- 最后的景觀
- (美國)威廉·H. 懷特
- 15029字
- 2021-03-05 13:54:20
第四章 完全地產權
保留土地的最好辦法就是直接把它買下來——或者用法律術語表示，購買完全地產權。如果不能直接購買，還有很多其他方法來保留土地，之后我會詳細介紹——特別是傳統的地役權。但顯而易見的是，對于任何永久的開放空間規劃，公眾必須擁有資金和權力才能通過相關機構購買土地。這種權力的存在與所有其他措施產生極大的關聯。如果地方政府具有依法征用權，它就很容易說服土地所有者和開發商進行合作，因此，依法征用就不再必要。棍子越硬，就越不需要使用它。甚至還會有更多的捐贈土地。擁有經常的公共購買項目的社區通常也具有最有活力的私人項目。
公共采購也許是最古老的土地保留措施，但直到最近人們才普遍認識到政府不能購買土地，除非公眾促成這塊地投入使用——例如建公園。法院一直堅持更為廣泛的觀點，認為公共目標導向不一定要求公共用途。各州最近出臺的開放空間法進一步澄清了這個問題，具體指定了一大批可購買土地以及其不同的公共或私人用途。在多數城市化的大州，為了滿足公共目標，地方政府可以購買土地，但是要保證土地的開放性，無論公眾是否參與——如濕地、高產農田、風景優美的土地等。開放空間法還包括了對保護水資源有價值的土地——這一類別包括了幾乎任何一塊土地。
政府可以購買土地，在一定條件下將土地賣回給原所有者或新的所有者。也可以購買土地后，將土地租賃出去。政府可以將采購期限延長至十年或二十年以上，在允許土地所有者仍居住在土地上的同時進行分期付款。這種土地購買方式有無限可能。到目前為止，各種措施及其組合沒有受到太多關注，但是我在下一章里講到的那些可能性會相當令人振奮。
如今，真正的貨幣終于派上用場。理性的保護主義者認為資金遠遠不夠，資金確實不夠，但是已經比以往任何時候都要多。首先，1961年，聯邦政府啟動了開放空間項目。至今，該項目已經向城市地區的地方政府撥款大約1.33億美元，用于購置開放空間。其后，土地和水資源保護基金項目啟動。自1965年1月以來，該項目已向各州配套撥款2.14億美元，用于土地購置和公園開發。
同時，各州也發起了自己的大型開放空間項目。過去六年來，24個州的選民已經同意發行總額約4.55億美元的債券，投票通過率平均達63％。包括威斯康星州在內的一些州還指定專項稅收用于土地購置。
大多數州計劃享受撥款資助，因此地方政府可以將其開放空間資金提高三到四倍以匹配州和聯邦政府撥款。雖然各州的匹配條件不同，但是通常情況下，聯邦政府支付成本的50％，州政府和地方政府分別支付25％。撥款所受限制很少。社區不能根據種族、信仰、膚色或住宅禁止人們進入開放空間。如果開放空間不保持開放，社區必須提供類似土地或者償還撥款。
還有許多其他類別的撥款，只要申請就可以獲得。如今相當渴望在城市問題中分得一杯羹的農業部提供了“格林斯潘”撥款，承擔了將過剩農田轉化為當地公園和保護區的一半成本。同時，它還為根據《小流域法》所修建的大壩的周邊游憩區提供資金。同時，農業部還有用于美化開放空間的聯邦撥款，以及用于公園開發的聯邦和州撥款。但撥款不止于此，基本手冊上列出的聯邦給社區撥款的項目總共有413頁。實際上，撥款種類也相當豐富，甚至有些地方官員認為他們根本不用申請。一些積極的社區則有專人幾乎全天候地尋求撥款，還有些社區聘用顧問來完成這項工作。申請撥款儼然成了一個擁有自己的晦澀術語的職業。
（“我們首先嘗試申請住房和城市發展部第701號資助的5萬美元，接下來申請第7項資助的30萬美元。”）
對于聯邦政府自己的公園和森林項目，國會一直以來都授權批準大額費用支出。自1965年1月以來的三年時間里，聯邦政府共有約27億美元的游憩項目。然而，實際撥款資金卻再次發生變化，總共只有1.31億美元。國會已將撥款調整為土地和水資源保護基金專項收入，包括門票和停車費、汽艇燃料稅以及出售剩余聯邦財產所得。但是門票和停車費收入遠遠低于預期，基金年均總收入只有大約1億美元。
為增加基金收入，國會正考慮增加其他收入來源。一個回報豐厚又相對輕松的解決方案是政府從近海石油和天然氣租賃中獲得收入。這些計入財政部雜項收入的資金每年約有3億美元，不久以后將提高到每年5億美元。政府要求將年收入中的2億美元劃給基金。一些國會議員，尤其是參議員杰克遜和庫徹，希望所有的石油收入和更多其他收入都劃給基金。他們表示這些收入并不多，而且現在提供的資金越多，從長遠來看土地的成本就越低。
