有強制性，完全是村民自治范疇。且《批復》中對涉案土地的補償標準是按照國有土地上房屋征收補償標準計算，已經超過了集體土地收回土地使用權的補償標準。所以其作出的批復符合相關的法律規定，請求人民法院依法駁回原告趙某的訴訟請求。

法院經審理查明：被告河南省某縣人民政府為提高居民的生活質量，啟動千畝濕地公園建設工程。在其主體建設工程完工的情況下，某縣城關鎮人民政府啟動了該項目的配套工程湖西路建設工作，對配套工程涉及范圍內的房屋進行征收，并制定了《關于某縣湖西路（北街段）建設工程安置補償方案》。原告趙某的房屋在該征收范圍內，其房屋所占土地為北街村集體土地。2015年8月20日，被告河南省某縣人民政府內設機構某縣舊城和城中村改造指揮部作出《批復》，同意上述補償方案。原告趙某認為該《批復》作出程序違法，侵犯了其合法權益，遂提起行政訴訟。在本案審理期間，被告河南省某縣人民政府內設機構某縣舊城和城中村改造指揮部于2015年11月30日作出了臨兩改文（2015）3號《某縣舊城和城中村改造指揮部關于撤銷某縣湖西路（北街段）建設工程安置補償方案批復的決定》，決定撤銷2015年8月20日作出的《批復》。

爭議焦點

被告河南省某縣人民政府實施的土地征收行為是否合法？

案涉《批復》的作出是否需要取得省人民政府或國務院的征地批準？

法院判決

確認被告某縣人民政府內設機構某縣舊城和城中村改造指揮部作出的臨兩改文（2015）2號《某縣舊城和城中村改造指揮部關于某縣湖西路（北街段）建設工程安置補償方案的批復》違法。

律師解析

第一，根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）規定：集體土地征收必須取得省政府或國務院的征地批復。從這一條款我們得知征收集體土地的批準權只屬于國務院和省級人民政府。本案中被告河南省某縣人民政府在未取得省政府或國務院的征地批復的情況下，由其內設機構指揮部以村民自治的民意代替土地征收程序，嚴重違反土地管理的相關規定。我國的法律、法規從未賦予村民經過村民代表決議實施集體土地征收行為的權力。

第二，依據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第六十五條規定，為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權；收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。涉案土地性質為集體土地，應當依據《中華人民共和國土地管理》（2004年修正）等相關規定給予被征收人安置補償。所以安置補償方案關系到原告的切身利益，在作出時也應該遵循法定程序，例如征求被征收人的意見、舉行聽證等程序。顯然本案中某縣人民政府的內設機構指揮部并不具有作出《批復》的主體資格，其違反法定程序、超越職權作出的《批復》必將侵犯原告的知情權和參與權。所以在征收補償批復缺乏事實依據和法律依據的情況下，人民法院應當撤銷該批復，但鑒于被告在訴訟中已經將其作出的批復予以撤銷，人民法院最終確認被告某縣政府內設機構指揮部作出的《批復》違法。

關聯法條

《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十五條規定：征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第六十一條規定：鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第六十五條規定：有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：

（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；

（二）不按照批準的用途使用土地的；

（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。

《中華人民共和國行政訴訟法》（2014年修正）第七十四條規定：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：

（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；

（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。

行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；

（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。

［案例索引：（2015）漯行初字第97號］

2．征地批準后才辦理相關林地審批手續，征地批復違法

土地征收批復前未辦理林地審批的，征地批復被確認違法。

隨著我國城市化進程的推進，城市建設用地的需求也越來越大，這也就是農村征地拆遷活動日益頻繁的根本原因。由于我國實行土地利用管制和耕地保護制度，在集體土地征收批復過程中，針對擬被征收的不同用途的集體土地的批準權限，條件和程序也不盡相同，如永久基本農田只能由國務院作出征收批復（《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》國發〔2020〕4號，文件發布前）。

