前言

早在2013年出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系。”這是一件涉及數十億參保人次的惠民工程。它將促使社會保險管理模式從“約束型”向“服務型”轉型升級，幫助社會保險對象解決社會保險問題、理順社會保險關系，使參保人的各種合法權益得到最大限度的保護和實現，維護良好的社會秩序，實現社會穩定的目標。

社會保障管理體制的優劣與經辦服務質量密切關聯，理順管理體制，優化經辦服務，是中共十八大以來黨和政府的殷切期望，也是百姓的共同期待。本書遵從“寓服務于管理，管理就是服務”的思想理念，對社會保險管理領域的財務經辦管理、統計經辦管理、基金經辦管理、養老保險經辦管理、醫療保險經辦管理、工傷保險經辦管理、失業保險經辦管理、農民工社會保險經辦管理、信息與檔案管理等進行了較為系統的闡述，對所涉及的經辦服務流程、經辦改革、經辦績效等，以事實為依據作了較全面的探討。

在社會保障改革的大背景下，社會保險經辦管理過程中，融入了以人為本的人性化管理理念，引入了效能與績效管理、成本管理與控制、風險管理等各種相關元素，在管理體制與管理機制的變革中做文章，樹立寓服務于管理的現代理念，引入大數據、大網絡、大平臺技術，以及以系統控制為基礎理論的頂層設計思維，進一步促使社會保險領域改革的全面進步。近年來各地出現的“窗口全程服務”“一站式辦理”“一條龍服務”“現場辦公”“流程優化”等方便群眾辦事的管理方式深入人心；采用現代服務理念、精細服務的思維、服務管理的方法來實現有效的社會保險管理，理順錯綜復雜的社會關系，方便了人民群眾，逐步化解了社會變革中的各種新舊矛盾，使社會保險改革更為健康有序地發展。由于社會保險覆蓋率的快速提升，2016年11月國際社會保障協會第三十二屆全球大會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。這一獎項對中國不斷提高社會保障覆蓋面的努力給予了充分肯定。

社會保險經辦管理包括行政管理系統和業務管理系統兩大主體系統，要求建立一定的組織機構，配備具有一定素質的工作人員，是對社會保險事業進行的決策、計劃、指揮、監督、調節等活動，以及對社會保險基金進行籌集、管理、運營和保障待遇的給付等活動進行統籌管理。社會保險經辦管理涉及政策執行力的問題，需要實現經辦資源的有機整合，設計和制訂合理的社會保險規劃來指導社會保險工作的長期發展，在實踐中不斷完善社會保險制度。

目前各地社會保險經辦機構形成了按五大險種分設、分散管理的經辦管理模式，尚存在經辦資源不集中、信息采集擴散、數據集中度低、行政管理成本居高不下、經辦能力進步緩慢、經辦效率上不去、群眾抱怨情緒明顯等問題，致使社會保險經辦機構的經辦管理能力長期得不到質的提高，政府公信力下降，窗口服務與信息化服務無法滿足群眾多層次、個性化的辦事需求，與“記錄一生、保障一生、服務一生”的服務目標還有較大的差距。

我們更應看到，社會保險管理體制與機制至今并未完全理順，社會保險政策執行力較低，公共服務的非滿意度仍舊偏高，各種負面情緒有待化解，各種消極言論等社會保險輿情有待正確引導，社會公共危機也在不斷侵襲社會保險制度，社會保險制度本身設計的非公平性、非公正性也在不斷產生新的社會矛盾，把社會保險服務推向前臺只是治標而不是治本，標本兼治才是正道。社會保險改革充滿各種變數，老齡化態勢加速、經濟下行難以逆轉、就業風險加劇、國際貿易保護主義抬頭等消極被動因素左右了社會保險改革的進程，政策執行難度加大，風險升級。我們需要社會理性，更需要社會智慧，加速社會保險領域的政策研判與政策治理，完善社會規制，優化技術管理與精細服務，加速體制與機制創新，傾聽民眾的呼聲，獲取民眾的理解與支持，社會保險才能更加健康地向前發展。