雖然土地采購撥款一直在增加，但土地價格也在飛漲。土地價格平均一年上漲了5%——10%，而最適合開發成公園的開放空間的土地價格增長速度更快。一方面，這種土地更有投機潛力。大部分適合開發的郊區土地已經完全定價，有的甚至定價過高。而適合修建游憩區的邊緣土地或林地的基礎價格雖然很低，一旦政府開始考慮某個地塊，這塊地的價格便開始飆升。有擔保的買家也會出現。可以肯定的是，如果政府不認同這個價格，最終也可能會征收這塊土地，但是也要支付符合市場價值的費用，而土地所有者會用各種方式提高其市場價值[1]。
他們有足夠的時間去做這件事。首次提出采購公園用地與談判代表開始工作之間通常有很長的時間間隔。聯邦購地的間隔以年為單位，有時長達幾十年——例如印第安納州的沙丘提案，國會早在三十年前就考慮過。即使在購地的最后階段，還有長時間的聽證會，有時會持續兩三年以上——科德角國家海岸的聽證會持續了長達四年之久。當公園終于獲得授權時，人們確實會對此歡呼雀躍，但這還只是開始。
大多數市民沒有意識到授權和撥款之間的巨大差異?；痉ò缚梢允跈鄶蛋偃f的項目，但它不過是支持者的一紙許可，之后撥款委員會將會審核他們可獲資金的實際數額。委員會不慌不忙。也許是九個月，也許是更長時間以后他們才投票決定金額。那也不是全部數額，而是一筆適度的首付款。規劃和協商還將花費更長時間。授權和首次采購之間通常要經歷兩到三年。
地價其實早已開始飛漲。盡管有人或許抵制在這個區域建公園，但人們也很清楚這是一件好事。地方官員可對部分地區進行分區以抵制商業開發。但在大多數情況下，他們不傾向于任何類型分區，特別是約束當地土地所有者的地產權分區，畢竟其中一些所有者可能是官員本人。
幾年前非常樂意以每英畝100美元的價格出讓土地的所有者突然對土地的商業潛力產生了興趣。他們最喜歡采取的手段就是邀請土木工程師制訂地產開發計劃。其中一些計劃相當具有想象力，這里面就有涵蓋了上山纜索、游艇船塢、度假村和購物中心的草圖，以此展現其巨大的開發潛力。土地所有者可能也沒有想去執行這個計劃，他們也沒有資金。但這并不重要，該計劃的目的旨在提高地價。土地所有者表示，公正的市場價值顯然至少是每英畝1000美元。雖然政府談判代表不一定這么認為，但這有利于爭取可觀的征地補償。
在有些情況下，土地所有者會開始施工建造。無論如何，他都不是輸家。如果協調人員認為這塊地產過于昂貴而無法購買，他最終會借助周邊公用土地巧妙地保護這塊土地。如果土地被征用，上面的建筑要被拆除，那么土地所有者要比沒有建筑的情況得到更多的補償。
加利福尼亞州的雷伊斯角國家海岸公園就遇到了這種情況，這是一個補償金額升級的極端例子。1962年國會授權購地時，其總成本約為1400萬美元?？墒钱斶@筆資金到位時，投機者已將成本提高了一倍。1966年，國會追加了500萬美元，但是差距反而更大了?，F在總成本是5800萬美元——還差3800萬美元，前提是價格不再上漲，但是價格肯定會上漲的。
該怎么辦呢？更多撥款當然會有所幫助。然而，各機構最希望的是迅速得到撥款，無論金額多少。為了應對地價上漲，他們手頭需要資金支付首付。與其等待兩到五年后獲得全額撥款，他們希望能夠在項目獲批后率先行動，立即購買關鍵地塊或期權。
國會在這方面做出了一些努力，提議批準內政部在撥款之前簽約征用公用土地。不過，撥款絕不能是空頭支票，而且購地項目必須經國會批準，相關合同規定項目額度每年不得超過3000萬美元。
不過，立法者對于進一步擴大這種預期性支出表現得很謹慎，并將其稱為“后門融資”。他們可能會基于自身具體考量選擇支持，因為這種做法意味著規避撥款委員會障礙，但總體而言，他們反對這種做法。
撥款委員會對此尤其反對，而且它有辦法對付那些采取預期性支出的政府機構。（在1961年《住宅法》最初關于開放空間的撥款條款中，撥款獲批的是“合同融資”，即支出費用由國會買單。為了讓所有人信服，撥款委員會威脅說，不會撥款支付采光、供暖費用以及項目管理人員薪水。）