本案中，地方人民政府雖然取得了有關權力機關作出的征地批復，但是由于在征地報批組卷中未能依法取得林業主管部門就林業用地的審批意見，違反了相關法律強制性規定，被國務院裁決違法。

代理律師在本案裁決代理過程中，敏銳地發現問題，并根據線索獲取相應的政府信息，進而充分的論述和證明，是案件得以勝訴的關鍵。

案情介紹

行政裁決申請人韋某，居住當地為實施城市規劃，某人民政府擬征收包括行政裁決申請人承包地在內的某村、某社區、某經濟技術開發區等集體農用地9.2849公頃（其中林地3.6745公頃）。行政裁決申請人因不服某人民政府批準的《廣西壯族自治區國土資源廳關于某市2013年第五批次城市建設用地的批復》（以下稱某國土批函〔2013〕494號批復），向該部門申請行政復議，該部門作出了維持行政復議的決定（桂政行復〔2015〕12號）。申請人依照《中華人民共和國行政復議法》第十四條的規定，向中華人民共和國國務院申請裁決。

韋某認為：某國土批函〔2013〕494號批復和桂政行復〔2015〕12號行政復議決定均違法。主要理由是：所征林地未經林業部門審批。因此請求撤銷某國土批函〔2013〕494號批復和桂政行復〔2015〕12號行政復議決定。

某人民政府認為：某國土批函〔2013〕494號批復合法，主要理由是，本案系批次用地，報批前無用地單位，被申請人在批復用地時，明確要求用地單位辦理林地審核手續后供地，本案涉及林地審批手續已有用地單位在辦理建設用地供地手續前辦理。

國務院根據雙方提交的有效證據認定如下事實：

2011年6月13日，某市國土資源局作出載明擬征地位置和范圍、規劃用途、面積等征地事項的《某市征收土地預公告》，并在申請人所在的社區進行了張貼；2011年12月7日，該市國土資源局向該社區居民委員會送達了《聽證告知書》和《征收土地情況調查表》，該社區居民委員會均簽章確認。2012年3月，該社區居民委員會召集各村民小組的群眾代表召開會議，討論了有關征地事宜。2013年6月24日，報某市國土資源局擬定建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案等建設用地項目呈報材料，經某市人民政府批準后逐級上報。2013年10月8號，被申請人作出某國土批函〔2013〕494號批復，批準了上述用地申請。

另查明，本案涉及林地3.6745公頃，征地批準前未經林業主管部門審核同意，是征地批準后才辦理的林地審批手續。目前涉案土地已用于某產業園區道路和部分工業項目建設。

關于林地審批問題。《中華人民共和國森林法》第十八條規定，“進行勘察、采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續”。《中華人民共和國森林法實施條例》（2011修訂）第十六條第二項規定：“（二）占用或者征收、征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務院林業主管部門審核；占用或者征收、征用林地面積低于上述規定數量的，由省、區、直轄市人民政府林業主管部門審核。占用或者征收、征用重點林區的林地的，由國務院林業主管部門審核。”

本案中，該批次用地涉及林地3.6745公頃，未經林業主管部門審核同意，即批準征收，不符合上述法律規定。

綜上，未經林業主管部門審核同意，即批準將林地轉為建設用地并予以征收，不符合《中華人民共和國森林法》及其實施條例的規定，依法應予撤銷涉案批復。

爭議焦點

若被征收林地未經林業主管部門審核同意，人民政府即批準批復，該批復是否應予撤銷？

國務院裁決

確認被申請人作出的某國土批函〔2013〕494號批復違法：撤銷桂政行復〔2015〕12號行政復議決定。

律師解析

在我國，林地作為一種特殊類型的土地，對我國的農業發展及生態環境均有重要價值，我國很重視對林地的保護。

《國務院關于全國林地保護利用規劃綱要》中明確規定“2011—2020年征占用林地總額確保控制在105.5萬公頃以內”，所以林地的征收，在滿足基本的土地征收法律的前提下，還必須要符合《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》（2011修訂）等法律規定。

