干部掛職鍛煉工作調研報告

水利部人事司調研組

（2013年12月）

為貫徹落實黨的十八大關于“全面提高黨的建設科學化水平”和“深化干部人事制度改革，建設高素質執政骨干隊伍”的要求，水利部人事司組成調研組，專題開展了干部掛職鍛煉問題的調研。調研組先后組織召開了部機關掛職干部、直屬單位掛職鍛煉干部、援疆干部、基層單位掛職干部、直屬單位人事處長等10場專題座談會，對30余名參加過掛職鍛煉的司局級干部進行了書面重點訪談，赴新疆、貴州和部直屬單位等掛職干部集中的地區開展了實地調研，并印發了864份書面調查問卷。現形成調研報告如下。

一、干部掛職鍛煉的主要做法及成效

自20世紀90年代初以來，根據中央組織部統一部署和支援地方水利建設的需要，水利部黨組共選派掛職干部339人，主要以援藏、援疆、援青、扶貧、博士服務團等形式，支援地方水利建設。通過開展干部掛職鍛煉，既為部機關和直屬單位培養鍛煉了一批優秀干部，又為地方水利建設、經濟社會發展做出了積極貢獻；既豐富了水利部黨組可持續發展治水思路的內涵、推動了民生水利各項政策的貫徹落實，又為基層水利事業發展帶去了新的發展理念和先進技術。

（一）圍繞發展大局，不斷促進水利科學發展

一是豐富完善可持續發展治水思路。掛職干部認真貫徹落實中央水利工作方針，在地方水利建設中積極踐行并進一步完善可持續發展治水思路。比如：在西南地區積極推進重點水源工程建設，因地制宜興修小微型蓄引提灌排工程，搞好集雨水窖工程建設，協助地方解決“工程性缺水”問題。二是著力推進民生水利政策的落實。掛職干部努力推進部黨組各項民生水利政策落實，把人民群眾直接受益的基礎設施作為水利建設的優先領域。比如：在西部工程性缺水地區，掛職干部積極協助地方政府深入推進灌區改造、五小水利工程等重點工程建設，為解決當地干旱缺水問題。三是充分發揮智力支持和引領效應。掛職干部充分發揮自身優勢，積極參與地方水利發展重大規劃的編制和重點水利工程的規劃設計工作，協調促成了一批國家重點水利項目的立項和工程建設，為地方帶去了先進的技術經驗和科學的管理理念。

（二）注重培養鍛煉，著力提高干部能力素質

一是堅持正確選派導向。把思想政治素質作為首要標準；堅持“三個注重”，注重選派缺乏多崗位工作經歷和基層工作經歷的年輕干部，注重選派有發展潛力的干部，注重選派有工作推動能力的干部；按需進行選派，注重根據地方需要、崗位需求選派干部。二是健全規范選派程序。充分尊重干部本人的意愿，把自愿報名作為選派的必經程序；嚴格組織把關審核，在干部自愿報名的基礎上，一般要經過多重組織把關；適時開展競爭選拔，對掛職報名人數比較多的崗位采取競爭的方式確定掛職干部人選。三是強化鍛煉培養目標。掛職崗位向基層傾斜，87%的掛職干部在基層、水利一線掛職；掛任職務以實職為主，大部分掛職干部在地方黨委、政府部門重要崗位擔任領導職務；掛職任務上注重業務拓展，掛職干部中有24.8%的人承擔著水利以外的其他業務。

（三）推動機制創新，努力促進掛職工作科學化

一是建立部門聯動機制。注重與接收單位的溝通協調，對崗位需求、任務要求、人選條件等方面進行溝通和協商；加強部內單位的協同配合，在資金、項目、技術上給予一定的傾斜；建立多部門的對口幫扶，建立了“部機關、直屬單位及所屬單位”三級聯動的水利對口援藏工作機制。二是堅持團組管理機制。堅持以團組的形式選派掛職干部，實行工作組制度；實行集中管理，多數工作組都建立了臨時黨支部和內部聯絡溝通機制；集中發揮團組成員的技術、業務和智力優勢，在推進重點項目建設、完成掛職鍛煉任務等方面積聚了合力。三是完善激勵引導機制。使用好優秀的掛職干部，把基層經歷作為選人用人的優先條件，優先考慮服從組織安排、主動到基層一線接受鍛煉，表現優秀的掛職干部。注重典型宣傳的激勵示范作用，舉辦掛職干部報告會、交流會和座談會，形成了良好的思想教育和輿論氛圍。