周轉基金是一個解決方案。州議會事先為相關機構提供策略性購買土地的初始基金，之后定期給相關項目撥款，這些涵蓋之前購地費用的資金匯入周轉基金，可補充基金以提前開展其他工作。這樣操作的好處有很多，不但有助于機構擊敗投機者購買到最終必須購買的土地，而且也使談判代表更從容地應對土地市場。通常情況下，最好等待業主迫切想要出售的地產進入市場。如果談判代表能夠及時利用這種優勢，他能做得更好，而不必迫使市場一次性接受太多地產。通過預購，他為公眾節省了支付土地上已有建筑的額外費用。
1952年，加利福尼亞州議會為預購公路用地成立的基金便是一個很好的例子。公路委員會傾向于購買將要開發的地產，并在購買之后將土地出租，直到開始修建公路，其間跨度可長達十年。在這段時間里土地所有者和租戶之間可能會出現問題，公路委員會不得不投入大量租金收入使地產保持原狀?？偟膩碚f，這節省了大量資金。委員會迄今為止已經用基金收購了價值約7200萬美元的地產。如果推遲購地之后地產得到開發，那么購地成本將高達約4億美元。周轉基金還能節省其他方面開銷。委員會能在花費較少的情況下為修建公路拆除新建筑，安置更少的人，也鮮有“阻止攔路劫匪”的爭議。
但是，國會和大多數州議會并不十分熱衷于周轉基金。他們討厭向行政部門提供“空白支票”，尤其是在另一黨派執政期間。立法者不希望行政部門在任何沒有經過他們專門審查和批準的項目上花錢。因此，森林和公園購地項目的資本預算通常會詳細制定出來（例如，22萬美元用于購買森林A中的私有土地，8.5萬美元在海濱公園B額外購買6英畝土地等）。這樣的細節要求確實有一定的道理。然而問題在于，即使是最充足的預算也很少能象征性地從自由基金中得到小額資金。
由于缺乏這種靈活性，常規預算程序不鼓勵采用新方法?？上У氖?，這需要的金額并不多?？纯创蠖鄶抵萘C構的規劃，你會發現涉及新工具或需要兩個或多個機構合作的那些富有想象力的規劃只占總體規劃的一小部分——達到1%就很不錯了。但恰恰是這些項目在常規預算過程中被叫停。在提交資本預算草稿時，各機構可能會堅持將這些項目納入其中，但他們真正關心的是過去沒有獲得足夠資金的那些項目——例如，州立公園需要足夠的停車設施。當州長辦公室表示各機構所要求的資金數額太大時，除了常規項目之外，所有項目預算應縮減30%——這是在州議會審核項目清單之前。
由于沒有可以自由支配的資金，土地購置機構無法進行實驗，也無法抓住最佳購地良機。如果能把握時機花費數額相當小的錢買到一塊土地，這樣就可以節省數倍的資金——以后可能根本買不到這樣的土地。然而，無論是州立機構還是聯邦機構都詳細記錄過這類案例。早在1952年，有人向林務局提供了一塊價值1.2萬美元的地產。林務局想要買下這塊地產，它的價格也公道。但是他們沒有經費，只好眼睜睜地看著它十年間不斷轉手，地價也在不同所有者手上不斷上漲。1962年，林務局最終獲得資金，以19.8萬美元的價格買下這塊土地。
除非有可以支配的自由資金，否則相關機構也無法抓住這難得的機會，例如颶風。這些肆虐的狂風在破壞海岸線的同時，偶爾也會帶來一些好處，即通常會清理那些對公眾保持封閉的低級棚戶開發區。如果官方能夠迅速介入，可以馬上補償業主，并以適中的價格獲得土地。但是他們沒有任何購地資金。這些土地很可能通過立法機關交給相關機構，而州議會當時可能正處于休會期。等到再次開會商討時，可能已經是兩年以后了，而房地產人士早已迅速拿下這些土地，并且開始施工建筑。
如果地價暴跌，那么儲備基金的價值將無法估量。然而，規劃師并不認同這種可能性，他們幾乎都理所當然地認為地價會繼續上漲。這是預期會出現行情波動的一個理由。那會很壯觀。未耕種土地的價格如此瘋長，很多時候已經超出了經濟可持續發展的水平。開發商不能提高住宅價格以彌補地價的增長。對于位置不佳的二流土地尤其如此，因為其價格已經在一定程度上高出原始成本。
地價重大調整尚未到來。在我看來，地價終會下跌，到時公共財政的日子也不可能好過，因此擁有儲備基金顯得更加重要。正是在這樣的時代才會出現購地良機。我們的一些最為偉大的收購計劃不是在繁榮的20年代，而是在30年代的蕭條時期完成的。
私人團體是開明的機會主義最好的踐行者。有些團體擁有自己的周轉基金，經常利用這些基金優先購占以后會公開征購的土地。最好的例子就是大自然保護協會，一個擁有各地章程的國家組織，它會購買公共土地機構需要的土地。當立法機關最終批準提供資金的時候，該協會將土地出售給相關機構，并把收益返給周轉基金。
