既有約束條件下寧夏高質(zhì)量發(fā)展的思考

楊旭東

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期。因此，必須堅(jiān)定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

那么，寧夏推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，面臨著哪些約束條件？會(huì)出現(xiàn)怎樣的發(fā)展趨勢(shì)？著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)應(yīng)放在哪里？這些都是擺在寧夏面前需深入思考和亟待解決的問(wèn)題。

一、高質(zhì)量發(fā)展的著眼點(diǎn)

（一）正確理解高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)新時(shí)代發(fā)展的主旋律。高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面去理解和把握其深刻內(nèi)涵。一方面，從狹義的或微觀的角度去理解把握，即注重產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、全要素生產(chǎn)率提高等，以及與這些技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相聯(lián)系的新技術(shù)、新工藝、新模式、新業(yè)態(tài)等要素與手段的創(chuàng)造和應(yīng)用。另一方面，要從廣義或宏觀的角度去理解和把握，即強(qiáng)調(diào)發(fā)展理念、戰(zhàn)略功能定位、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系、生態(tài)和環(huán)境、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，以及相應(yīng)的地理空間布局的合理化和科學(xué)化。

作者簡(jiǎn)介：楊旭東，中共寧夏區(qū)委黨校教授，主要從事寧夏區(qū)域經(jīng)濟(jì)、馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)和研究。

（二）寧夏高質(zhì)量發(fā)展的著眼點(diǎn)：宏觀性、戰(zhàn)略性

重視微觀意義上的高質(zhì)量發(fā)展無(wú)可厚非，企業(yè)更應(yīng)如此。但是，在由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)換時(shí)期，政府更應(yīng)重視宏觀意義上的高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題。只有首先建起既符合黨和國(guó)家精神與要求，又符合寧夏實(shí)際的科學(xué)合理的高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性框架，微觀意義上的高質(zhì)量發(fā)展才有整體效應(yīng)和可持續(xù)性。為此，首先要充分考慮寧夏高質(zhì)量發(fā)展的約束條件。

二、寧夏高質(zhì)量發(fā)展的約束條件

（一）生態(tài)環(huán)境約束

堅(jiān)持人與自然和諧共生，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的突出特征。黨的十九大報(bào)告提出，要像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話中，為黃河流域地區(qū)定下了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行”的原則。具體到寧夏，習(xí)近平總書(shū)記更是充滿著“環(huán)境優(yōu)美”“建設(shè)美麗新寧夏”的希望和要求。因此，生態(tài)優(yōu)先，是寧夏高質(zhì)量發(fā)展最硬和最基礎(chǔ)的前提。

（二）主體功能區(qū)約束

“十二五”期間，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施主體功能區(qū)政策。按照國(guó)家精神，寧夏沿黃市縣區(qū)屬國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，固原市原州區(qū)屬自治區(qū)級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)包括兩個(gè)部分，其中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為北部引黃灌區(qū)；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為南部山區(qū)和中部干旱帶以及沿黃市縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地等。目前，其面積占寧夏國(guó)土面積的比重已達(dá)10%以上。總體看，寧夏大部分地區(qū)屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并且從趨勢(shì)上看，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域有日益擴(kuò)大、限制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度有日益嚴(yán)格之勢(shì)。

（三）資源約束

從自然條件看，制約寧夏發(fā)展的因素突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地理位置偏僻，遠(yuǎn)離人口密集區(qū)，遠(yuǎn)離市場(chǎng)，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)、教育、科技中心以及運(yùn)輸成本高昂。二是水資源少，處于天然降水和地表水、地下水均嚴(yán)重缺乏的“干渴”狀態(tài)。從社會(huì)資源看，教育發(fā)展水平不高、人才嚴(yán)重缺乏、科研能力低下，是當(dāng)前寧夏的真實(shí)寫(xiě)照。

（四）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律約束

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是有其內(nèi)在規(guī)律的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、資源利用、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)變化等均有其演進(jìn)規(guī)律。并且封閉條件下是一種表現(xiàn)，開(kāi)放條件下又會(huì)是另一種表現(xiàn)；自我平衡時(shí)是一種表現(xiàn)，需要外部能量平衡時(shí)又會(huì)是另一種表現(xiàn)，但無(wú)論如何，規(guī)律的內(nèi)在性是不變的，因此形成約束。

以上四個(gè)方面，前兩個(gè)是政策約束或主觀條件，后兩個(gè)是自然約束、歷史約束或客觀條件。寧夏的高質(zhì)量發(fā)展，必須在這些約束條件下尋找出路。