并且，其使用管理由林業行政主管部門負責，征收林地，應當在辦理征地審批手續前，向縣級以上林業行政主管部門申請辦理《使用林地審核同意書》。沒有林業部門審核批準，是不允許作出征地批復的，否則，該征地批復違法。

本案例的救濟方式屬于對復議決定不服，選擇向國務院申請裁決的類型。這是根據《行政復議法》第十四條規定，被征收的林地使用人和承包人，可以向作出該批復的行政部門申請行政復議，對復議結果不滿意的，還可以申請國務院裁決。

關聯法條

《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十六條：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

《中華人民共和國森林法》第十八條：進行勘察、采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。

《中華人民共和國森林法實施條例》（2011修訂）第十六條第二項：（二）占用或者征收、征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務院林業主管部門審核；占用或者征收、征用林地面積低于上述規定數量的，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核。占用或者征收、征用重點林區的林地的，由國務院林業主管部門審核。

《中華人民共和國行政復議法》第十四條：對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。

［案例索引：國復（2017）1276號］

3．行政復議機關對征地批復的行政復議行為不履行法定職責，屬于行政訴訟受案范圍

行政復議雖然作為行政機關內部“準司法”救濟程序，但是其本質依然是行政復議機關根據法律進行的行政行為。行政復議機關是否依法履責，必然影響行政相對人，即行政復議申請人的權利實現，故屬于行政訴訟的受案范圍。

2013年3月24日，某省人民政府作出了《某省人民政府關于市中心城區2012年第2批城市建設用地實施方案的批復》，李某等人對該批復不服，提起行政復議申請。因某省人民政府不履行行政復議職責，未在法定期限作出處理決定，故向人民法院提起行政訴訟。一審法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由不予立案，二審法院駁回其上訴，維持原裁定。李某等人訴至最高人民法院，人民法院判決撤銷一審、二審裁定，維護了李某等人的合法權益。

本案中，某省人民政府對原告的行政復議申請不予處理，尤其是在涉案的關于集體土地征收批復或實施方案的批復爭議，只能通過行政復議程序加以解決的情況下，其本身不僅構成行政復議不履責，而且也進一步阻礙了申請人要求處理爭議的唯一途徑。需要特別注意的是，行政復議不履責行為不同于針對土地征收批復作出的否定性復議決定，行政復議不作為依法應屬于行政訴訟受案范圍。

案情介紹

2013年3月24日，被告某省人民政府作出了《某省人民政府關于市中心城區2012年第2批城市建設用地實施方案的批復》（以下簡稱川府土〔2013〕168號批復）。內容為因城市建設用地的需要，同意將四川省某市社區1組、2組47.6712公頃集體農用地轉為建設用地，同時將本批次批轉為建設用地和農村集體原有的建設用地土地征收為國有。李某等人的房屋及土地被列入征收范圍。李某等人不服該批復，于2015年3月7日向某省人民政府申請行政復議。2015年3月25日，李某等人收到某省人民政府作出的《關于妥善處理李某等人提起的行政爭議的函》，內容為將材料轉交至成都市人民政府處理并及時向其反映處理情況。但一直沒有相關行政機關組織調解，某省人民政府也未在法定期限內作出復議決定。李某等人訴至人民法院，請求確認某省人民政府逾期未作出復議決定的行政行為違法，并責令某省人民政府對李某等人作出復議決定。

