《農田水利條例》立法調研報告

水利部政策法規司

農村水利司

發展研究中心聯合調研組

（2013年8月）

《農田水利條例》（以下簡稱《條例》）是國務院2013年立法工作計劃預備項目。按照水利部領導要求，政策法規司會同農村水利司、發展研究中心抓緊開展起草工作，形成《條例》初稿。為深入了解全國農田水利工作現狀、基本經驗及其存在問題，研究分析農田水利立法中涉及的重點和難點，提高立法質量，2013年6—7月，政策法規司會同農村水利司、發展研究中心組織開展了《條例》立法專題調研，采取書面調研和實地調研相結合的方式，聽取各地對《條例》初稿的意見和建議，為進一步修改完善提供實踐依據和經驗借鑒。

一、調研基本情況

書面調研方面，各省（自治區、直轄市）水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）局和新疆生產建設兵團水利局根據調研提綱，結合工作實際，撰寫專題報告。截至2013年6月30日，共收到北京、遼寧、廣西、寧夏、廈門等20余個省（自治區、直轄市）和計劃單列市水利部門反饋的書面調研報告。

實地調研方面，政策法規司會同農村水利司、發展研究中心組織3個調研組，分赴山東、甘肅、陜西、四川、湖北5省開展實地調研。結合黨的群眾路線教育實踐活動要求，各調研組主動接地氣、摸實情，深入田間地頭、基層管理單位、鄉鎮水利站及農民用水戶協會，考察農田水利建設與管理情況，與基層政府、水利部門、灌區管理單位、基層水利服務組織及農民代表進行面對面的溝通和交流，掌握第一手資料。

在實地調研期間，各調研組根據需要，先后召開了不同層次的座談會，與村干部、農民代表、基層水管單位職工等進行現場座談，并邀請新疆、山西、江西、湖南、江蘇、安徽、浙江等在農田水利建設中有代表性的省份水利廳政法處和農水處負責同志，就近參加在陜西西安和湖北武漢召開的立法調研座談會。政策法規司還在浙江溫州召開了部分省（自治區、直轄市）水利部門及流域機構水政（局）處負責同志座談會，就《條例》初稿的修改完善進行專題研討。

二、主要做法和成效

近年來，各級黨委、政府高度重視農田水利工作，將農田水利作為提高農業綜合生產能力、促進農村經濟社會發展的重要舉措來抓，全國農田水利建設持續向好發展，為連續9年糧食增產提供了強有力支撐。主要有以下幾點做法和成效。

（一）強化組織領導，落實工作責任

各級政府對加強農田水利建設認識到位、組織有力、責任明確，形成良性工作格局。山東省嚴格落實領導責任，明確相關部門職責，切實加強部門間溝通協調，形成政府組織、部門協作、農民參與、全面推動的強大合力。湖北省建立和落實各級黨委與政府主要領導為第一責任人、分管領導全力抓、其他領導配合抓的領導責任制，把農田水利建設目標任務完成情況作為考核各級領導班子政績和行政效能的重要內容，層層落實工作目標責任制。

（二）編制統一規劃，完善統籌機制

據了解，目前全國多數縣（市、區）均編制完成縣級農田水利建設規劃，并通過縣級政府或人大批準，為開展農田水利建設提供了科學依據。安徽省由縣級政府牽頭成立規劃委員會，水利、財政、發展改革、農業、國土等有關部門參加，負責規劃編制、協調和審查實施，確保各部門按統一規劃實施。江西、山東等省由縣（市、區）政府組織各相關部門統一編制規劃，統籌安排與農田水利有關的項目，集中投入，連片建設，做到全縣農田水利建設“一張圖、一盤棋”。

（三）加強政策扶持，完善投入機制

在中央財政資金引導下，各地不斷加大財政資金投入力度，并結合當地特點，利用“一事一議”“以獎代補”等政策，組織農民群眾投工投勞，積極探索建立吸引農民群眾和社會資金的多元化投入機制。陜西省“十一五”以來投入農田水利建設資金達222.3億元，其中引導農民投勞2.1億個工日。四川省積極探索和完善“一事一議”、民辦公助、產權調動、效益促進、載體推動等“五型”投入法，調動和引導農民和社會資金參與農田水利建設。

（四）創新建設模式，引導廣泛參與

各地結合當地實際，積極探索適應當地特點的小型農田水利工程建設模式，加快推進小農水重點縣、節水灌溉等工程建設。山東、湖北、甘肅、遼寧等省主要采取政府集中建設，建成后移交農民管理的模式。四川省則主要采取以農民為主體，民辦公助、先建后補的建設模式，各市（縣）按照省政府要求，探索形成了各具特色的小型農田水利工程建設模式。

