三、政黨法制

（一）政黨法制的概念

政黨法制不同于政黨制度，政黨法制立基于政黨民主理念，對政黨的憲法地位、政黨的內(nèi)部與外部活動進行憲法與法律上的分析。政黨法制概念的提出，是各國政黨法制化實踐的理論總結(jié)和歸納。政黨法制，是指政黨受法律的規(guī)制，表現(xiàn)為憲法與法律規(guī)范政黨的內(nèi)部行為與外部活動。[42]政黨法制是有關(guān)政黨的法律、法規(guī)、制度的總稱，主要包括憲法規(guī)定、相關(guān)法律規(guī)定、專門政黨法以及有關(guān)政策法規(guī)等形式。政黨法制概念的提出，其意義在于“意味著政黨由一個私法上的組織轉(zhuǎn)變?yōu)槭芊梢?guī)制的非公權(quán)力社團，政黨活動由單純地受私法自治原則約束轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁芩椒ㄔ瓌t的制約，也受公法理念原則的支配”。[43]政黨法制的理論基礎(chǔ)是政黨民主，同時也是政黨民主的制度化形式。一般而言，“政黨民主有兩方面的含義：一是指政黨內(nèi)部的組織活動須服從民主的一般原則；二是政黨外部活動不得與國家民主的理念相違背”。[44]一般來說，各國憲法只是提供了有關(guān)政黨法制的根本法依據(jù)與一般原則，進一步的政黨活動則需要普通法律加以規(guī)范，其中就包括政黨基本法，即政黨法。

在分析政黨法制概念的同時，需要明確與政黨法制相關(guān)的政黨立法、政黨法概念。政黨立法，一般是從動態(tài)層面描述涉及政黨問題的立法活動，主要包括政黨立法的必要性和目的、政黨立法的形式、政黨立法的內(nèi)容等問題。從世界各國的政黨立法來看，主要有三種情況：一是由國家制定關(guān)于政黨的專門法律、法規(guī)、條例，它既包括國家對政黨問題作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，如有些國家制定專門的政黨法，也包括國家對政黨問題中的某一方面作出具體規(guī)定；二是國家雖然沒有制定專門的政黨法律，但在其憲法和其他法律、法規(guī)、條例中對政黨問題作了一些規(guī)定，包括我國在內(nèi)的大部分國家目前采用這種方式；三是英、美等西方資本主義國家還采取憲法慣例來代替政黨立法，以憲法慣例的形式來確認和保障符合統(tǒng)治階級需要的政黨制度。政黨法是關(guān)于政黨的專門法律，是指以合法政黨的界定、政黨的建立、政黨的組織、活動原則以及取締政黨的條件等為規(guī)范對象。政黨法是關(guān)于政黨問題的基本法，適用于一國所有政黨。[45]當(dāng)然，政黨法的概念有特定的指向，并非涉及政黨的法律都稱為政黨法。一國關(guān)于政黨制度的法律、關(guān)于政黨問題的相關(guān)法律、針對某一特定政黨的法律以及憲法關(guān)于政黨的條款和規(guī)定，都不能稱之為政黨法。政黨法一般是以政黨憲法化即憲法對政黨問題作出規(guī)定為前提。從世界范圍看，雖然隨著主權(quán)國家的數(shù)量增加，政黨法的數(shù)量也在增加，但是總體而言，目前制定政黨法的國家總數(shù)并不高。當(dāng)然，“由于世界上政黨法的多樣性背景，就政黨立法現(xiàn)象作出一般性的判斷并非沒有特殊意義。不同的國家提出政黨法的目的不同，這取決于各種各樣的約束條件”。[46]到1976年，全世界157部憲法對政黨作出規(guī)定，更多的國家在選舉法等法律制度方面規(guī)定了政黨相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。到現(xiàn)在，越來越多的國家在憲法中對政黨作出規(guī)定，或者制定了專門的政黨法。政黨法律制度由此在全世界許多國家逐步地建立起來。[47]據(jù)統(tǒng)計，截至2003年全世界得到確認的政黨法有39部，其中歐洲國家17部（包括俄羅斯和土耳其），美洲9部（除巴西之外所有美洲國家都是拉丁美洲西班牙語的國家），中東和北美5個國家有政黨法，亞洲3個國家、撒哈拉非洲4個國家、大洋洲1個國家有政黨法。[48]世界上政黨法制最完備的國家是德國和土耳其。德國在其憲法中專門就政黨規(guī)定作出規(guī)定，同時還專門制定了政黨法，主要從政黨的憲法地位和職能、政黨的內(nèi)部組織程序、候選人的產(chǎn)生、政黨經(jīng)費的規(guī)定、關(guān)于政黨違憲的規(guī)定等幾個方面規(guī)定了政黨的地位、職能及對政黨的各種要求與限制。土耳其的憲法對政黨問題規(guī)定的最為詳盡，同時土耳其也頒布了政黨法。西方國家憲法涉及政黨的條款，主要包括：一是確認自由組織政黨是公民的權(quán)利；二是嚴格限制政黨及其活動；三是提出對政黨本身的要求；四是禁止某些政黨的規(guī)定；五是確認政黨的作用。[49]這五個方面，實際上就是西方政黨法的主要內(nèi)容。