法院經審理查明：李某等人對被告某省人民政府作出的批復不服，于2015年3月7日向某省人民政府申請行政復議。2015年3月25日，李某等人收到被告某省人民政府作出的《關于妥善處理李某等人提起的行政爭議的函》，內容為將材料轉交至市人民政府處理并及時向其反映處理情況。但是一直沒有相關行政機關組織調解，被告某省人民政府也未在法定期限內作出復議決定。后李某等人向四川省成都市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認被告某省人民政府不履行行政復議職責違法并責令其作出復議決定。某省中級人民法院于2015年8月3日作出一審行政裁定，以李某等人訴求事項涉及的土地征收審批行為屬省級以上人民政府的專屬行為，不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定對李某等人的起訴不予立案。李某等人不服，上訴至某省高級人民法院，高級人民法院于2016年6月7日作出二審行政裁定，以李某等人提起的行政訴訟不符合主體資格為由，裁定駁回上訴，維持原裁定。李某等人向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2017年7月20日作出行政裁定，決定提審本案。

爭議焦點

被告某省人民政府在法定期限內未作出行政復議決定，是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍？

李某等人是否為本案的適格原告？

法院判決

撤銷某省中級人民法院（2015）成行初字第467號行政裁定及某省高級人民法院（2015）川行終字第465號行政裁定；本案由某省中級人民法院立案受理。

律師解析

第一，根據《中華人民共和國行政復議法》第五條規定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”依照上述法律的規定，某省人民政府對李某等人提起的行政復議申請應當依法審查并做出處理決定，雖然是一種準司法行為，但本質上屬于行政行為，李某等人就可以對被告某省人民政府的不履職行為向人民法院提起行政訴訟。

第二，一審法院認為李某等人的訴求事項涉及的土地征收審批行為屬于省級以上人民政府的專屬行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是根據《中華人民共和國行政復議法》的規定，省、自治區、直轄市人民政府作出的征收土地決定，公民、法人或者其他組織針對上述征收土地決定申請行政復議，復議機關依法作出實體處理后所作出的復議決定，屬于法律規定的終局裁決行為，人民法院無權受理。但是具體到本案，被告某省人民政府作為復議機關，對征收土地決定提起的行政復議申請并未進行實體審查，僅以不作為的方式不履行法定職責，這樣的行為并不屬于法律規定的終局裁決行為，依法應屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

第三，二審人民法院認為李某等人作為村農民集體成員的個別村民，如果認為村農民集體享有的土地所有權受到行政行為侵害，需要對有關行政機關主張權利的，應當以村農民集體的名義主張權利，個別村民在未經授權的情況下，原則上不能代表村農民集體提起行政訴訟，因此駁回了李某等人的上訴。但是本案中李某等人的訴請實際上并不是因為不服征收土地決定而提起的訴訟；也不是因為征收土地決定，經過實體處理后的復議決定而提起的訴訟；更不是因為侵犯農村集體土地所有權的行政行為而提起的行政訴訟。是針對征收土地決定的行政復議的履責之訴。法律對于行政復議的申請人、對侵犯農村集體土地所有權的行政行為，這兩者在提起行政訴訟的原告主體資格方面，有不同的要求和范圍。很顯然二審法院混淆了這兩種法律關系，屬于適用法律錯誤。所以最高人民法院撤銷一審、二審法院作出的裁定，由四川省成都市中級人民法院依法立案受理。

關聯法條

《中華人民共和國行政復議法》（2017年修正）第五條規定：公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

《中華人民共和國行政復議法》（2017年修正）第三十條第二款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》法釋〔2011〕20號第三條第一、第二款規定：村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民后，對涉及農村集體土地的行政行為不服的，過半數的原集體經濟組織成員可以提起訴訟。

［案例索引：（2017）最高法行再59號］

4．集體土地的征收必須取得省政府或國務院的征地批復

趙某十幾年來一直耕種著村里分配的承包土地，地里種植著莊稼，但就在2015年突然被某縣政府以要建設縣人民公園為由，將其土地強行占用了。經一審判決，確認縣政府強占趙某土地的行為違法。