由于私人團體非常低調，他們往往比公共機構能達成更好的交易。最近，賓夕法尼亞州西部保護協會為建一個區域公園準備收購大約9000英畝的土地。該協會對這個計劃只字不提，而是一步一步地向前推進，不聲不響，兩年后低調完成了收購，而投機者根本不知道發生了什么，地價仍保持穩定。現在該協會把這塊地產移交給了賓夕法尼亞州。
憑借優秀的律師和極少的資金，私人團體也可以在阻斷投機者收購計劃上大展身手，例如費城保護主義者在新澤西海岸實施的一次干擾行動。他們用儲備基金爭購到了七個區域，希望最終將它們移交給州或聯邦政府。然而，一塊2.5英里長的沙灘失守了。沙灘所在城市希望在這里開發房地產，并于1956年準備了1000英畝土地出售。一位開發商出價2.9萬美元，而費城保護主義者出價10萬美元，但由于他們不打算建造房屋，這個城市說他們沒有資格投標。開發商獲得了這塊土地。
不過，保護主義者參與投標使得這個問題變得戲劇化，隨后引發了公開爭吵，導致該市被迫解除銷售。當開發商起訴這座城市時，保護主義者為第三方訴訟提供法律援助。最終法院維持解除銷售決定。城市雖然還想開發，但已經是驚弓之鳥，因此宣布保持觀望。在觀望期間，該州通過了發行6000萬美元綠田債券的決議。1967年，該州購買了這塊地建海濱公園，同時又從保護主義者手中另外買了幾塊地。當然，地價一直在上漲，由于該州按照當前市場價值購買土地，因此這些令人滿意的交易為保護主義者賺回的錢遠超原先支出的儲備基金。此外，保護主義者向州政府交付一個區域，向聯邦政府交付兩個區域。
但私人團體能做到的僅止于此。政府機構應該擁有自己的周轉基金。這些基金不是非要數額巨大才能發揮作用：例如100萬美元的基金就可能在最終采購中節省四到五倍的費用。這樣的基金也不受立法審查的限制，因為大部分資金將用于獲批項目的收購。理想情況下，部分基金也可用于實驗項目——例如，嘗試新的收購方式以提供后續可用資金。
唯一接近自由基金的就是內政部長尤達爾從土地和水資源保護基金中向各州撥付的“應急儲備金”。計算好固定撥款以后，他還有一小部分剩余基金用于專項撥款——例如，撥給緬因州阿拉加什河道的75萬美元。但聯邦項目沒有一分錢的自由資金。
國會對于這類資金極其吝嗇。眾議院撥款委員會經常譴責各機構應對地價上漲問題的力度不夠，但又堅決否定他們的做法。1968年，國會被要求批準500萬美元的應急基金，供戶外游憩局分配給各聯邦機構用于緊急收購。撥款委員會為具體聯邦項目撥出了5100萬美元，卻完全扣除了500萬美元的應急基金。撥款委員會認為這過于“籠統”。
此外，撥款委員會警告各機構不要對新項目心存幻想。對于大多數觀察者而言，這似乎并不是一個緊迫的問題，撥款委員會卻對此表示擔憂。簡而言之，它是在質疑“某些機構能否充分考慮過自己的‘基本活動’，但目前有跡象表明，這些機構以基礎活動為代價將其業務擴展到更具有吸引力的業務”。撥款委員會表示：“我們極不贊同為參與不太重要的業務而不承擔基本責任的任何行為，故本委員會有義務采取相應行動?！边@可不只是口頭警告。
然而，對于自己的某些資金問題，各機構只能怪自己。他們購買土地耗資巨大，這要歸因于他們的購買方式。他們一直采用的這種方式適合購買大部分位置偏遠的空地，這種方式并不適合當前他們所遇到的情況。越來越多的購地是針對建成區，因此需要應對更多的土地所有者以及更復雜的土地利用模式。因此，靈活性和想象力變得至關重要，要盡可能地廣泛運用多種不同方法——例如購買和回租土地、地役權、分期購買、優先購買小塊土地、終身租賃方案、期權等等。這些方法可以使機構更輕松地應對土地所有者和地方政府，并且利于減少成本。正如一些研究證明，相比沒有運用多種方法的機構，這些機構通過收購資金收獲更多。
然而，大多數人堅持以前的方法。聯邦政府的開放空間撥款就是一個標志。設立這些撥款的原因之一在于鼓勵新方法——而撥款項目的負責人也一直竭盡全力為嘗試新方法的人提供資金。但是，與其他撥款項目一樣，當有資金可供傳統項目和/或創意項目使用時，往往是傳統項目勝出。大部分對開放空間基金的申請都是單一用途的項目——通常是公園——而且一般都以直接費用收購。當地機構在規劃自身項目時，很少考慮其他機構的當前規劃，因而錯過了具有其他收購目的的“附送”項目，例如建設公路或小流域水壩等。