黨的十九大報告提出：“建立全國統一的社會保險公共服務平臺。”從廣義的流程角度看，社會保險經辦機構能力建設是一個流程再造的過程，可以借助業務流程再造（Business Process Reengineering，BPR）理論來推動。業務流程再造理論是20世紀90年代以來最重要的企業管理理論的創新，并與政府改造的需要相結合產生了政府流程再造/改進（Government Process Reengineering/Improvements，GPR/GPI）理論，推動了社會保險辦管理業務的自動化、電子化與網絡化建設。提高組織績效，需要充分利用信息技術從根本上重新設計現有社會保險業務流程，而不是簡單地進行組織精簡和舊有流程的自動化。社會保險經辦機構能力建設要求在業務流程再造理論的指導下，對社會保險經辦機構的戰略流程、業務流程、組織流程進行改造以適應社會保險公共服務的個性化需求。

本書認為，現行社會保險經辦管理體系還跟不上時代發展的步伐，一方面大數據信息化建設已經成為社會保險事業和經辦體系運行的推力；另一方面社會保險系統發展的瓶頸是大數據信息化技術的不足，尤其是涉及不同統籌地區之間的社會保險基金轉入與轉出問題，利益糾葛與博弈成為全國社會保險數據大流通的改革瓶頸，“社保漫游”現象仍非常嚴重。整體而言，社會保障管理體制不順一定程度上制約了經辦管理體系建設，政策執行力不到位造成了經辦服務的某些粗放型特征，由于中國人口的大面積流動，社會保障覆蓋面的大幅度提升，各地人力資源和社會保障部門還存在著經辦管理體制不順、經辦隊伍負擔過重、經費投入不足等問題。要做好涉及大眾利益的民生工程和為數眾多的社會公共服務，中國社會經辦機構能力建設、執行力建設必須邁上新臺階。“有責無權、有事無人、有人無錢”的供給制問題需要迅速加以治理，對來自內部和外部的違法違規行為缺乏行政依據和處罰權利的現象應有所改觀。

本書發現，社會保障管理體制變遷是一個循序漸進的過程，中共十八大以來，社會保障重大改革事項包括打破養老保險雙軌制、行政事業單位養老保險改革、養老保險全國統籌、取消藥品加成的陽光藥價改革、公益醫院改革，生育保險并入醫療保險等正在推進。這些改革牽動著中國經濟與社會的方方面面，打破常有的利益格局與傳統定勢，還需要做好以下工作。

（1）學界關于個人賬戶規模不宜擴大甚至要縮小的說法并非抑制收入分配差距擴大的關鍵問題，而是要堅持“收入工資化，工資貨幣化”改革，謹防不合理的工資制度帶入養老保險制度，使“多繳多得制”名副其實；養老保險制度自身應該具備縮小貧富差距的功能，但出于“多繳多得”的戰略考慮，政府放棄了“高收入階層低替代率、低收入階層高替代率”這一原則，縮小養老保險收入差距有必要從在職職工的工資制度入手。

（2）在每年一次的養老保險待遇調整改革中，要堅持“大加法與小加法”改革，否則雙軌制很難被打破。城鄉居民參保普遍選擇低檔次投保，與未來的養老保險待遇很難真正掛鉤，多軌制的社會語境會引發更多的社會情緒的分裂，固化的利益結構迫使財政補貼背上沉重的包袱。

（3）行政事業單位職業年金的強制性推行與企業年金的“富人俱樂部”現象相比，有很大的體制優勢，勢必加大普通企業職工的心態失衡問題。

（4）第一代農民工絕大多數因退保、繳費年限被清零無法累計達到15年而無法獲得城鎮職工養老保險待遇，第一代農民工的養老問題令人擔憂。以農民工個人花名冊上繳納的統籌賬戶基金和以城鎮職工花名冊上繳納的統籌賬戶基金是一樣的，理應是他們的共同財產權（統籌賬戶在計發公式中在基礎養老金上有所體現），絕大多數農民工不能享有統籌基金，這是不公平的。

（5）“三醫聯動”改革是大事件，取消多個15%的藥品中介加成環節，提高醫療服務價格，關鍵是看患者的負擔最后有沒有減輕，如果醫院大比例虧損、醫務人員收入下降、財政支持不足，“三醫聯動”改革不能算得上是成功的，也難以實現可持續發展。

（6）發達省區市有大量的滾存積累養老基金，與大量的不發達省區市的農村勞動力進入這些省區市依法繳交養老保險費有關，養老保險全國統籌要建立全國合理的調劑基金，發達省份多貢獻、欠發達地區多受益，構筑公平安全的養老金發放機制。