那么，本案到底是如何取得勝訴？面對被告提交的那些看起來與建設縣人民公園有關的征收材料究竟能否被認可，是否可以取代省級政府或國務院的征地批準？

案情介紹

1998年1月1日，某村民委員會按照1.72畝／人的標準實行農村土地家庭二輪承包。原告趙某家中五人共分得土地8.6畝，被告寧夏回族自治區某縣人民政府核發了《土地承包經營權證》。2015年，被告因縣人民公園建設項目需要，要征收原告土地用于縣人民公園建設項目，但被告未與原告簽訂征收補償協議就強行占用原告趙某1.72畝的土地。

原告趙某認為某縣人民政府在沒有任何征地手續、未履行任何征地程序、未給予其任何征地補償的情況下，強行將其1.72畝土地占用的行為違法，侵害了原告的合法權益，故向寧夏回族自治區銀川市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認被告某縣人民政府征收其1.72畝土地的行為違法，將強占原告的土地返還給原告并恢復原狀或者賠償損失。

被告縣人民政府認為：一、原告不具有本案的訴訟主體資格，根據相關法律規定，農村土地承包采取農村集體組織內部承包的方式即以家庭為單位，由本集體經濟組織將本集體的耕地發包給本集體的戶，即分田到戶不是分田到人，在農村土地承包中家庭成員直接對承包地形成共同共有，非按份共有，原告將其在承包經營中分割出的1.72畝土地提起訴訟不具有原告的主體資格。二、被告征用涉案土地已獲得農用地專用手續，征收行為合法、征收程序合法。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

法院根據雙方提交的有效證據認定如下事實：

1998年1月1日，某縣村民委員會實行農村土地家庭二輪承包時，原告趙某及其丈夫、兒子、女兒五人共分得土地8.6畝，由原告的丈夫作為承包方與發包方某縣村民委員會簽訂了《土地承包合同》，承包期限為1998年1月1日至2027年12月31日。被告某縣人民政府為趙某的丈夫頒發該8.6畝土地的《土地承包經營權證》。

原告以家庭承包方式承包了涉案的8.6畝土地。原告作為承包方的成員，依法取得土地承包經營權，并受法律保護。故本院依據《土地承包合同》和《土地承包經營權證》確定原告享有土地承包經營權的面積為1.72畝。

2015年，被告為建設縣人民公園項目，征收涉案的8.6畝土地。現已建成縣人民公園。被告未與原告簽訂征收土地補償協議。

爭議焦點

被告強占原告1.72畝土地的行為是否違法？

法院判決

確認被告某縣人民政府征收原告1.72畝土地的行為違法，并要求被告對違法征收原告土地及地上附著物作出賠償決定（因涉案土地上已建成縣人民公園，原告要求被告返還土地并恢復原狀的主張，已無實現的可能，因此法院確認被告征收原告土地的行為違法）。

律師解析

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條、第四十五條的規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當經相應級別的人民政府批準，辦理農用地轉用審批手續。本案中，被告并未提交證據證明征收涉案土地經過有關政府批準，故其征收行為不符合法律規定，程序違法。

在本案中，雖然被告提交了《自治區人民政府關于某縣2015年第十四次城鎮建設某縣某鎮城鄉建設用地增加掛鉤五期項目新區》的勘界圖、《關于縣市民公園初步設計的批復》《關于縣市民公園項目用地的批復》《中共某縣委辦公室、某縣辦公室關于印發某縣千處百日城鄉環境綜合整治攻堅大會戰略實施方案的通知》《某縣城鄉環境綜合整治補償安置標準》及《建設用地規劃許可證》，用于證明涉案集體土地轉為國有建設用地已取得有關機關的批準，其已經履行占用涉案土地的法定征用程序。