（五）推進產權改革，落實管護責任

在穩步推進大中型農田水利工程水管體制改革的同時，各地積極探索推進小型農田水利工程運行管護機制改革，加快基層水利服務體系建設，多渠道落實工程維修養護經費，初步建立農田水利工程運行管理長效機制。湖北省從改革目標、改革任務、管護模式、政策措施等方面對農村小型水利設施管護機制改革作出明確規定。甘肅省隴西縣將斗渠以上骨干工程產權歸屬國有，管理權、使用權移交國有水管單位，斗渠以下工程交給受益區村組或農民用水戶協會管理，并由用水戶協會將田間渠道分段包干到農戶，建立起專業單位、村社組織、用水戶協會、受益農戶共同參與的管理體制。

（六）加強法制建設，推進依法管理

吉林、黑龍江、湖南、湖北、四川、山東等省，陸續出臺了農田水利方面的條例、辦法、意見等地方性法規、政府規章及政策性文件，明確了農田水利建設在農業基礎設施建設中的核心地位，對農田水利建設、管理、工程使用以及法律責任等作了較為詳細的規定。《山東省農田水利管理辦法》確定了農田水利工作堅持政府主導、部門協作、農民參與、社會支持的方針；《黑龍江省農田水利條例》強調了“規劃先行”的原則，確保項目安排、資金投入、設計施工等活動均按照規劃執行；《湖南省小型農田水利條例》則規定，各級人民政府通過加大財政投入、引導村民籌資投勞、吸引社會資金等方式，建立多主體、多渠道投資的小型農田水利建設投入機制。

三、存在的主要問題

在調研過程中，各地、各單位均表示，近年來，農田水利建設取得顯著成效，也積累很多寶貴經驗。但由于農田水利法律制度建設的缺位滯后，農田水利建設和管理工作缺乏有效規范和監督，與保障糧食安全的要求相比，與廣大農民群眾對農田水利設施的需求相比，與農田水利法制化、規范化建設的目標相比，仍然存在較大差距，突出表現在以下幾個方面。

（一）建設投入不足

目前，各地農田水利建設資金主要依靠中央、省級財政補助，縣級配套資金難以落實。近年來中央不斷加大農田水利建設投入力度，但由于歷史欠賬多，量大面廣的農田水利工程建設投入缺口仍然較大，農田水利基礎設施滯后局面沒有得到根本扭轉。湖北省小型農田水利建設投資估算約756億元，但2005年至今各級財政籌措資金僅68億元，不到規劃投資的9%。同時，各地投資不平衡，四川省已經實施和正在實施的小農水重點縣85個，僅占全省181個縣的47%。

（二）規劃統籌乏力

當前，涉及農田水利建設的部門除水利外，還包括發展改革、財政、國土、農業、扶貧等。由于缺乏農田水利建設統籌的機制，各有關部門按條塊體制分配和使用資金，多頭審批、多頭管理，導致工程建設投入分散、資金使用效率低，重復建設現象時有發生。有些縣級農田水利規劃重點不突出，可操作性不強，難以有效指導農田水利發展。

（三）建設標準混亂

由于參與農田水利工程建設的有關部門在項目審批、建設、投入、驗收等方面的標準存在差異，造成農田水利建設管理不統一，難以形成合力。以湖北省為例，就畝平均投資來說，國土部門2000元左右，農發部門1500元左右，水利部門只有1000元左右，有的部門甚至僅有200多元。投入標準上的差異，導致項目區內的堰塘、渠道、路橋、涵閘等無法按規劃配套，難以滿足農業生產實際需要。有些部門設計、施工的項目難以保證工程質量和效果，既浪費投資又增加了運行管理成本。

（四）管護機制薄弱

運行管護機制建設事關農田水利工程的長期良性運行，目前存在以下問題：一是小型農田水利工程產權歸屬不明確，國家、集體、農民三方的權利和義務沒有得到明確界定，導致工程建、管、用脫節，管護主體缺位。二是部分大中型農田水利工程管理單位性質不明，公益性工程缺乏財政支持，工程維修養護資金落實不到位，管理基礎薄弱，難以正常發揮效益。三是農業灌溉水價普遍較低，僅占供水成本的30%左右，財政補貼政策又落實不到位，導致大多數工程運行維護經費不足，無法及時進行維修和養護。

（五）服務能力不強

部分地區鄉鎮水利站仍然沒有恢復，還有一些地區雖然成立了基層水利服務機構，但存在人員編制不足、經費落實不到位、辦公設備設施條件差等問題，很大程度上影響了職責的履行。農民用水合作組織缺乏扶持政策，運行困難，難以有效發揮作用。

（六）制度建設滯后

盡管已有6省出臺了農田水利相關法規規章或政策性文件，但就全國范圍而言，農田水利法規制度依然缺失。有的地方性法規由于頒布時間較早，受當時政策環境的限制，相關規定與國家現行政策和要求不盡一致，有必要進一步修改完善。各地在農田水利建設和管理中行之有效的措施、作法和經驗，需要通過總結提煉，上升為法律制度。