各聯邦機構也頑固不化。有些方法確實很好，而且你在任何機構都可以找到極好的技術案例。例如，一個機構擅長地役權談判，另一個機構擅長制訂終身租賃方案。可是很少有機構能夠皆有所長。對于大多數機構而言，擁有一項創新就已足夠。他們對其他機構正在使用的方法的利弊知之甚少，而且對此似乎也不太感興趣。
最近，一個基金會邀請了一些來自不同聯邦機構的官員商討舉辦關于收購方法的聯合培訓班。這類培訓班曾在地方上舉辦過。在馬薩諸塞州，鎮保護委員會委員經常聚集在全天的會議上，大談各自的經驗教訓。該基金會表示這有助于為聯邦人士提供類似的機會。他們可以離開各自機構，在中性場合會面。如果第一個聯邦培訓班成功舉辦，那么以后也可能舉辦區域培訓班。這個建議并沒有引起官員的興趣?；蛟S某天他們會說自己并不需要新主意，他們想要的只是對他們當前做法的更多支持。
接下來，我們來看看以下各種不同的方法。這些都不是全新的主意，它們經歷過非常多的嘗試，具有相當普遍的適用性，尤其是在搭配使用的情況下。
其中一個方法就是購買和回租。例如，在一個社區的邊上有一個面積為200英畝的農場。它作為農場的時間或許并不長，雖然當前的土地所有者想要繼續耕作，但在產權易手后，這塊地很可能會落入房地產人士或開發商之手。當地社區非常希望它繼續作為農耕用地。目前也不需要額外的公園空間。不過，未來會有需要，這個農場是公園用地的理想之選。與此同時，繼續保持原貌的農場是一道十分亮麗的風景線，將成為這個社區的門戶。
這個社區買下農場后將其租給之前的所有者或其他人。租賃條件是土地仍作農場使用，租金適度，可以保證農耕收入，同時也為社區提供可觀的投資回報。
渥太華綠化帶項目充分利用了這一舉措。自1958年以來，加拿大政府已經收購了3.7萬英畝土地，圍繞都市地區的南部邊界建設了寬約2.5英里的弧形綠化帶。大部分土地已經作為農場回租，每五年更新一次租約。
另外一個方法就是終身租賃。國家公園管理局廣泛采用這一措施。它通常會附帶條件購買地產，即當前所有者在一定條件下可在規定期限內或在其居住期間，繼續使用該土地。［為補償租賃，公園管理局會在一定程度上降低購地價格。通常將因伍德不動產估價表（InwoodTables）作為計算公式來計算減免金額。］
還有一個方法是購買后回售。根據一些州的補充征地法，他們可以購買超過實際需要的用作專門用途的土地——例如，修建公路——然后將土地回租或回售，作為緩沖區。到目前為止，這種方法很少使用。
許多規劃師認為這種方法可能會成為主流。他們將大規模公開收購土地——不僅是保留開放空間的手段，也可以決定哪些空間應該開發以及如何開發。隨著時間的推移，公共機構將會向符合該地區綜合規劃的建設者出售或出租土地。
從規劃師的角度來看，這是理想狀態，他們還可以舉出許多歐洲的例子，以證明這種情況對公眾極為有益。斯德哥爾摩便是最好的例證之。1906年，該市開始盡力購買周邊農田，然后再回租給農民。隨著城一市的發展，規劃師能夠決定哪些地區保持開放，哪些地區將興建城鎮以及如何開發。實際上，這個城市掌握了郊區以及很多尚未開發的土地。
然而，這個數量級的市政購地無法在美國實現。這并不是因為公眾把這看成社會主義而感到畏懼。委婉地說，我們一直在極力擴展公有制概念——例如，城市重新開發，社會主義國家或其他國家已廣泛使用該理念行使土地征用權。但問題在于，美國已經為時已晚。
我們的城市或許已經走向了相反的方向。那些擁有土地的地區不會保留土地，而是把土地出售，而且往往低價賤賣。[2]如今土地供應不足，當地又難以籌備資金去收購必需的游憩空間。即使地價不會再度飛漲，我們也很難找出工業和住宅開發所需的大量公共購地的資金來源。
雖然城市資金受限，但是人們完全可以敦促城市以購買后回租的方式發揮更多作用。其中一種方式是周轉土地儲備。某一機構根據未來需求購買土地之后將土地出租或自行管理土地，然后按成本將土地轉讓給其他機構。這種運作需要大筆初期撥款才能啟動，而且哪個機構得到哪塊土地以及是否需要綜合規劃等無疑都會引發政府內部爭議。
然而，聯邦的支持卻遲遲難以到位。因此，房地產開發者便一直向新社區推廣公共開發公司的理念，即在聯邦撥款的資助下，社區可以收購土地開發新城鎮。準備開發的地區將被出售或租賃給嚴格遵循總體規劃的開發商。1961年當該理念首次在國會提出時，不少國會成員被激怒了，以致危及一些適當的開放空間撥款提案。這個理念不斷被提起，盡管它的基本思想時常在國會遭到否定，但還是取得了一些進展。聯邦住房管理局如今已獲批向開發商征集土地提供貸款。住房和城市發展部可以給提前購地的社區提供補貼支付利息。然而，由于法律上的限制，很少有社區能申請到補貼。