但是，依據《中華人民共和國土地管理法》的規定，需要辦理由省人民政府或國務院批準的批復（即征地審批手續，包括農用地轉用審批），將原來集體土地的性質轉變為國有土地。但是根據被告提供的上述材料不能證明被告對于征收包括原告土地在內的農用地已經經過省政府或者國務院的審批，也不能證明被告辦理了農用地轉用審批手續，因此被告提供的證據不足以證明自己征收原告承包土地的行為符合法律規定的征收程序，所以要承擔違法征收（強占）原告1.72畝土地的風險及后果。

關聯法條

《中華人民共和國土地管理法》第四十四條：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。

本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

《中華人民共和國土地管理法》第四十五條：征收下列土地的，由國務院批準：

（一）基本農田；

（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；

（三）其他土地超過七十公頃的。

征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。

［案例索引：（2016）寧01行初41號］

5．縣級以上人民政府土地行政主管部門無權發布拆遷公告

江蘇省某村五位村民宅基地均被列入拆遷范圍，卻從未看到任何拆遷安置補償方案的公告。五位村民在委托律師進行行政復議的過程中方才了解到縣國土資源局作出了拆遷公告。縣國土局是否有權作出拆遷公告，該拆遷公告是否合法？原告訴至法院，法院依法撤銷了涉案《拆遷公告》，接下來我們就一起來回顧一下本案的過程。

案情介紹

2014年11月10日江蘇省某縣國土資源局發布《拆遷公告》，公告內容如下：一、拆遷范圍共計約72畝（具體位置以規劃紅線圖為準）。二、實施單位：鎮人民政府。三、拆遷補償安置：根據《土地法》和《土地管理實施條例》及國家有關規定進行拆遷補償安置。四、搬遷期限：自評估結果公示之日起一個月時間。敬請該范圍內的被拆遷戶積極配合，確保拆遷工作按期完成。

原告認為《拆遷公告》違法，向市國土資源局申請行政復議。2015年5月4日，原告收到被告市國土資源局作出的國土資行復字（2015）07號《行政復議決定書》，維持了涉案《拆遷公告》，原告訴至法院。

被告縣國土資源局辯稱：一、鎮人民政府因城鎮建設需要，向縣人民政府申請將某范圍內的集體建設用地上報省政府予以批準征收。省政府經過審查，于2014年8月11日下發了批復。經省政府批復，縣人民政府于2014年8月25日發布了征收土地的通告、縣國土資源局于2014年9月30日發布了補償安置方案的公告，并都依法進行了張貼公示。同時公告第四條明確告知了土地所有權人和土地使用權人如對公告內容持有不同意見，可在2014年10月16日前以居委會為單位，以書面形式送達縣國土資源局耕保科。在規定的時間內，縣國土資源局耕保科沒有收到反映意見的書面材料。2014年11月8日，鎮人民政府向縣國土資源局提交了“關于鎮中心街東側地塊拆遷手續辦理的報告”“鎮中心街東側地塊房屋征收安置方案”“地塊范圍圖”。縣國土資源局進行審查，根據《市征用集體土地房屋拆遷管理辦法》的規定，于2014年11月10日發布了縣國土資源局的《拆遷公告》，由鎮人民政府開始實施征地工作。根據上述情況，縣國土資源局作出的拆遷公告，符合法定程序，依據正確，是合法的。二、市國土資源局作出的《行政復議決定書》是正確的。原告所訴的事實和理由不存在，請求法院駁回原告的訴訟請求。

被告市國土資源局辯稱：一、縣國土局于2014年11月10日作出《拆遷公告》，該拆遷公告適用依據正確，程序合法（理由同被告縣國土資源局第一條答辯意見）。二、復議中，縣國土資源局于2015年4月28日提供了縣人民政府作出的《關于征收土地的通告》《補償安置方案的公告》及張貼的照片，并提供一份《關于征收土地通告及征地補償安置方案的有關情況說明》，上述證據材料能夠證實縣國土資源局確已提供了《征地補償安置方案的公告》。三、縣國土資源局提供了張貼照片，能夠證實其已經將《征地補償安置方案的公告》在鎮人民政府大門前等地進行張貼。四、根據市人民政府《市征用集體土地房屋拆遷管理辦法》第五條的規定，《房屋征收補償安置方案》由用地單位擬定。綜上所述，原告的訴訟請求不能成立，應依法予以駁回。

