1.2 城市內澇與積水成因分析
1.2.1 內澇成因有不同的觀點
城市內澇早已引起社會普遍關注，專家、學者和媒體等都有不同的論述和分析，各抒己見，仁者見仁，智者見智，以下觀點只是其中一部分。
（1）內澇根本原因在于城市盲目朝“大”發(fā)展。我國城市普遍存在排水系統(tǒng)建設滯后問題，城市的規(guī)模在迅速擴大，卻沒有建立能夠與之相適應的排水系統(tǒng)。地下系統(tǒng)的建設看不到形象，對城市外觀的改變沒有貢獻，無法引起足夠的重視。這樣的觀念造成了現(xiàn)在的結果，各個城市都在建設高樓大廈，但地下系統(tǒng)建設卻裹足不前。盡管城市地下系統(tǒng)建設的滯后造成了城市內澇，但也不能完全歸罪于地下系統(tǒng)建設的滯后，根本原因還是在于城市規(guī)劃。城市太大不僅帶來排水問題，還會帶來交通擁堵等一系列城市病。但我國城市卻爭先恐后地朝“大”發(fā)展。城市太大，搞再多的排水溝也不能完全解決問題。
（2）排水標準過低是內澇主因。北京市排水系統(tǒng)設計的是1年一遇至3 年一遇，能夠適應36～45mm/h的降雨。在北京，只有長安街那樣的重點地區(qū)的排水能力比較高，其他地區(qū)的排水能力均較低，導致近幾年頻繁發(fā)生積水。如果要提升排水能力，需要綜合多方面條件，比如最初的管網建設、城市規(guī)劃等。城市排水設施和排水能力決定了積水的程度，目前相關部門正在研究，希望將排水的最低標準從1年提高到3年，達到3年一遇至5年一遇的標準。
（3）城市排水系統(tǒng)建設滯后影響城市排澇。城市排水系統(tǒng)建設的滯后是掣肘城市排澇功能的主因。與近年來快馬加鞭式的城市地面建設相比，城市排水系統(tǒng)的建設卻跟不上步伐。面對傾盆大雨，城市排水系統(tǒng)“小馬拉大車”，顯得力不從心。
（4）資金是解決管網標準的大問題。這是和城市發(fā)展實力相對應的，作為水務部門來說，將排水設施標準、設計標準、規(guī)劃標準提高，但是實際上在提高一個等次的基礎上，整個的管網布局和前后連接的話，會以一個N次方的形式來放大，那么就需要很大的經濟實力作為后盾，來解決管網的標準問題，資金是一個很大的問題。
（5）城市規(guī)劃不尊重自然地理格局是形成災害的主要原因。入夏之后，城市因降雨導致的災害越來越多，究其原因是城市規(guī)劃沒能遵循原來的自然地理格局。
6月23 日北京暴雨中，積水嚴重的地方都是更改了原來水系網格局的地方。自古以來中國的城市規(guī)劃是追求幾何美，規(guī)劃理念是美觀的協(xié)調，不是景觀的協(xié)調，其實城市本身并不存在一圈、兩圈、越攤越大的環(huán)路型的自然地理格局。反之，西方的城市規(guī)劃大多按照城市所在地自然地理格局而建。城市規(guī)劃缺乏遠見，不尊重和沒有考慮到大城市布局和原來自然地理格局間的協(xié)調，從而導致了大城市病的出現(xiàn)，來大雨成水災，下大雪成雪災。
（6）城市下墊面硬化是積水主因。城市面積無限擴大，硬化地面越來越多，雨水無法滲入地下，是造成積水的主因。而且過去城市周圍有很多農村、農田，排水比較容易。
（7）城市內澇更為深層次的原因是經濟發(fā)展觀和官員政績觀的問題。在過去很短的時間內，中國的城市化進程由20%漲到47%，這是一個十分迅猛的發(fā)展過程。在這個過程中，地方政府更加重視的是把表面上的高樓大廈建起來，排水系統(tǒng)有被忽視的傾向。很少有城市制定了總體排水系統(tǒng)的規(guī)劃，而是發(fā)展一片做一片，缺乏長遠的規(guī)劃，缺乏骨干排水管網，各個小區(qū)各自為政，水自然無法排出。