目前，購買和回租土地的主要困難在于必須一次性準備好全部資金。雖然這些項目利在千秋，但是它們的周期較長，而且官方還要考慮很多短期項目。由于缺乏足夠的資金，因此往往是短期項目能夠獲得支持。
解決這個問題的方法是分期付款購買土地。馬里蘭州——國家首都公園和規劃委員會為我們提供了最佳案例。面對長期公園購地預算削減的情況，該委員會提出了所謂的“期權——協議計劃”。他們沒有坐等籌備到足夠的資金才購買一個農場以供未來建設公園，而是直接聯系土地所有者，建議他定量出售土地——每一年出售多少英畝，并在若干年內分售完畢。如果期限為十年，土地所有者每年將出售1/10的土地。在此期間，他仍然可以在土地上繼續耕種，所得資金收益分十年而不是一年獲得，而且自委員會取得土地產權起，他就不用再繳納地方財產稅。
委員會通常用必籌資金的一小部分拿下土地，并固定了后續費用——十年以后的最后一英畝土地與第一英畝價格一樣。此外，委員會不必花錢維護土地，由農民維護。作為交易的一部分，土地所有者同意不砍伐樹木或做其他改變，以保持土地的特色。直到修建公園，土地將一直保持其生產用途，從而更好地保護景觀。
委員會已通過這種方法購得了2000英畝土地，并期望在未來十二年內再拿下5000英畝以上的土地。無論地價飛漲與否，該方案可以確保地價有追溯效力。目前，委員會正在協商鄉村地產的新期權——協議方案，價格約為每英畝1000到1200美元，而這正是70年代中期購買這些地產的價格。與此同時，得益于早前協議，該委員會仍可以60年代初的每英畝300至400美元的價格購買土地。
另一個方法是優先購買權。比如說，這兒有一大片近河土地。雖然這塊半荒廢的土地上布滿沼澤，還有一個廢棄采石場，卻可以修建一個理想的河濱公園，而且土地成本相當合理——每英畝500美元。公共機構現在沒有足夠的資金支付，但是非?？释孟逻@塊地。
不幸的是，這類土地對投機者也極具吸引力。但是他們必須投入大量資金購買和改良土地，因為要筑堤和填補沼澤地以適應商業開發。不過，這仍然是一筆相當劃算的交易。投機者以每英畝500美元的價格購買土地，另以每英畝1000美元用于土地改良，然后為每英畝土地標價10000美元。
不過，正是由于大量的筑堤和填充工作，投機者很容易受限于一個簡單的方法。公共機構不必全部買下土地來搶占先機。它需要做的僅僅只是購買幾個關鍵位置的地塊。一旦得到這些地塊的產權，公共機構——或基于此原因，一個私人機構——就可以開始憑借各種各樣的合法方式遏制周邊開發。至少，投機者必須在其筑堤和填充工作中增加大筆開銷保護那些不屬于他的地塊。
在新英格蘭地區，有個州的漁獵部尤其擅長此道。沒有充足資金購買主要沿海濕地時，該部進行“畫連城”游戲式的操作以贏得時間。尤其是擅長所謂的詭計項目的談判代表，他們極富技巧性地挑選了足夠多的單獨地塊，從而有效封鎖數千英畝必然會開發的土地。
濕地特別適合這種做法。這類土地的所有權一般非常模糊，尤其是東部沿海地區，其產權可追溯到早期殖民時代。起初，這些小片濕地通常呈帶狀分布，其中大部分隨后被切分得越來越小。早前有關濕地邊界的調研就像一條尋寶線索?！皬拇笙饦淠莾洪_始，沿著沃特金斯克里克路，分別以沃特金斯和波因特路所擁有的地塊為邊界，因而得名?！比缃褚呀浐茈y找到地塊的邊界，它的所有者更是難覓蹤跡。土地繼承人分散在全國各地，僅為理清某塊地的產權就可能牽涉到數百人，從而使得投機者想在合理時間內整合土地變得非常困難，這同樣會給公共機構造成諸多不便，但是公共機構卻擁有投機者沒有的一個絕招。公共機構可依法征地從而自動清理產權。因此出現了很多“友好”征地，即使賣方和公共機構在地價上達成一致，產權問題也會因為依法征用得到消除。
在被要求出讓土地時，有驚人數量的土地擁有者愿意這么做。當然，事情并不是那么簡單。向土地所有者提出土地出讓請求的人必須相當了解法律和稅務事宜，他還要擅長銷售，但是這樣的人并不多。給他們提供培訓需要時間和金錢，而且這項工作也沒有得到太多支持。然而，這可能是最佳時機。