法院根據雙方提交的有效證據認定如下事實：

2014年8月11日，省人民政府下發《省人民政府建設用地的批復》，該批復中同意將涉案村等50.0686公頃集體建設用地、0.5337公頃未利用地征收為國有。2014年8月25日，被告縣人民政府發布《征收土地的通告》，通告了征地批準機關、批準內容、征收土地位置、征地補償標準、被征地農民安置辦法執行的依據和辦理征地補償登記辦法。2014年9月30日，縣國土資源局發布《補償安置方案的公告》并張貼，該公告中明確項目用地范圍內征地補償安置，房屋建筑物拆遷補償等事宜均由鎮政府按照規定自行補償。2014年11月8日，鎮建設與建筑服務中心發布《征收補償安置方案》。2014年11月10日縣國土資源局發布《拆遷公告》。

爭議焦點

原告是否具備提起訴訟的主體資格？

被告市國土資源局的行政復議決定是否正確？

法院判決

撤銷被告縣國土資源局于2014年11月10日作出的《拆遷公告》；撤銷被告市國土資源局于2014年4月30日作出的《行政復議決定書》。

律師解析

法律并未賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門發布拆遷公告的職權，故此，本案中縣國土資源局無權作出拆遷公告。因此應當予以撤銷，市國土資源局為此作出的復議維持決定同樣應當予以撤銷。具體表現在：

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定：征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。上述法律規范規定了征收農民集體所有土地的法定程序，法律并未賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門發布拆遷公告的職權。

同時，兩被告提供發布拆遷公告的法律依據為《徐州市征用集體土地房屋拆遷管理辦法》，該辦法第五條規定：征地方案公告后，用地單位應當根據征地方案擬訂被征用土地范圍內的房屋拆遷補償安置實施方案并報土地行政主管部門。房屋拆遷補償安置實施方案應包括以下內容：（一）征地范圍內房屋拆遷調查測算情況；（二）拆遷期限；（三）拆遷方式；（四）安置方式及過渡期限；（五）安置所需房屋及相關資料、證明；（六）補償安置資金證明以及使用計劃。第六條規定：土地行政主管部門應對用地單位提交的房屋拆遷補償安置實施方案進行審查，并連同征地補償安置方案一并予以公告，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。房屋拆遷補償安置方案經批準后，由用地單位具體實施。第七條規定：在土地行政主管部門公告規定的拆遷期限內，用地單位與被拆遷人應當按照本辦法規定和經批準的補償安置方案，就補償、安置等事項簽訂房屋拆遷補償安置協議。該規章亦未賦予被告發布《拆遷公告》的職權。

關聯法條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定：征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。

被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據不足的；

（二）適用法律、法規錯誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權的；

（五）濫用職權的；

（六）明顯不當的。

［案例索引：（2015）泉行初字第52號］

6．市政府無權批準征收農村集體土地

黃某等四人的宅基地，突然被某市經濟開發區管理委員會以《房屋補償公告》的形式進行征收，黃某等人訴至法院，經一審、二審判決，確認《房屋補償公告》違法，避免了黃某等四人的宅基地被違法征收的結果。

《房屋補償公告》是否等同于國有土地上的房屋征收中發布的《房屋征收決定》？某市經濟開發區管理委員會是否有權作出集體土地上的《房屋補償公告》？

案情介紹

黃某等四人的房屋均坐落于河南某村，房屋項下的土地均屬集體土地。2018年4月3日，四人通過張貼的公告得知河南省某市經開區管委會于2017年12月12日作出《房屋補償公告》，四人的宅基地均在《房屋補償公告》的征拆范圍內。