三、寧夏發(fā)展趨勢(shì)的基本判斷

根據(jù)約束條件，寧夏今后的發(fā)展趨勢(shì)，可以在以下兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上作出肯定性判斷。

（一）戰(zhàn)略功能重新定位：國(guó)家生態(tài)安全屏障

寧夏在全國(guó)到底處于什么戰(zhàn)略地位，看來(lái)是一個(gè)需要重新認(rèn)識(shí)和明確的關(guān)鍵問(wèn)題。由于歷史起點(diǎn)低，寧夏歷來(lái)是靠國(guó)家補(bǔ)貼過(guò)日子的貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)上長(zhǎng)期以來(lái)在全國(guó)沒(méi)有什么影響和地位。雖然“三線”建設(shè)時(shí)間寧夏以機(jī)床和儀器儀表工業(yè)基地被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略格局，但隨著特殊環(huán)境和條件的消失特別是隨著改革開(kāi)放，寧夏又被打回原形。20世紀(jì)80年代中期，賀蘭山煤田被納入以山西為中心的煤炭工業(yè)基地之后，寧夏經(jīng)濟(jì)才開(kāi)始有了區(qū)域意義。進(jìn)入新世紀(jì)之后，以與央企戰(zhàn)略合作為基礎(chǔ)，以神華寧煤集團(tuán)為代表，寧夏才有了今天國(guó)家大型煤炭基地、國(guó)家能源化工基地、國(guó)家西電東送基地、國(guó)家煤制油基地等顯赫地位。但在上述約束條件特別是生態(tài)環(huán)境約束條件下，這些戰(zhàn)略功能定位和地位，似乎要被“國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障”這一更重要、更鮮明、更具全國(guó)意義的戰(zhàn)略功能定位所取代，至少會(huì)弱化原有的定位和地位。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“寧夏作為西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著維護(hù)西北乃至全國(guó)生態(tài)安全的重要使命。”這在客觀上，不僅由改善寧夏自身生態(tài)環(huán)境脆弱狀況需要所決定，更由寧夏在全國(guó)所處自然地理區(qū)位所決定，同時(shí)受寧夏經(jīng)濟(jì)規(guī)模甚小、乃至于在全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量中幾乎可以“忽略不計(jì)”的現(xiàn)實(shí)所影響。

（二）發(fā)展理念徹底更新：生態(tài)優(yōu)先

如果寧夏作為全國(guó)生態(tài)安全屏障這一最高定位或根本性定位得到明確確認(rèn)，那么寧夏發(fā)展的具體理念必須進(jìn)行革命性變革，即必須由目前在“發(fā)展不足”這一判斷基礎(chǔ)上形成的“做大經(jīng)濟(jì)總量”的導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)優(yōu)先為基本遵循。生態(tài)優(yōu)先的實(shí)質(zhì)，就是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須為生態(tài)環(huán)境讓路，“寧要綠水青山，不要金山銀山”（習(xí)近平語(yǔ)）就是必然的選擇。這不僅要求我們?cè)谔岢鰧幭母鞣N發(fā)展的設(shè)想時(shí)、在作出寧夏各種發(fā)展的規(guī)劃時(shí)、在制定寧夏各種發(fā)展的措施時(shí)，首先要以生態(tài)優(yōu)先理念為指導(dǎo)，還意味著在傳統(tǒng)思維定勢(shì)和發(fā)展方式軌道上繼續(xù)前進(jìn)的空間越來(lái)越窄，原有的“魚(yú)和熊掌兼得”的努力越來(lái)越難以為繼。其原因，除前述因素外，是做到“兩個(gè)維護(hù)”的必然要求。

四、推動(dòng)寧夏高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，正確對(duì)待

確立國(guó)家生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略功能地（定）位，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，放棄以做大經(jīng)濟(jì)總量為首要目標(biāo)的理念和追求，轉(zhuǎn)而以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)為第一要?jiǎng)?wù)，是寧夏在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的新使命和新?lián)?dāng)，是增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”的具體體現(xiàn)。即使有“舍棄”和“犧牲”，也是局部的，換來(lái)的是全國(guó)的生態(tài)安全和整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也是寧夏實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所必須經(jīng)歷的“陣痛”。

（二）深刻調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在綠色發(fā)展上尋找出路

以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為己任，并不是不要發(fā)展，而是要在綠色發(fā)展上尋找出路。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的核心在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，尋求綠色發(fā)展，首先要對(duì)寧夏現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出革命性調(diào)整。