四、下一步修改完善《條例》的設想

調研中各地普遍認為，《條例》是關系民生水利的重要立法項目，制定《條例》十分必要；《條例》已列入國務院立法計劃，立法時機比較有利，對于《條例》制定感到很振奮、很支持；制定《條例》有助于明確農田水利的法律地位，規范農田水利持續健康發展，為農田水利提供法制保障。許多同志提出了積極的、建設性的意見和建議，對進一步修改完善《條例》初稿有很好的啟發和借鑒意義。也有一些同志指出《條例》涉及面廣，與社會關聯度高，在產權歸屬、運行管理中層次多、環節多，制定起來會較為復雜，建議對《條例》需要規范的問題要吃透、摸準。

各地反映的問題和提出的建議，有些已經在《條例》立法中有所考慮和體現，有些確需進一步深入研究。綜合書面調研、實地調研情況和各地反饋意見，結合《條例》初稿現有內容，下一步擬就以下八個方面進行重點修改完善，加快推進立法進程。

（一）明確管理體制

農田水利是一項公益性事業，主要依靠政府組織引導，重心在基層，各類主體的參與、支持和監督十分重要。下一步重點完善的內容：一是進一步強化縣級人民政府的職責，明確農田水利工作實行縣級人民政府行政首長負責制；二是對鄉鎮人民政府實際承擔的農田水利建設、管護等具體組織、協調職責作出專門規定；三是對鄉鎮水利站等基層水利服務體系在農田水利工作中的地位和作用予以規定；四是對新形勢下農村各類生產經營主體在農田水利建設和管理中的權利義務作出規定。

（二）加強規劃統籌

農田水利投資渠道多、參與部門多，為避免重復投資、重復建設，提高資金使用效率和效益，應當進一步強化規劃約束力：一是完善規劃編制程序，明確規劃之間的關系；二是完善規劃的具體內容和編制要求，注意不同規劃之間的銜接；三是將農田水利規劃作為開展農田水利建設與管理的基本依據，涉及農田水利的各類建設項目應當符合農田水利規劃；四是對縣級人民政府統籌安排與農田水利有關的項目、制定統一的實施計劃作出具體規定。

（三）健全建管措施

建設管理是保證工程質量、發揮工程效益的關鍵，有必要進一步加以明確。縣級人民政府應當建立農田水利工作協調機制，組織協調有關部門統籌安排與農田水利有關的項目，強化項目整合。同時應當統一工程建設標準和驗收標準，確保工程長效運行。

（四）研究工程用地

為妥善解決小型農田水利工程用地難問題，在推進工程建設的同時切實保護農民的合法權益，需要根據《農村土地承包法》的規定，結合一些地方的實際作法，明確小型農田水利工程占用農民承包土地的，由農村集體經濟組織協商解決；涉及補償的，應當將補償資金計入工程成本。

（五）探索產權歸屬

產權制度是農田水利法律制度的重要基礎，與工程建設、運行管理和維護密切相關。應以“誰投資、誰所有”的基本原則為基礎，參考水利部與財政部印發的《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》，充分考慮一些農田水利工程投資和管護主體相分離的特點，從有利于運行維護、發揮工程效益的角度出發，進一步研究不同工程類型、不同主體的產權歸屬情形，形成比較完善的農田水利工程產權制度。

（六）完善占用補償

針對我國農田灌溉面積因各種原因被大量占用的實際情況，為加強灌溉面積保護，保障國家糧食安全，有必要以1995年水利部、財政部、國家計委出臺的《占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》為基礎，進一步完善占用農業灌溉水源、灌排工程設施的補償制度，明確補償方式和補償標準。

（七）強化用水管理

農田灌溉用水在用水總量中占有較大比重，是落實最嚴格水資源管理制度的重要領域，在《條例》中要進一步明確以水定需、量水而行、節水優先的原則，細化計劃用水、計量用水、節約用水等管理制度，合理調整產業結構，加強地下水和水生態環境保護。

（八）規范經費保障

為使農田水利建設和運行維護所需經費得到可靠保障，有必要進一步明確農田水利工程建設投入和運行維護經費以政府承擔為主，強化政府責任，對縣級以上人民政府加大財政專項資金規模，從國有土地出讓收益（入）中計提資金專項用于農田水利建設，組織引導農民籌資投勞、實施運行維護經費補貼等作出具體規定。

此外，調研中各地還對增強《條例》的針對性、可操作性，強化法律責任等提出了不少具體意見和建議，需要在下一步工作中認真研究吸收。

調研組成員：李 鷹 陳 琴 付永杰 劉 潔 汪貽飛王愛國 顧斌杰 李天佑 劉云波 陳華堂王 歡 張寶忠 王冠軍 柳長順 周曉花王健宇 郭宏江 李端明 徐成波 王 偉