原告四人認為某市經濟開發區管理委員會沒有作出《房屋補償公告》的主體資格，某市經濟開發區管理委員會作出《房屋補償公告》的程序違法，因此針對四人宅基地作出的《房屋補償公告》明顯違反法律規定。故向某市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被告作出的《房屋補償公告》。

被告經濟開發區管理委員會認為，《房屋補償公告》是針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件，并不是具體行政行為，也沒有侵犯原告的合法權益，且《房屋補償公告》針對的對象是被納入城中村改造范圍內的集體土地，主要涉及補償標準，并不具有征收性質，因此《房屋補償公告》不等同于征收決定書，未對原告的權利義務產生獨立的實際影響和法律后果，依法不屬于行政訴訟的受案范圍，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

法院根據雙方提交的有效證據認定如下事實：

2015年5月6日，市國土資源局作出《關于某經濟開發區某村城中村改造安置房項目用地的預審意見》（某市國土資函〔2015〕24號）。2015年7月28日，市發展和改革委員會作出《關于某經濟開發區某村城中村改造安置房建設項目可行性研究報告的批復》（某市發改投資〔2015〕346號）。2017年12月12日，被告發布《房屋補償公告》并進行了張貼，黃某等四人的宅基地在此次征收補償范圍之內。2017年12月6日至2018年3月20日，某房地產評估測繪有限公司對黃某等四人的房屋及其他財產進行評估，分別出具了“某市征收集體土地上房屋補償估價分戶報告單”。2018年5月14日、5月28日，河南省國土資源廳、市國土資源局分別向黃某等四人作出信息公開答復，稱黃某等四人房屋所在的集體土地沒有被批準征收。

爭議焦點

《房屋補償公告》是否屬于行政訴訟法的受案范圍？

被告是否具有作出的《房屋補償公告》的行政主體資格？

法院判決

確認被告于2017年12月12日作出《房屋補償公告》。因被告進行房屋征收是進行城中村改造，涉及公共利益，如撤銷房屋補償公告將給公共利益造成重大損失，因此法院未撤銷《房屋補償公告》，而是確認其違法。

律師解析

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第二項規定，對行政機關制訂、發布的具有普遍約束力的決定、命令不服提起訴訟的，人民法院不予受理。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條第二款規定，具有普遍約束力的決定、命令，是指針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件。本案中，被告《房屋補償公告》規定的補償項目系“某城中村改造項目”，補償范圍也有明確的收回土地區域紅線進行劃分，且該補償項目范圍包括了原告房屋所在的范圍，且要收回其的集體土地上的房屋及其附屬物。因此該《房屋補償公告》是針對特定區域內的特定人作出的，不具有普遍適用、反復適用的特點，且該文件對原告的房屋設定了權利義務（即原告搬離、拆除房屋的義務，并有權獲得補償的權利），因此《房屋補償公告》屬于行政訴訟受案范圍。

根據《土地管理法》規定，征收農村集體土地應當由省級人民政府及國務院根據法律規定的權限進行審批，其他地方各級人民政府無權批準征收土地。土地被征收后，對地上附著物應當進行補償。

法律沒有授權縣級以上人民政府對集體土地上的房屋進行征收，被告也沒有提供證據證明該公告范圍內的土地已經被征收為國有，因此原告房屋的土地性質仍然是集體土地，那被告就不具有征收集體土地上房屋的法定職權，因此被告無權對集體土地上的房屋和附著物予以收回并進行安置補償，所以其作出的《房屋補償公告》沒有法律依據。

關聯法條

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條：行政訴訟法第十三條第一項規定的“國家行為”，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態等行為。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第二項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第三項規定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權利義務的決定。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第四項規定的“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。

《中華人民共和國土地管理法》第四十五條：征收下列土地的，由國務院批準：

（一）基本農田；

（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；

（三）其他土地超過七十公頃的。

征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。

［案例索引：（2018）豫16行初81號］