（二）加強政黨法制建設(shè)的重要意義

1.加強政黨法律制度建設(shè)是社會主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容?！艾F(xiàn)代政黨政治的生命力寓于民主，政黨政治的目標(biāo)就是實現(xiàn)社會民主。”[50]而現(xiàn)代政黨政治的民主本質(zhì)，必然要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政，以確保各黨派、社會組織與公民能享有憲法和法律所賦予的民主權(quán)利、自由。全面推進依法治國，政黨法制和依規(guī)治黨是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這里的法包括黨內(nèi)法規(guī)和國家憲法及法律。依法執(zhí)政要求黨要依法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)。我們絕不能說共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)可以不受任何制約和監(jiān)督，憲法就是最大最高的制約，民主黨派的監(jiān)督就是一種監(jiān)督。從有利于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、有利于民主黨派參政、有利于社會主義民主政治建設(shè)和發(fā)展的角度出發(fā)，完全有理由有必要進一步加強和完善政黨法律制度建設(shè)。

2.鑒于政黨政治在中國社會主義民主政治總格局中的顯要地位及關(guān)鍵作用，以及中國政黨關(guān)系發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，有必要通過包括制定政黨法律法規(guī)在內(nèi)的法制建設(shè)實踐，來鞏固和完善有中國特色的政黨制度和政治協(xié)商制度。一是把共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政地位，通過具體的政黨法律把憲法關(guān)于政黨的原則規(guī)定進一步具體化、明晰化，于黨、于國、于民都有利。二是參政黨的參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商也要規(guī)范化、法律化。三是從政黨關(guān)系發(fā)展及調(diào)節(jié)方式的轉(zhuǎn)變趨勢看，當(dāng)代中國政黨關(guān)系走過了風(fēng)雨同舟的非凡歷程。1956年9月召開的中共八大將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制概括為“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針。1979年10月，鄧小平在全國政協(xié)、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部宴請各民主黨派代表大會代表時，對中國政黨制度作了科學(xué)說明：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點和優(yōu)點?！编囆∑桨压伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作概括為“政治制度”。黨的十二大將“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針發(fā)展為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針。1992年，黨的十四大把“堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”寫進共產(chǎn)黨的章程。1993年，全國人大八屆二次會議把“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法。中國的政黨制度是歷史的選擇，是人民的選擇，是結(jié)合中國實際的結(jié)果。政黨關(guān)系的調(diào)整方式由主要是執(zhí)政黨黨內(nèi)方針政策調(diào)整發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐試曳烧{(diào)整為主、黨內(nèi)方針調(diào)整為輔共同調(diào)整，這一轉(zhuǎn)變趨勢還會有所加強。