二、干部掛職鍛煉工作存在的問題

隨著改革的深化以及干部工作環境的發展變化，受體制機制、觀念認知以及干部掛職鍛煉制度本身局限性等主客觀因素影響，掛職鍛煉工作中仍存在一些問題。

（一）派出單位存在的問題

一是選派不夠積極的現象。部分派出單位過于考慮短期利益，對選派工作比較消極、隨意。有的不愿意派出干部，更不愿派出業務骨干，擔心影響當前工作；有的單位擔心無法滿足干部的掛職期望，結束后不好安排工作。問卷調查中，58.0%的人認為所在部門不愿派出骨干人員，28.4%的人認為掛職干部提拔期望較高，掛職結束后不好安排。二是管理不夠到位的現象。部分派出單位存在“重選輕管”的現象，對掛職干部的跟蹤管理、關心關注、服務保障等方面做得不夠。問卷調查中，54.8%的人認為對掛職干部的跟蹤管理不夠，23.2%的人認為單位對掛職干部的關心支持不夠。三是后續使用脫節的現象。部分派出單位對掛職干部的考核結果與后續使用聯系不夠緊密，存在鍛煉培養與使用脫節的問題。問卷調查中，43.4%的掛職干部反映后續培養使用不足。

（二）接收單位存在的問題

一是使用功利化現象。有的單位更多地把掛職干部看成是“跑項目、要資金”的“聯絡員”，在掛職干部考核評價中，往往用聯系的項目量、爭取的資金額作為衡量掛職成效的首要指標。問卷調查中，43.4%的人認為掛職鍛煉干部主要作用是跑項目要資金的“聯絡員”。二是分工隨意化現象。有的接收單位對掛職干部分工缺乏統籌的、針對性的考慮，缺乏對掛職干部的經歷、能力和相關特長的了解分析，分工存在隨意化現象。比如：某長期從事水利建設管理的掛職干部掛任某縣縣委常委、副縣長兩年，卻一直分管宗教、文化、衛生工作。問卷調查中，21.3%的掛職干部反映掛職鍛煉期間負責的工作與掛職前的工作不相關或相關性不大。三是工作邊緣化現象。部分接收單位在實際工作中對掛職干部工作安排還存在邊緣化現象，有的掛職干部分管無部門、協管無任務，有的掛職干部沒有明確工作內容，只承擔臨時交辦具體任務。問卷調查顯示，有5.6%的受訪掛職干部，沒有分工，只承擔臨時交辦的工作任務。

（三）干部自身存在的問題

一是消極應差現象。有的掛職干部存在“做客”思想，工作放不開手腳；有的掛職干部存在不求有功、但求無過的思想，樂于干些調研、出差、接待、聯絡等工作。問卷調查中，43.1%的掛職干部存在“做客”思想，24.3%的人認為掛職鍛煉干部有“應付”思想。二是動機偏差現象。部分干部對掛職鍛煉的目的和意義認識不夠深刻，有的掛職干部把“掛職—晉升”當作掛職鍛煉的“潛規則”，對掛職有講條件和攀比的現象。問卷調查中，33.4%的人認為掛職鍛煉是晉升捷徑，41.6%的人認為掛職鍛煉干部存在“鍍金”思想。三是水土不服現象。有的掛職干部面對管理理念、經濟發展水平、人際關系往來的變化，往往感到心有余而力不足，較難融入當地的環境，導致自身能力發揮大打折扣。問卷調查中，23.1%的掛職干部反映不適應掛職地區的工作生活環境。

（四）組織人事部門存在的問題

一是統籌缺位現象。有的組織人事部門沒有將上級部門下達的選派計劃統籌到本單位的干部工作實際中考慮，有的沒有統籌好掛職鍛煉工作與本單位干部隊伍建設的關系，有的沒有將接收單位的需求統籌到本單位干部培養選派上來。二是溝通不足現象。組織人事部門與派出單位、接收單位、掛職干部等三個主體之間的溝通協調不夠，與派出單位的溝通，針對干部培養要求、崗位需求、后續使用等相關事宜的有效溝通和磋商較少，對接收單位的溝通，對掛職干部到崗后的表現等情況溝通較少。三是管理粗放現象。目前對掛職工作的管理多參照中組部相關文件要求，缺乏具體的實施細則和辦法，管理方式上相對單一，手段上相對簡單，在動態了解、考核評價、監督管理等方面比較薄弱。問卷調查中，有57.6%的掛職干部認為跟蹤管理不夠是掛職干部管理的主要問題。

三、存在問題的主要原因分析

上述各種現象和問題雖然只是局部問題或者是個別現象，但絕不是孤立的，它的產生有著深刻的制度設計層面、思想認識層面、工作執行層面上的原因。

（一）制度設計層面上的原因

一是掛職制度本身具有一定的局限性。掛職鍛煉是一種臨時性的工作，且不改變掛職干部原有的管理權限、工資關系和行政關系。掛職制度的短期性、臨時性，以及掛職工作和掛職干部人事關系分離的特性，是導致上述大部分問題的根本性制度內因。二是統一的制度供給不足。盡管掛職鍛煉工作的一些做法正在逐漸的慣例化和制度化，但迄今為止中央有關部門尚未提供統一的有效的掛職鍛煉制度供給，在掛職的組織、選派、監管、考核、使用等方面缺乏制度性的指導和約束。三是現有制度文件的操作性不強。目前出臺的掛職制度文件還不夠規范，原則性規定和宏觀性指導多，程序性和操作性細則少。