社會保險經辦管理依法行政的內涵：一是政府自身要建立防止濫用權力的自律機制，防止越權與侵權行為，防止由社會保險政策執行不力引發的社會震蕩；二是為依法行政提供可靠的法律保障，使行政權力更具權威性，增強約束力與執行力，尤其在努力擴大社會保險的繳費能力、科學處置勞動糾紛與勞資關系、加強勞動行政監察、強化對農民工的社會保護機制以保護農民工權益、完善社會保險稅費改革等方面，要加大改革力度；三是在行政立法、行政執法、行政程序、行政復議、行政監察、行政訴訟、行政處罰、行政調解與行政仲裁等各個環節建立社會保險依法行政的系統工程，使社會保險經辦管理依法行政成為經辦管理與服務過程中的社會常態。

中國社會保險經辦管理要具體規定中央、地方、部門與企業各自的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系，管理體制的核心是管理機構的設置、管理機構職權的配置，以及各機構之間的相互協調及相互融通，管理機構的強弱直接影響管理效率和效能的提升與穩定。

社會保險經辦機構是服務型政府的重要組成部分，其執行能力的強弱關系社會的穩定發展。經辦機構要為養老產業、醫養結合、老年金融、智慧居家養老服務等提供優質服務，同時經辦機構自身的經辦預算、經辦績效、內控管理、社保公共服務外包等，與目前社會保險管理體制改革存在較大的契合度。政府參與社會保險事務行政管理的重要職能之一就是不斷提高經辦服務水平，在引入社會保險管理競爭機制、改善公眾服務方面融入科技手段。政府要在更高的決策層次上統籌考慮，立法授權，通過外包、購買等最佳方式為公民提供社會保險服務。社會保險經辦機構作為國家社會保障義務的受托人，依法享有建立合作伙伴、項目外包和購買服務的再委托權。社會保險經辦機構或稅務部門在業務流程上應當面向公民和企業提供“一票征收”和“一站式服務”，確定機構內部的職權、流程、管理制度和資源配置，使服務與業務分治相融，形成以服務帶動業務，提升服務水平的管控機制，實現服務對象滿意度最大化。

社會保險經辦管理工作是利國利民的事業，其工作質量的好壞，會對參保人造成較大的社會影響。本書一方面對社會保障管理體制的變遷進行了追蹤研究；另一方面討論了在體制變遷背景下的社會保險經辦管理工作質量的推進，以服務對象滿意程度最大化為目標，盡力實施經辦管理的政策矩陣建設、協同管理與大數據背景下的人性化管理，進一步融入經辦管理工作中的績效管理，加強成本管理與內部控制，促進經辦工作中的風險管理建設，大力提升經辦服務品質。本研究如果在這方面真正有所建樹并形成決策建議，將進一步樹立政府的良好形象，提升政府的公信力，研究效益將通過經辦管理工作的改進與服務觀念的提升潛在地表現出來。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出：“實施全民參保計劃，基本實現法定人員全覆蓋。堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業、個人等的責任。適當降低社會保險費率。完善統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度，構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多層次養老保險體系，持續擴大覆蓋面。實現職工基礎養老金全國統籌。完善職工養老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養老金合理調整機制。推出稅收遞延型養老保險。更好發揮失業、工傷保險作用，增強費率確定的靈活性，優化調整適用范圍。建立更加便捷的社會保險轉移接續機制。劃轉部分國有資本充實社保基金，拓寬社會保險基金投資渠道，加強風險管理，提高投資回報率。大幅提升靈活就業人員、農民工等群體參加社會保險比例。加強公共服務設施和信息化平臺建設，實施社會保障卡工程，持卡人口覆蓋率達到90%。”要完成《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》社會保險改革的目標，任務重、時間緊、困難大，需要更多的政治智慧、更精準的政策措施、更廣泛的民眾參與、更優質的經辦服務、更現代的科技創新。

在本書的寫作過程中，暨南大學公共管理學院/應急管理學院副教授陳玉梅和廣州市勞動保障信息中心合作組織的“社會保險經辦管理與經辦服務滿意度調查”課題組，為本書的研究提供了有價值的資料。陳玉梅副教授參與了本書第一章和第五章內容的撰寫，暨南大學生命科學技術學院副研究員林濤和廣州番禺職業技術學院副教授王偉參與了本書第九章部分內容的撰寫工作，在此一并致以衷心的謝意！

本書的出版得到暨南大學公共管理學院/應急管理學院的資助，在此表示感謝！

本書的實踐性較強，作者缺少一定的實踐經驗，加之研究時間、研究水平有限，一些問題難免掛一漏萬，存在不足與疏漏之處，敬請讀者批評指正。

林毓銘

2019年6月1日