很久以前，人們就錯誤地以為贈予大面積土地的日子一去不復返了。然而，我們現有公園用地中有一半以上來自捐贈，其中很大一部分捐贈可追溯至眾多富人擁有大量土地的低所得稅時期。盡管仍有富豪擁有大量土地，但如今人數并不是很多。此外，由于大型地產繼承人將土地分割后再出售，曾經可作為公園用地的土地正被學校和修道院接管。
如今，土地捐贈潛力絲毫未減，這在很大程度上與賦稅有關。雖然大型地產的數量已經減少，但是很多中等大小地產的所有者極為愛護景觀，尤其是城市居民。這正是他們購買土地的原因。當然，有些人也把買地當成一種投資，而土地價格的上漲強烈地誘使他們賣出土地用于開發。同時也使得捐贈更引人注意。由于最近賦稅和投資程序上的變化，土地捐贈者可獲得重要的稅收減免——在某些情況下，減免額度大于捐贈土地的價值。人們很少會因為賦稅原因捐贈土地，但對于那些愿意捐贈的人而言，從中獲益是他們作此決定的另外動機。
但是目前尚未建立與這些捐贈者的常規聯系機制。有時，個人代表表現得很出色。我認識的一位州立公園工作人員就樂于發現那些小地塊所有者，并花費大量業余時間去拜訪他們。在同事圈中，他尤以擅長取悅年長女士而聞名。“我玩的是等待游戲，”他說，“我會播種理念，向她們描繪在變成絕妙的自然保護區之后，她們的土地將會變得如何美好，而這片土地也會以她們的名字命名，或紀念她們的丈夫。然后，我讓她們考慮自己的繼承人可能會怎樣處理這片土地。我不會強迫她們。過一段時間，她們會主動打電話給我。”
希望自己的土地得到善待的人們也可以尋求私人團體的幫助。有些私人團體會取得土地的所有權并對土地進行維護，而另外的團體則傾向于臨時管理土地，之后再將土地轉交公共機構。馬薩諸塞州土地保留理事會便是臨時土地管理的最佳例證。該組織自1908年以來一直從事一種周轉土地信托。他們已經拿下了不少關鍵地段——包括科德角國家海岸的一些最佳區域——在引起了公眾的興趣以后，他們將很多土地轉交給公共機構作為公園用地。近年來，各地的土地信托機構數量急劇上升，尤其是新英格蘭地區。這些免稅組織從捐贈者手中接收土地，因為捐贈者擔心地方官員一旦掌握了自己的土地，并不會善待它。
一般來說，土地所有者必須采取主動。盡管一些私人團體有專人全職為他們服務，但大多數情況下，這些工作由志愿者完成。此外，雖然一些志愿者相當擅長給土地所有者施加壓力，但大多數私人團體既無人力，又無資源，很難有章可循地堅持下去。
最近，一群來自紐約都會區的志愿者決定組織相關行動。該地區大部分私有開放空間歸大約10000人所有，他們雖然只占總人口的6%，但仍然人數眾多。依靠一些基礎資金，他們成立了開放空間行動委員會開展工作。接下來發生的事尤為值得一提。為保留開放空間，該委員會不得不撰寫關于勸說藝術的書籍。
第一步是在幾個實驗區域“游說每位土地所有者”。委員會工作人員在志愿者團隊的協助下，查詢土地所有者的稅務記錄，追蹤擁有20英畝及以上土地的地產。然后，向每位土地所有者寫信說明意圖，并附上一個關于“地產管理”的文件夾，介紹委員會精心準備的一本書，講述的是土地所有者保護個人土地的各種方法以及保護土地所帶來的精神回報。土地所有者可免費獲取該書，只要在所附明信片中的“是”選項框內打鉤即可。
寄回明信片的人就是希望所在。委員會送出書三周之后就等來了電話。一位魅力十足而又極具耐心的女士接聽了電話。一陣寒暄之后，她告訴這位潛在捐贈者自己或可安排該委員會一名高管親自拜訪。那么，是晚上還是白天拜訪更為適合呢？她平均能在四次電話中確定一次會面。（她還發現律師最容易相處，而醫生最難應付。）
現場工作人員向土地所有者致電，建議他們走出家門，一起到土地上走走。這一步相當關鍵，因為土地所有者通常為自己的土地以及自己對樹木、植物、地質歷史的了解感到自豪，在散步時，他們往往會變得相當健談。散步結束后，工作人員就會清楚了解土地所有者有怎樣的繼承人，以及他對他們的看法——這一點對委員會至關重要——以及他的捐贈傾向。現場工作人員將作為中間人提供委員會的服務，但委員會這么做并不是為了獲得土地，而是協助制訂保護方案，并找到合適的人執行這個方案。
第一輪勸說成果鼓舞人心。事實證明，許多土地所有者已經考慮捐出土地，但從未付諸任何行動。而另外一些曾經有過嘗試的人發現找到土地接收者并非易事。各縣機構通常對小型或中型地塊不感興趣，而城鎮機構往往對任何地塊都不感興趣，除非他們看到立竿見影的效果。在一些情況下，土地所有者已準備把土地捐贈給城鎮，卻被斷然拒絕，因為他們更喜歡土地帶來的稅收，而非土地本身。