（二）思想認識層面上的原因

一是受“官本位”等負面政治文化的影響。一些掛職干部的思想觀念和價值取向受到這些負面思想的影響。問卷調查中，54.8%的人認為參與掛職鍛煉的主要原因是職務得到晉升。二是受“唯利”等負面市場經濟文化的影響。受市場經濟“逐利”“唯利”等負面價值觀的影響，一些掛職主體以追逐自身利益最大化為首要目的，并以此來衡量掛職工作的好壞成為了一項重要的“潛規則”。三是受“本位主義”等消極傳統文化的影響。受之影響，各掛職主體很大程度上只對跟本部門或者自身利益相關的工作盡職盡責，對掛職工作全局目標及其職責交叉的其他工作卻大打折扣。

（三）工作執行層面上的原因

一是統籌考慮不夠。掛職鍛煉工作往往臨時安排多、被動選派多，主動統籌考慮較少。問卷調查中，94.9%的單位領導和人事部門負責人認為掛職鍛煉工作的主要動因是“上級單位安排”。二是工作落實不力。有的派出單位沒有嚴格按照選派程序和標準來推薦掛職干部，有的接收單位在掛職干部的工作分工上存在隨意性，有的掛職干部沒有認真履行好掛職任務。三是問題糾偏乏力。掛職工作中出現的一些問題，由于缺乏相應的措施或主體來進行及時糾偏，一些問題長期存在，并不斷地衍生出新的問題。比如，掛職制度本身帶來的掛職主體責任不清的問題，引發了“消極應差”“管理不到位”等現象。

四、完善掛職鍛煉工作的對策建議

干部掛職鍛煉是干部人事制度改革的一項的重要組成部分，在加強干部培養、推進中心工作和促進經濟社會發展等方面發揮了重要作用。要使這項制度長期有效運行下去，必須用系統的思維、綜合的手段、有效的措施，研究解決掛職工作中出現的一些負面現象和問題。

（一）加強掛職鍛煉工作頂層設計

一是出臺統一的掛職鍛煉辦法。建議出臺全國統一的掛職鍛煉工作辦法或規則，對掛職鍛煉的組織、選派、監管、考核、使用等方面作出制度規定。二是科學編制掛職鍛煉規劃。根據本部門、本地區工作實際和干部隊伍建設的需要，編制統一的掛職工作規劃，將干部掛職規劃作為本地區、本部門的人才發展規劃的重要組成。三是建立掛職鍛煉工作責任制。建立由黨委（黨組）統一領導，各級組織人事部門牽頭抓總，各派出單位和接收單位各司其職的責任體系。派出單位明確掛職人員的交流目的、工作任務并提出工作要求；接收單位負責日常管理、培養教育、工作分工，創造好的鍛煉環境和條件。

（二）健全完善掛職鍛煉工作機制

一是完善選派機制。堅持正確的選派導向，要注重與年輕干部基層鍛煉、后備干部培養、領導班子建設相結合。堅持嚴格的選派標準，要把思想政治素質擺在突出位置。堅持嚴格的選派程序，把自愿報名作為干部選派的必經程序，嚴格組織把關審核，必要時可適當引入競爭選派機制。建立健全團組選派機制，發揮團隊集體力量。二是完善考評機制。要明確組織人事部門、派出單位、接收單位對掛職干部考核評價的職責和分工，形成定期考核工作機制，做好考核結果的運用，把考核結果作為干部后續培養、選拔任用的重要依據。三是完善培養機制。科學制定培養計劃，有針對性地加強崗前培訓和業務培訓，適時、適當的調整分工，安排掛職干部多崗位、多環境鍛煉，探索建立“一幫一”“導師制”等培養方式。

（三）營造掛職鍛煉工作良好氛圍

一是加強思想教育。要加大對掛職工作目的意義的宣傳教育力度，引導干部群眾正確認識、主動支持、積極參與掛職工作，營造有利與掛職干部成長的良好的政治生態環境和社會輿論氛圍。二是強化激勵引導。對于掛職干部，要給平臺、分任務、壓擔子，強化事業激勵；對表現優秀的，要及時給予必要的獎勵表彰，強化榮譽激勵；要充分考慮職務晉升的合理訴求，視德才表現、工作實績，給予適時適當的職位激勵。三是做好服務保障。要為掛職干部提供必要的工作生活學習條件，主動幫助協調解決工作的實際困難；要落實好生活補助、定期體檢、掛職補貼、休假療養、家庭困難幫助等保障服務措施。

調研組成員：侯京民 曾大林 孫高振 王新躍 秦海鵬李笑吟 張新龍 楊 海 岳 恒