因為是在經濟條件尚不十分充裕的情況下，把城市迅速地發(fā)展起來，再加上一些官員政績觀存在偏差，城市管理者就容易將目光集中在地面上的東西，優(yōu)先解決供水、污水、交通、供電等問題。加之，排水系統(tǒng)也不是每天都會用到，每年可能就是到了汛期才會發(fā)揮作用，而且到了汛期也不見得年年都會有大暴雨，抱有僥幸心理。
（8）城市內澇不能僅“怨天”而應“尤人”。很多時候，比如2015年入夏之后20多座城市遭受暴雨而帶來嚴重內澇，甚至嚴重積水，成為大海，在很多情況只是“怨天”，雨太大、雨太急，而“尤人”的卻很少。在這個意義上，武漢這一次對4名官員的問責，應該說是一個很好的開始。
問責若能成為常態(tài)，而不是一種例外，那么每個城市管理者就會認真地去經營這個城市。所謂認真地經營這個城市，就是不能夠僅僅只是在地面上能夠看得見，有那么多華麗、巨大的建筑，而在地下的那種真正會涉及老百姓需要的這些東西可能就被遺忘掉。假設這種問責機制能夠深入，能夠促使問題的解決，那么對于未來城市這種經營管理，應當會有示范意義。
（9）解決城市內澇不僅是技術問題，更是觀念、制度問題。對于城市內澇，需要超越一時效果、短期責任，轉變城市規(guī)劃建設理念，強化公共管理和應急機制，進行更長期的規(guī)劃、承擔更長遠的責任。另一方面，城市內澇是“系統(tǒng)性疾病”，涉及規(guī)劃、交通、水利、氣象等諸多部門。只有建立一套有效的溝通協(xié)調機制，才能形成合力。而要把排水蓄水結合起來，要有更多的資金、技術投入，同樣離不開具體執(zhí)行部門的通力協(xié)作。這些，不僅是技術問題，更是觀念問題、制度問題。
地下建設滯后，歸根結底還在于城市管理者急功近利的政績觀。如果只關注任期內城市面貌的巨大變化，只在乎能帶來升遷的經濟發(fā)展數(shù)據大幅增長，對于看不見的“隱形工程”，自然難以“高度重視、深入研究、大力解決”。在破解城市內澇頑疾的道路上，或許最缺的不是資金和技術，而是那顆為城市繁榮、民眾福祉深謀遠慮的責任心。政績觀的轉變，同樣需要制度推動，改變唯GDP 的考核方式，讓做好地下管網這樣的“隱形工程”變成“顯性政績”，才能給城市管理者的政績沖動找到合理的出口。
（10）完善相關法律推動防治城市內澇工作長期和根本性的轉變是治本之道。我國的治水理念、管理體制與運作機制的調整與完善，是一個漸進的過程。人與人之間、人與自然之間基于洪水風險的利害關系是客觀存在的，并且會隨著社會經濟的發(fā)展而日趨復雜，必須采取法律、行政、工程等綜合性手段，才能得以合理的調整。這是洪水風險管理的本質。而在上述構建過程中，法律是一個最基本的約束。
在一些發(fā)達國家，防范城市內澇早已上升到法律的高度。比如，美國防范城市內澇的法律制度，對城市內澇防范、治理措施等規(guī)定得較為詳盡；德國有《城市內澇保險法》，不僅減輕了政府的防洪負擔和壓力，也培養(yǎng)了公民防洪意識；日本有《下水道法》，對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規(guī)定。
（11）城市內澇不能只強調客觀原因。城市內澇，有設施更新改造投入的問題，也有標準設計的問題，還有一個有沒有嚴格按照標準建設、確保質量的問題。城市公共服務是否完善、給力，往往體現(xiàn)出城市管理者的執(zhí)政理念、決策水平、執(zhí)行能力。排水系統(tǒng)只作為其中的一部分，所暴露出的問題或矛盾，我們不妨多從自身角度找差距、尋癥結，多從現(xiàn)象背后看本質，實事求是地認識問題、對待失誤，有針對性地去興利除弊，改進完善，才能不斷提升城市管理水平，降低城市管理成本，營造更為理想的城市生產生活環(huán)境。