3.加強政黨法律制度建設(shè)，有利于穩(wěn)定、發(fā)展有中國特色的政黨關(guān)系格局，有利于穩(wěn)定中國的政局。中國多黨合作制度以合作、協(xié)商代替對立、爭斗，避免了政黨互相傾軋造成的政局不穩(wěn)和政權(quán)頻繁更迭，最大限度地減少社會內(nèi)耗，維護安定團結(jié)的社會政治局面。這一制度既有中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，又有各民主黨派的廣泛參與，能夠有效化解各種社會矛盾和沖突，保持政治穩(wěn)定和社會和諧。

（三）中國政黨法律制度建設(shè)歷程

1.憲法中的相關(guān)內(nèi)容

1949年召開的中國人民政治協(xié)商會議上，各民主黨派在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，共同選舉產(chǎn)生了中央人民政府，為中國人民政權(quán)的建立作出了貢獻。這標(biāo)志著中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立?！豆餐V領(lǐng)》作為臨時憲法，對這一制度進行了確認和規(guī)定。其序言載明，“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體……的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”[51]。這是新中國成立之初，中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的最初也是最高的法律基礎(chǔ)。1954年第一屆全國人民代表大會通過的首部憲法，也是通過在序言中，對統(tǒng)一戰(zhàn)線及各黨關(guān)系進行確認的形式作了規(guī)定。1975年憲法、1978年憲法也分別規(guī)定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和統(tǒng)一戰(zhàn)線。1982年憲法恢復(fù)了首部憲法的相關(guān)內(nèi)容。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過的“憲法修正案”，于憲法序言第十自然段專門增寫“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。中國特色政黨制度正式入憲，為堅持和完善這一基本政治制度提供了憲法依據(jù)，構(gòu)成了當(dāng)代中國政黨法律制度體系的根本法律淵源。

2.中國人民政治協(xié)商會議章程

第一屆中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過了《共同綱領(lǐng)》，代行全國人民代表大會的職權(quán)宣告中華人民共和國的成立，發(fā)揮了重要的作用。1954年召開首屆全國人大，并制定了首部憲法，政治協(xié)商會議的功能發(fā)生轉(zhuǎn)換或回歸，不再代行國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，而是作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。同年12月召開的第二屆全國政協(xié)第一次會議通過了政協(xié)章程。1982年后第五屆全國政協(xié)第五次會議通過新的章程，1994年、2000年、2004年的修正案又進行了修訂。該章程毫無疑問地成為中國政黨制度的重要組成部分。

3.中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和文件

針對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨發(fā)布過一系列文件，先后形成“長期共存、互相監(jiān)督”，“肝膽相照、榮辱與共”，“和衷共濟、安危與共”的方針。1989年發(fā)布了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，該意見既是共產(chǎn)黨的黨內(nèi)文件，也是中國共產(chǎn)黨調(diào)節(jié)和處理政黨關(guān)系的具體依據(jù)，同時，由于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)具有憲法地位，因此，中國共產(chǎn)黨的黨章和黨內(nèi)文件自然是憲法精神、憲法原則的一種延伸，從而具有極高的權(quán)威性。至此，“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”的基本內(nèi)容和形式更加明確了。當(dāng)然，黨內(nèi)文件還不是國家法律，上述意見經(jīng)過實踐檢驗，可經(jīng)過立法程序上升為法律，為堅持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度提供具體的法律保障和規(guī)范，使這一基本政治制度的實踐做到有法可依，這是符合依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的理念和要求的。

4.全國人大及其常委會制定的有關(guān)實體法中與政黨相關(guān)的條款

對政黨權(quán)利、義務(wù)的法律設(shè)定，除了憲法中的原則性規(guī)定外，還散見于一些具體的法律當(dāng)中。比如，對共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在企業(yè)法（1988年）、高等教育法、村民委員會組織法等法律中就有明確的條款加以規(guī)范，如《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（1988年）第8條曾經(jīng)規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督?！?span id="rev_annot55">[52]《中華人民共和國高等教育法》第39條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務(wù)的完成?！?span id="rev_annot56">[53]《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”[54]