在工業(yè)上，一是徹底放棄以“挖煤、發(fā)電、燒石頭”為中心的工業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展之路，對(duì)“兩高一資”、倚重倚能工業(yè)實(shí)行零增長(zhǎng)，甚至一定程度的負(fù)增長(zhǎng)（特別是屬基礎(chǔ)工業(yè)階段的采掘、原材料加工等工業(yè)）政策，以完全適應(yīng)生態(tài)優(yōu)先的原則要求和排放強(qiáng)度、總量雙控制的具體要求。二是對(duì)一些建材工業(yè)（如水泥、磚瓦、砂石等）同樣實(shí)行零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)政策。三是對(duì)一些有較嚴(yán)重污染的工業(yè)（如制藥、橡膠制品、精細(xì)化工等），也必須嚴(yán)格限制。四是開(kāi)展新一輪高質(zhì)量、大規(guī)模、持續(xù)性的，以非污染或輕污染工業(yè)為主的招商引資活動(dòng)。歷史已經(jīng)證明，無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，引進(jìn)外部力量，是推動(dòng)寧夏這樣的貧困落后地區(qū)工業(yè)超常發(fā)展的決定性因素。五是用好用足東西合作機(jī)制，特別是在工業(yè)園區(qū)建設(shè)上，應(yīng)更多地確立以東部發(fā)達(dá)地區(qū)為主的管理體制。在園區(qū)用地上，提高土地利用效率，同時(shí)不再批準(zhǔn)動(dòng)輒數(shù)百畝、數(shù)千畝的基礎(chǔ)工業(yè)用地項(xiàng)目。

在農(nóng)業(yè)上，一是堅(jiān)持“自給平衡”原則，以保證口糧為核心，不再追求糧食總量的擴(kuò)大（除非是單位面積產(chǎn)量提高所致）。二是除國(guó)家規(guī)定保護(hù)的耕地特別是永久性基本農(nóng)田以及滿足占補(bǔ)平衡所需擴(kuò)大的耕地外，不再擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量。現(xiàn)有非保護(hù)耕地中，該退耕還林還草的堅(jiān)決退移，或者實(shí)行輪耕輪休，或者退出后讓其恢復(fù)自然狀態(tài)。三是嚴(yán)格限制耗水型農(nóng)業(yè)發(fā)展，缺乏水源充分保證的，堅(jiān)決退出。四是農(nóng)村引水工程以人畜飲水為目標(biāo)，不再以農(nóng)田灌溉為目標(biāo)。現(xiàn)有以農(nóng)田灌溉為主的引水工程營(yíng)運(yùn)規(guī)模，如需縮減的，應(yīng)當(dāng)縮減。

在服務(wù)業(yè)上，一是實(shí)行更有力度的支持政策，著重鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)發(fā)展，對(duì)標(biāo)全國(guó)水平，逐漸建立起以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)框架。二是把旅游業(yè)放在服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心位置。對(duì)此，要加快高鐵建設(shè)，可以預(yù)計(jì)，高鐵開(kāi)通將使寧夏旅游業(yè)迎來(lái)一個(gè)“井噴”時(shí)代。同時(shí)要建設(shè)銀川國(guó)際航空樞紐機(jī)場(chǎng)，把吸引外國(guó)和境外游客作為促進(jìn)寧夏旅游發(fā)展的又一生力軍。特別要依法處理好生態(tài)保護(hù)與旅游的關(guān)系，避免簡(jiǎn)單粗暴地以保護(hù)生態(tài)為名、行傷害旅游發(fā)展之實(shí)的行為。三是嘗試以服務(wù)業(yè)為主，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，廣泛吸引外資。四是建設(shè)“光彩城市”和“夜經(jīng)濟(jì)”。夜經(jīng)濟(jì)是日經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)、創(chuàng)造的延續(xù)，實(shí)際上是開(kāi)辟了服務(wù)業(yè)另一個(gè)發(fā)展空間，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和滿足人們美好生活需要有重要作用。而夜經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提或基礎(chǔ)是光彩城市建設(shè)。目前，寧夏城市特別是首府銀川的夜間照明系統(tǒng)和夜景建設(shè)處于全國(guó)大中城市的落后狀態(tài)，“夜景基本靠路燈”是其真實(shí)寫(xiě)照，亟待改善。

（三）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)