（12）城市內澇是一個社會管理問題，城市隱形基礎設施嚴重落后所造成的城市內澇，并不是一個因城市化太快而帶來的規(guī)劃和工程問題，而是一個社會管理問題。它反映了決策體系如何權衡“表面的和隱形的”“現(xiàn)在的和將來的”“當代的和子孫的”“GDP和民生的”“政績的和百姓的”等一些問題。當這個衡量機制一方的砝碼偏輕時，很多事情就不可避免地發(fā)生了，然后，在某一個時刻，以必然中的偶然形式出現(xiàn)在眾人面前，讓人措手不及。
1.2.2 城市積水
1.積水不同于內澇
城市內澇與積水不同，內澇是由區(qū)域性、大面積的積水形成的；積水通常是局部性的，面積一般較小，常稱為積水點；因此可見，積水是內澇的前奏，但尚未形成內澇；有些積水則不能形成內澇。一般來說，城市完成了內澇治理，但如果未進行積水治理，則還存在積水隱患。
城市內澇和積水現(xiàn)象都發(fā)生在雨水徑流過程，內澇具體表現(xiàn)為地表大面積滯流、管道超載和河道水位超過最高水位。積水具體表現(xiàn)為河道水位尚在最高水位以下，但地表局部滯流致使產生積水。
本專著所論述的內澇治理，重點在內澇治理，因此，對城市積水成因和治理，在本節(jié)只作簡單闡述。
2.積水成因分析
積水的主要原因有：
（1）局部地區(qū)地勢低洼容易造成積水。一些區(qū)域處于城區(qū)低洼處，道路沒有設置有效的反坡點，造成大量客水匯入，形成積水。
（2）排水管道封堵、淤積。雖然有較完善的排水設施，但是由于養(yǎng)護管理不到位，造成管道堵塞，汛期時排水設施不能充分發(fā)揮作用，造成積水。
（3）雨水收集設施排水能力不足，或雨水口間距過大。強降雨時，地面或路面徑流不能及時排除，從而形成短時間積水。
3.積水治理
（1）積水治理要求。
城市不同區(qū)域（城區(qū)或郊區(qū)），可承受的積水深度不同，中心城區(qū)一般可以按照以下要求：
1）道路，積水深度為路邊不大于100mm，積水時間不大于30min（雨停后），積水范圍不大于100m2。
2）街道，積水深度為路邊不大于100mm，積水時間不大于30min（雨停后），積水范圍不大于50m2。
（2）解決措施。
根據產生積水的原因，對積水點可進行如下改造：
1）大部分積水點是由于排水出路不暢造成積水。在改造中應確保排水出路通暢，在出路可靠的基礎上適當提高設計標準，新建或擴容現(xiàn)有雨水主干管，對減少積水效果顯著。
2）對地勢較低或排水出路存在較大問題的積水點，可建設排水泵站。平均坡度越大的地塊發(fā)生內澇的風險越高，因為區(qū)內平均坡度越大則雨水匯流時間越短，給排水管網的壓力越大；此外，坡度越大說明下凹程度越高，而洼地排水需要借助抽水泵站等設施，這也增加了城市內澇的風險。
因此在坡度較大的匯水區(qū)內的低洼地段，應該采取相應的措施來防止內澇的產生。對常年易積水區(qū)域、路段，要就近選擇地勢低洼地段，開挖人工湖泊、坑塘、河流，排泄地表積水，蓄滯雨洪資源。
3）對于由于雨水收集設施過水能力不足，或雨水口間距過大造成的積水，通過改造和增設雨水口，會對部分短期積水區(qū)域產生較好的效果。
4）針對排水管網淤積嚴重的問題，應加強管道的養(yǎng)護管理，汛期前應加強管道疏浚。