我們認為，上述法律條款在中國立法史上具有重大意義，為中國政黨法律制度建設(shè)提供了有益的實踐經(jīng)驗。它至少傳達了以下重要信息：一是政黨的權(quán)利和義務(wù)，是可以也是需要用具體的法律制度來規(guī)范、保障的，有了具體的法律規(guī)定，便于操作。二是全國人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，有權(quán)就中國的各類法律主體的權(quán)利和義務(wù)進行立法，這種立法有利于憲法的基本原則及原則性條款的落實。這樣的立法是符合中國國情的，對今后中國政黨制度發(fā)展的進一步規(guī)范化、法制化具有極大的啟示。三是國家的法律對政黨章程的提及和肯定，是符合憲法精神的，這種肯定體現(xiàn)了憲法和法律的權(quán)威及依法治國基本方略的要求。執(zhí)政黨的先進性、代表性，黨內(nèi)民主和人民民主的協(xié)調(diào)發(fā)展，依法治國和以德治國的有機結(jié)合等，決定了不允許也不應(yīng)該再出現(xiàn)類似于“文革”超越憲法和法律的現(xiàn)象。全國人大就政黨問題進行立法，已經(jīng)有了豐富的實踐基礎(chǔ)，這種立法也為正確認識和處理政黨與人民代表大會的關(guān)系提供了一個獨特的視角。

（四）中國政黨法律制度建設(shè)的原則

中國的政黨制度不同于外國的一黨制或多黨制，其最大特色就是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商。在政黨法律制度上將充分體現(xiàn)下列原則：遵循憲法和法律原則。憲法是國家的根本大法，依據(jù)憲法制定和完善政黨法律制度，首先要堅持憲法所確立的基本原則。這是健全和完善中國特色政黨法律制度的根本依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，規(guī)范政黨行為的法律只能由全國人大及其常委會制定。

自主創(chuàng)新原則。健全和完善中國特色政黨法律制度，應(yīng)該從本國國情特別是政治發(fā)展的實際出發(fā)，按照政黨政治發(fā)展規(guī)律，借鑒人類政黨文明建設(shè)的有益成果，立足于自主創(chuàng)新，把社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢同共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨體制結(jié)合起來，形成和發(fā)展既不同于西方多黨輪流執(zhí)政制，又不同于蘇聯(lián)等國實行過的一黨制政黨政治模式。

民主集中制原則。政黨雖不屬國家機關(guān)，但執(zhí)政黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政集團一直堅持民主集中制的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。這一制度應(yīng)適用于一切政黨，中國人民當(dāng)家做主的國家性質(zhì)不允許違背民主集中制的政黨組織存在。政黨內(nèi)部發(fā)展黨內(nèi)民主、貫徹民主集中制，政黨參與國家政治生活同樣要依照民主集中制的原則。

體現(xiàn)合作精神的原則。政黨法律制度必須體現(xiàn)協(xié)商、合作的精神，為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度更好地朝著發(fā)展黨際民主、實現(xiàn)黨際和諧、促進互督共榮的方向發(fā)展。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家法律制度建設(shè)銜接和協(xié)調(diào)的原則。黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨連續(xù)頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，連同長期形成的一系列行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)初步構(gòu)建起一個比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為發(fā)展黨內(nèi)民主、落實黨要管黨、依法從嚴治黨，提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。同時，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家法律制度建設(shè)相輔相成、相互銜接，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

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[35]. 羅豪才、吳擷英：《資本主義國家的憲法和政治制度》，北京大學(xué)出版社1983年版，第143~144頁。

[36]. 羅豪才、吳擷英：《資本主義國家的憲法和政治制度》，北京大學(xué)出版社1983年版，第144~145頁。

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[38]. 馮秋婷等主編：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式探析》，中共中央黨校出版社2001年版，第10頁。

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[41]. 馮秋婷等主編：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式探析》，中共中央黨校出版社2001年版，第12~13頁。

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[43]. 韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第530頁。

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