為了把各方召集在一起，現場工作人員花在潛在受捐贈人與捐贈人身上的時間基本一樣。他們去結識地方官員、學校董事會成員和私人保護組織等，從而獲知這些人員和機構可能對哪類的土地感興趣以及在什么條件下愿意接受捐贈。如果他們不感興趣，現場人員會繼續跟進。
摸清這些情況以后，現場工作人員會仔細分析所有者的地產，并提交一份“咨詢備忘錄”和一些草圖，說明可行的實施方案。他以接近18世紀英國景觀設計師的精神來完成這個任務。像蘭斯洛特·布朗一樣，現場工作人員也會看到土地的潛力——巨大的潛力。從以下幾個方案報告中，可以看出他如何向土地捐贈者提供建議。
報告最后，現場工作人員會加入一節關于財產轉讓機制的介紹。隨后，他會提到所得稅優勢。盡管具體細節將會低調處理，卻完全能夠兌現。大多數土地所有者屆時也會仔細了解《國內稅收法》［501條款（c）（3）］的相關規定。依據1964年修訂版，所有者當前的繳稅減免額可因捐贈達到調整后總收入的30%。如果捐贈價值超過上述的30%，那么超出部分可作為結轉減免，平均五年內結轉完畢。以往的任何超出部分均無對應減免項。
為了計算捐贈土地的價值，土地所有者不僅以其開放空間的價值衡量土地，而且還會考慮其整體市場價值，包括開發中的“最高和最佳使用”價值。自買下地產以來，土地所有者在其價值上漲中獲益最多。但是因為捐贈，他可以免繳資本增值稅，實際也就賺取了資本增值稅。
現場工作人員概括了所有者捐贈土地價值最大化的不同方式：
為確保捐贈的開放空間按照您本人的意愿使用，您可以增加一個歸還條款，規定土地如果轉為他用，則將其所有權將移交給第三方。我們建議將其移交給大自然保護協會或貝爾菲爾德土地信托基金會。
把土地交給免稅機構后，您就不需要再向城鎮支付地產稅。但是，我們建議您不要突然停止繳稅，而是在幾年內逐漸向城鎮支付部分費用代替稅款。請注意，這個費用可以作為您所得稅的可扣除項目。
以上建議只是大致介紹各種可能方案。下一步，我們建議您與代理人、學校董事會、貝爾菲爾德土地信托基金會、大自然保護協會、貝爾菲爾德園林俱樂部和奧杜邦協會進行初步磋商。
至于城鎮的角色，鎮長波蘭斯基對聯合保護地產項目興趣濃厚，并打算在董事會上討論此事。不過，今年是當地選舉年，因此政局相當動蕩。進一步磋商可能在11月以后才會有結果。
在該項目實施的一年半時間內，該委員會已為約7000多畝、價值約3000萬美元的土地提供了捐贈建議，其中很大一部分土地已經被承諾捐贈或已經捐贈。從某種意義上說，這個項目的第一階段比較輕松。該委員會首先接觸的是相當富裕的土地所有者，他們樂意捐贈土地，偶爾也設立基金來維護土地。
如今，委員會專注于那些雖然不是非常富有但又十分關鍵的處在中間位置的土地所有者。他們當中許多人非常希望自己的地產盡可能得到保留，但他們也會考慮自己年齡和子女，會禁不住衡量自己地產目前的價值。他們想知道有沒有什么折中的方式，既可以捐贈土地但又不會損失過大？
委員會意識到，人們必須知道如何開發土地才能將它保留下來。現場工作人員正在想辦法幫助土地所有者利用營利的區間，并保護剩余區間。高爾夫球場有時便是這樣的兩全解決方案。不過，在大多數情況下會進行某種形式的住宅開發。
簇群原理是一個非常有效的工具，我會在后面的章節中詳細介紹。該委員會向每位土地所有者推薦一個保留大部分地產及主要自然風光的方案，并將大量房屋集中在剩余部分的土地上。如果所有者把全部土地都賣給開發商，雖然他可以賺得更多，但也不會多賺多少。不過，通過應用簇群原理，開發三分之一的土地就可以返回與傳統開發整片土地幾乎相同的收益。
此外，還有很多困難需要克服。首先，保護主義者對此并不熟悉。除了常規利益方之外，還要找到有想象力的選址規劃師和開明的開發商，然而這兩類人并不多，而且似乎也不一定樂意幫忙。此外，規劃一旦通過，便可能遭到當地分區委員會的抵制。但是，委員會成員認為各種新方法值得嘗試，而且更可能會因為沒有嘗試新方法而導致失敗。他們相信，如果要弘揚“地產代管”理念，主要得依靠部分滿足，有時甚至基本滿足土地所有者要求的方法。
其他都市區的私人團體也得出相同的結論。如今看來，最令土地所有者感興趣的是折中的方法，因為他們也別無他法。針對土地以及土地周邊環境制訂的多用途方案正在創造那種互不妥協的方法所無法創造的機會，同時許多地方政府以及土地所有者也越來越愿意接受新方法。