作為國(guó)家生態(tài)安全屏障，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。一是積極爭(zhēng)取設(shè)立國(guó)家公園。如賀蘭山國(guó)家森林公園、六盤山國(guó)家森林公園等。目前，一方面要加強(qiáng)對(duì)這些區(qū)域的保護(hù)和修復(fù)；另一方面要加強(qiáng)研究論證，積極向國(guó)家有關(guān)部門申請(qǐng)報(bào)批。二是積極向國(guó)家申請(qǐng)以省域?yàn)閱挝坏纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制改革試點(diǎn)省份，以便高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模、法治化地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作。三是借鑒長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)、大治理的成功經(jīng)驗(yàn)，按國(guó)家要求，積極研究黃河寧夏段大保護(hù)、大治理的思路，測(cè)評(píng)由此可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的各種影響乃至風(fēng)險(xiǎn)，制訂具體的規(guī)劃和行動(dòng)方案，并付諸實(shí)施。四是開(kāi)展大規(guī)模的生態(tài)空間整治，除自然修復(fù)區(qū)域之外，對(duì)適宜進(jìn)行的沙漠化治理、荒漠化治理、水土流失治理、河道萎縮積淤治理、生態(tài)防護(hù)林建設(shè)等，擺在更加突出的位置，加強(qiáng)投入，強(qiáng)化實(shí)施。五是根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)更多的各類保護(hù)區(qū)，合理擴(kuò)大限制開(kāi)發(fā)區(qū)特別是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)范圍和面積。經(jīng)過(guò)不懈努力，改變目前生態(tài)空間布局破碎狀況，形成科學(xué)合理、系統(tǒng)完整的生態(tài)屏障，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的整體效益和效率。

（四）抓住城鄉(xiāng)建設(shè)的著力點(diǎn)

城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有著直接或間接聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)重視。在城鎮(zhèn)建設(shè)上，集中力量發(fā)展以銀川都市圈為主、以銀川市為核心的地級(jí)市建設(shè)，主要任務(wù)是擴(kuò)大人口規(guī)模。銀川市三區(qū)兩縣人口規(guī)模要向大城市（100萬(wàn)～500萬(wàn)）目標(biāo)邁進(jìn)，其中城區(qū)人口（三區(qū)人口和兩縣縣城人口）至少在今后10～15年內(nèi)要集中全區(qū)40%（以總?cè)丝?00萬(wàn)計(jì)）以上的城市人口，其他幾個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口要向中等城市（50萬(wàn)～100萬(wàn)）目標(biāo)邁進(jìn)。縣城鎮(zhèn)規(guī)模適當(dāng)擴(kuò)大。一般的鎮(zhèn)由于發(fā)展空間有限，既無(wú)必要鼓勵(lì)人口集中，也無(wú)必要進(jìn)行強(qiáng)化建設(shè)。之所以鼓勵(lì)人口向地級(jí)市集中，一是城鎮(zhèn)化趨勢(shì)使然，二是可以為生態(tài)環(huán)境留出更大的空間。在鄉(xiāng)村建設(shè)上，應(yīng)把重點(diǎn)放在滅失村莊的整治和撂荒土地的管理上，并使其服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（五）做好宣傳和預(yù)防工作

如果寧夏確實(shí)由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)為以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為第一要?jiǎng)?wù)，那么，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)寧夏經(jīng)濟(jì)可能會(huì)面臨陣痛，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)出現(xiàn)一定程度的衰退，由此可能引發(fā)系列性問(wèn)題。對(duì)此，首先要做好宣傳工作，向公眾充分闡釋?xiě)?zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性、必然性及其重大意義，并指明寧夏未來(lái)發(fā)展的光明前景，以求得思想的統(tǒng)一和行動(dòng)的自覺(jué)。其次，要精心研究、分析和測(cè)算戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型可能帶來(lái)的新問(wèn)題、新矛盾、新困難，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案和提出具體措施，防止風(fēng)險(xiǎn)性事件的發(fā)生。

（六）取得國(guó)家大力支持

戰(zhàn)略功能和定位的變化以及由此帶來(lái)的原有發(fā)展目標(biāo)的根本性轉(zhuǎn)型，無(wú)論是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理、建設(shè)看，還是從持續(xù)提高人民生活水平看，其投入都是巨大的，對(duì)寧夏來(lái)說(shuō)是“不可承受之重”，因此需要國(guó)家大力支持。所以，需要研究提出國(guó)家對(duì)寧夏的一般轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)治理投入等政策和資金支持的要求。